Взаимодействие гражданского общества и органов государственной власти в социальной сфере

(Гриб В. В.) ("Социальное и пенсионное право", 2010, N 4) Текст документа

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА И ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ <*>

В. В. ГРИБ

-------------------------------- <*> Grib V. V. Interaction of a civil society and public authorities in social sphere.

Гриб В. В., член Общественной палаты РФ, кандидат юридических наук.

Правовое регулирование общественных отношений в сфере взаимодействия институтов гражданского общества и органов государственной власти является чрезвычайно важной задачей. Решение данной задачи будет способствовать форсированию процесса построения гражданского общества в России. В статье анализируется сложившаяся российская практика взаимодействия институтов гражданского общества и органов государственной власти в социальной сфере. Автор делает ряд важных для развития правоприменительной практики выводов, которые могут быть использованы в правотворческой деятельности.

Ключевые слова: гражданское общество, органы государственной власти, социальная сфера.

Legal regulation of public relations in sphere of interaction of institutes of a civil society and public authorities is extremely important problem. The decision of the given problem will promote speeding up of process of construction of a civil society in Russia. In article the developed Russian practice of interaction of institutes of a civil society and public authorities in social sphere is analyzed. The author does a number important for development practice of conclusions which can be used in activity.

Key words: a civil society, public authorities, social sphere.

Под институционализацией взаимодействия институтов гражданского общества и органов государственной власти понимается формирование различных институтов, решающих конкретные задачи сотрудничества на центральном, региональном и местном уровнях. По мнению ряда ученых, подобное разнообразие институтов в европейских странах вызвано различными факторами. Во-первых, в европейских странах, как правило, не существует единой централизованной системы, которая охватывала бы все многообразие форм и институтов взаимодействия между двумя секторами, так как эти формы и институты не установлены "сверху", а сформировались естественным образом в течение десятилетий, а иногда и столетий в западной части Европы и в течение последних 10 - 15 лет - в ее восточной части. Во-вторых, в Западной Европе "осознание сектора", т. е. восприятие множества некоммерческих и неправительственных организаций как единого сектора (например, общественного, или третьего, сектора) - явление новое и во многих странах еще не устоявшееся. Институты сотрудничества развивались в отдельных областях, где возникала потребность в них (как правило, в сфере социального обслуживания, экологии или международной помощи) <1>. -------------------------------- <1> Буллейн Н., Тофтисова Р. Сравнительный анализ европейской политики и практики в области сотрудничества между государством и НПО // Государство и гражданское общество: практика эффективного взаимодействия. Международный опыт: Сб. ст. и док. / Сост. Е. Б. Тонкачева, Г. Б. Черепок. Минск: ФУАинформ, 2009. С. 43.

В России, как полагают многие исследователи, власть пока все еще не готова относиться к гражданскому обществу как к равноправному партнеру <2>, и попытки управлять институтами гражданского общества продолжаются. Более того, имевшееся и в советские годы отчуждение <3> ныне, напротив, только усиливается, что признается практически всеми исследователями. Надо всегда помнить, что в основу концепции конституционного строя Российской Федерации в действующей Конституции Российской Федерации <4> положены великие гуманистические идеи, исходящие из незыблемости и неотчуждаемости прав и свобод человека и гражданина. Государство рассматривается Конституцией как официальный представитель общества, правомочный решать только те вопросы, которые за ним закреплены Конституцией. И хотя большинство этих идей не реализовано на практике, а реальное развитие современной России подчас находится в вопиющем противоречии с ними, сам факт закрепления этих идей в действующей Конституции Российской Федерации играет важную положительную роль, поскольку указывает тот путь, идя по которому Российская Федерация может стать подлинно конституционным государством. -------------------------------- <2> См.: Автономов А. С. Современные проблемы взаимодействия институтов гражданского общества и органов власти // Полития. Зима 2006 - 2007. N 4 (43). <3> Подробнее см.: Автономов А. С. Политическое отчуждение при социализме: причины и пути преодоления // Советское государство и право. 1991. N 2. С. 85 - 93; Гаврилова И. Н. Проблемы государства и базовой демократии // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 11. С. 8 - 9; Она же. Проблемы гражданского общества в России // Проблемы политологии. Вып. 7. М.: Институт сравнительной политологии РАН, 2005. С. 3 - 29. <4> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Российская газета. 21.01.2009. N 7; Собрание законодательства РФ. 26.01.2009. N 4. Ст. 445; Парламентская газета. 23 - 29.01.2009. N 4.

В принципе институты взаимодействия гражданского общества и органов государственной власти можно также определить как институты, содействующие формированию институтов гражданского общества. По мнению Л. Ю. Грудцыной, под государственными образованиями, содействующими формированию институтов гражданского общества, следует понимать образуемые органами государственной власти путем принятия нормативных правовых актов об их создании (как правило, федеральных законов и указов Президента России) органы (советы, комиссии, комитеты и т. д.), призванные способствовать реализации, охране и защите прав и свобод человека и гражданина путем диалога с создавшим их государственным органом и обладающие следующими свойствами: - состав данных органов формируется, как правило, не по профессиональному признаку, а с учетом общественного статуса и морально-нравственного авторитета его членов в обществе; - обсуждение и принятие членами данных органов решения базируется на их профессиональных знаниях и/или рекомендациях (инструкциях) государственного органа, при котором они созданы, и/или на их жизненном опыте и практических навыках, а также на обобщении мнения общества, независимых правозащитных организаций и других институтов гражданского общества; - принимаемые данными органами решения носят рекомендательный для государственного органа, при котором они созданы, характер; - свою деятельность они ведут в строго определенных границах (структура, численный состав, перечень полномочий, конкретные права и обязанности, ответственность) и в рамках российского законодательства. С данным тезисом можно согласиться лишь частично, поскольку автор в своем определении отразила только институты, создаваемые по инициативе государственных органов, в то время как в развитии гражданского общества все более значительную роль начинают играть именно институты взаимодействия, созданные по инициативе институтов гражданского общества. Анализировать институты взаимодействия, созданные органами государственной власти, необходимо исходя из местоположения того или иного института в структуре государственного управления: - институты взаимодействия при законодательных органах власти; - институты взаимодействия при органах исполнительной власти; - институты взаимодействия при высшем должностном лице; - специализированные институты; - "гонго", или "квази-НПО"; - местные органы власти; - самостоятельные институты.

Институты взаимодействия гражданского общества и государства при законодательных органах власти

В парламенте типичной институциональной формой сотрудничества являются специализированные комитеты и комиссии, занимающиеся вопросами некоммерческих организаций. Например, в Венгрии с начала 1990-х существует парламентский Комитет по поддержке организаций гражданского общества, который в прошлом выдавал гранты из госбюджета национальным ассоциациям. В последнее время он взял на себя работу по формированию законодательства, регулирующего деятельность третьего сектора. Кроме того, в Венгрии также существует гражданское управление парламента, которое исполняет роль информационного центра, например, ведет базу данных НПО, которым рассылает информацию о планах обсуждения законопроектов в интересующей их области (например, если НПО хочет получать информацию о планах рассмотрения законопроектов, связанных с экологией, она может подписаться на такую рассылку); отвечает на запросы НПО; координирует и организует участие НПО в заседаниях различных комитетов и т. д. В Германии подкомитет Комитета по делам семьи, пожилых граждан, женщин и молодежи (Подкомитет по гражданской активности) был создан сравнительно недавно - в мае 2003 г. Его задача - содействие выполнению рекомендаций крупного исследования гражданского общества Германии <5> и обсуждение профильных законопроектов и инициатив <6>. В ряде стран принцип субсидиарности закреплен в их основных законах, например в Конституции Португалии, что свидетельствует о развитости социального государства, о том, что уровень взаимодействия государства и ГО весьма высок. -------------------------------- <5> Civic Activities: Towards a Civil Society with a Future, краткое содержание отчета комиссии Бундестага, июнь 2002 г. URL: http:// www. bundestag. de/ gremien/ enga/ 02Zsf_en. pdf <6> Буллейн Н., Тофтисова Р. Сравнительный анализ европейской политики и практики в области сотрудничества между государством и НПО // Государство и гражданское общество: практика эффективного взаимодействия. Международный опыт: Сб. ст. и док. / Сост. Е. Б. Тонкачева, Г. Б. Черепок. Минск: ФУАинформ, 2009. С. 44.

В Российской Федерации к институтам взаимодействия гражданского общества и государства, функционирующим на федеральном уровне, можно отнеси Комиссию Совета Федерации по вопросам развития институтов гражданского общества, которая была создана 30 января 2008 г. По мнению председателя Комиссии Б. Шпигеля, принятие решения о создании такой комиссии "продиктовано жизнью, когда основной и, по сути, единственной задачей в сфере взаимоотношений государства и общества должна стать необходимость формирования максимально благоприятной среды для развития гражданского общества. Члены комиссии прекрасно понимают, что гражданское общество - это фундамент, одна из гарантий стабильного развития нашей страны, и считают своей задачей всемерно способствовать созданию такой системы, когда все гражданские структуры будут принимать участие в выработке государственной политики и в оценке ее качества". В соответствии с Положением о Комиссии Совета Федерации по вопросам развития институтов гражданского общества к ведению Комиссии относятся вопросы законодательного обеспечения институтов гражданского общества; деятельности общественных объединений; некоммерческих организаций; взаимодействия институтов гражданского общества с органами государственной власти и органами местного самоуправления; участия институтов гражданского общества в законодательном процессе; взаимоотношений государства и граждан; гражданских инициатив; участия граждан и общественных объединений в реализации государственной политики во всех сферах общественной жизни; бюджетного финансирования общественных объединений и иные вопросы, отнесенные к ведению Комиссии. Комиссия, по словам Б. Шпигеля, едина с Общественной палатой Российской Федерации по основному приоритету совместной работы - проведению общественной экспертизы федеральных законопроектов. С целью его практической реализации при Комиссии СФ уже создан экспертный совет, который станет площадкой для обсуждения законопроектов представителями гражданского общества. Б. Шпигель подчеркивает, что "важно организовать его (экспертного совета) работу таким образом, чтобы связь и обмен мнениями были бы постоянными. Для этого будем использовать все возможные средства очного и заочного взаимодействия". Наряду с законотворческой деятельностью работа Комиссии будет направлена на объективное рассмотрение обращений граждан и организаций, поступающих в Комиссию СФ и не нашедших понимания в органах государственной власти. На уровне субъекта Российской Федерации такого рода деятельность можно наблюдать в Ставропольском крае, где краевая Дума в порядке эксперимента создала общественный экспертно-аналитический консультативный совет, состоящий из ученых, занимающихся экспертизой, анализом, консультациями по принимаемым законопроектам. Можно сделать вывод, что представители науки смогут повысить действенность, плановость, организованность, предсказуемость правотворческого процесса. Учитывая данный факт, целесообразным будет внедрить подобную практику во всех регионах. Также можно отметить Общественный совет при Думе городского округа Самара, созданный в 2005 г. В настоящий момент Совет включает в себя 46 общественных организаций, подписавших Соглашение о взаимодействии Думы городского округа Самара и негосударственных коммерческих организаций в нормотворческой деятельности и представляющих собой все сферы общественной и культурной жизни горожан. В соответствии с данным Соглашением Дума обязуется приглашать представителей негосударственных некоммерческих организаций к участию в заседаниях Думы, комитетов Думы, временных комиссий, рабочих групп; а также в заседаниях круглых столов, думских слушаний, публичных слушаний; предоставлять негосударственным некоммерческим организациям проекты нормативных правовых актов, подлежащих рассмотрению на заседаниях комитетов Думы, рабочих групп, временных комиссий; материалы круглых столов, думских слушаний и публичных слушаний; повестки заседаний Думы, комитетов Думы, временных комиссий. Негосударственные некоммерческие организации, в свою очередь, разрабатывают и вносят в Думу для обсуждения либо в порядке законотворческой инициативы проекты нормативных правовых актов; делегируют своих представителей для участия в Думе, комитетах Думы, временных комиссиях, рабочих группах; а также в заседаниях круглых столов, думских слушаниях, публичных слушаниях; направляют в Думу в письменном виде предложения для включения в план нормотворческой деятельности Думы на очередное полугодие; направляют в Думу в письменном виде замечания и предложения к проектам нормативных правовых актов с приложением в необходимых случаях финансово-экономических обоснований и др. <7>. -------------------------------- <7> Соглашение о взаимодействии Думы городского округа Самара и негосударственных коммерческих организаций в нормотворческой деятельности.

Также большой интерес вызывают совещательные органы, образованные Государственной Думой Томской области, а именно: - Совет общественных инициатив при Государственной Думе Томской области; - Молодежный парламент Томской области; - Координационный совет по местному самоуправлению при Государственной Думе Томской области. Совет общественных инициатив при Государственной Думе Томской области является совещательным, экспертно-консультативным органом, образуемым в целях эффективного учета мнения граждан и их объединений в процессе законотворческой деятельности. В состав Совета общественных инициатив могут входить представители общероссийских, межрегиональных, региональных, местных общественных объединений и иных некоммерческих организаций, объединений некоммерческих организаций, учрежденных и зарегистрированных в соответствии с действующим законодательством. Совет общественных инициатив обеспечивает выявление общественного мнения при решении наиболее важных вопросов экономического и социального развития Томской области, а также участие граждан Российской Федерации, общественных объединений в законотворческой деятельности Государственной Думы Томской области путем: - изучения общественного мнения по вопросам социально-экономического развития Томской области и политической ситуации в регионе; - изучения общественного мнения о деятельности Государственной Думы Томской области; - подготовки предложений по вопросам развития и совершенствования законодательства Томской области; - подготовки проектов нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к компетенции Государственной Думы Томской области; - проведения общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов; - изучения практики применения нормативных правовых актов Государственной Думы Томской области, формирования предложений по усовершенствованию. Молодежный парламент Томской области является коллегиальным совещательным органом, целью которого является содействие в приобщении молодых граждан к парламентской деятельности, формировании их правовой и политической культуры, поддержка созидательной, гражданской активности молодежи. Основными задачами деятельности парламента являются: - содействие социальному, правовому, образовательному, культурному, нравственному, патриотическому и физическому развитию молодежи; - участие в подготовке нормативных правовых актов Томской области, в том числе целевых программ по вопросам, затрагивающим права и законные интересы молодежи; - поддержка молодежной инициативы; - обеспечение молодежи объективной информацией о деятельности органов государственной власти Томской области. Одним из институтов взаимодействия институтов гражданского общества и государства при законодательных органах является так называемый молодежный парламент, который оказывает большое влияние на развитие гражданского общества в нашей стране. Как отмечается в литературе, анализ нормативно-правового поля нового общественного института - молодежного парламентаризма позволит определить его потенциальные возможности в разрешении актуальных вопросов с учетом интересов и потребностей молодежи. При рассмотрении форм привлечения молодежи к участию в развитии российской представительной демократии отмечается, что "молодежный парламентаризм не является прямым производным от парламентаризма в целом" <8>. -------------------------------- <8> Пастухова Л. С. Вопросы закрепления молодежного парламентаризма в нормативных правовых актах на международном, федеральном и региональном уровнях // Юридический мир. 2007. N 6. С. 45 - 49.

Сегодня молодежный парламент - это организационная форма, которая основана на историческом опыте работы государства с молодежью, лучших традициях формирования и развития социальных механизмов представительства законных интересов и прав молодых граждан в обществе, учета их мнения в вопросах его развития. Молодежные парламенты - форма общения молодежи с руководством страны, региона, муниципального образования; с другой - механизм сотрудничества государства с молодежью. Через молодежные парламенты власть имеет возможность наладить тесный контакт с молодежью, понять ее запросы и потребности, использовать потенциал молодого поколения для решения важных проблем государства и общества в целом <9>. -------------------------------- <9> Подробнее см.: Кочеткова А. В. Молодежный парламентаризм в Российском государстве и праве // Документы и материалы II Всероссийского форума молодых парламентариев. Рязань, 2005. С. 32 - 53; Пастухова Л. С. Вопросы закрепления молодежного парламентаризма в нормативных правовых актах на международном, федеральном и региональном уровнях // Юридический мир. 2007. N 6; Савина Л. В. Молодежные общественные объединения современной России: институционально-правовой анализ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2006. С. 21.

Среди правовых основ создания и функционирования молодежных парламентов Российской Федерации следует отметить следующие: 1. Европейская хартия об участии молодежи в общественной жизни на местном и региональном уровнях, принятая Конгрессом местных и региональных властей Европы 21 мая 2003 г. Согласно положениям Хартии такие институты, как молодежные советы, молодежные форумы и молодежные парламенты, предоставляя молодежи возможность высказаться и действовать по касающимся их проблемам, готовят молодежь к участию в демократической жизни и к управлению общественными делами. Поэтому следует поощрять участие молодежи в таких структурах, а также поддерживать деятельность, осуществляемую в рамках таких структур, с тем чтобы таким образом молодежь в теории и на практике овладела принципами демократического гражданского общества. А для тех молодых людей, которые являются инициаторами проектов и диалога с властями, такого рода структуры служат еще и форумом для обучения основам демократического лидерства <10>. -------------------------------- <10> Европейская хартия об участии молодежи в жизни муниципальных и региональных образований: Сборник законов о молодежи. Кишинев, 1999. С. 51 - 61.

2. Резолюция о приоритетах молодежного сектора Совета Европы на 2006 - 2008 гг. Одним из основных приоритетов является участие молодежи в процессе принятия решений и демократическое движение молодежи. Особый акцент в приоритетах ставится в продвижении и поддержании роли молодежных организаций в развитии демократического участия, продвижении гражданского образования и участия для молодых людей, в продвижении идей доступа молодых людей к процессу принятия решений <11>. -------------------------------- <11> Пастухова Л. Ответы молодежной политики на вызовы современности. URL: http:// viperson. ru/ wind. php? ID= 291002&soch;=1.

3. Документ Организации Объединенных Наций "Набор средств для оценки национальной политики, касающейся молодежи" (2004). В нем детализируются требования и ожидаемые действия на уровне осуществления государственной молодежной политики в приоритетной области "Полное и эффективное участие молодежи в жизни общества и в процессе принятия решений" <12>. -------------------------------- <12> Пастухова Л. С. Вопросы закрепления молодежного парламентаризма. С. 45 - 49.

В настоящее время практически во всех субъектах Российской Федерации созданы молодежные парламентские структуры, названия и порядок которых могут различаться, однако общий смысл их предназначения ясен - они являются консультативно-совещательными образованиями при органах государственной власти субъектов Российской Федерации, не имея при этом существенных полномочий по оказанию влияния на государственное управление субъектом. Собственно молодежным парламентом этот орган именуется в Республике Калмыкия, Республике Карелия, Республике Саха (Якутия), Чувашской Республике, Волгоградской, Вологодской, Рязанской, Московской, Саратовской, Тверской, Томской и других областях. При Законодательной Думе Хабаровского края, Новгородской областной Думе действуют молодежные парламентские клубы, при Тамбовской областной Думе - молодежный парламентский центр. В Калининградской области создана Молодежная парламентская ассамблея. В Ивановской и Оренбургской областях, некоторых других субъектах Российской Федерации функционируют молодежные палаты <13>. -------------------------------- <13> См.: Пастухова Л. С. Вопросы закрепления молодежного парламентаризма в нормативных правовых актах на международном, федеральном и региональном уровнях // Юридический мир. 2007. N 6.

Молодежная палата при Народном Хурале Республики Бурятия - орган, созданный для изучения проблем молодежи в Республике Бурятия, содействия деятельности Народного Хурала Республики Бурятия в области законодательного регулирования прав и законных интересов молодежи, подготовки рекомендаций по решению проблем молодежи в Республике Бурятия <14>. Общественная молодежная палата при Собрании депутатов Ненецкого автономного округа является коллегиальным совещательным и консультативным органом по вопросам государственной молодежной политики <15>. -------------------------------- <14> См.: Постановление Народного Хурала РБ от 30.05.2003 N 348-Ш (ред. от 18.11.2005) "О Положении о Молодежной палате при Народном Хурале Республики Бурятия" // Собрание законодательства Республики Бурятия. N 6. 2003. <15> См.: Постановление собрания депутатов НАО от 31.01.2007 N 27-ед (ред. от 15.06.2007) "О Положении "Об Общественной молодежной палате при Собрании депутатов Ненецкого Автономного Округа" // Няръяна Вындер. N 20. 13.02.2007.

В г. Москве Молодежная палата является экспертным и консультативным органом (экспертным советом) для обсуждения проектов законов г. Москвы, проектов постановлений Московской городской Думы в области прав и законных интересов молодежи <16>. -------------------------------- <16> См.: Постановление Московской городской Думы от 27.09.2006 N 265 "Положение о Молодежной палате при Московской городской Думе".

Можно выделить общие задачи молодежной палаты субъекта Российской Федерации: - участие в подготовке проектов нормативных правовых актов представительных и законодательных органов субъектов Российской Федерации по вопросам, связанным с реализацией молодежной политики; - разработка и внесение предложений о совершенствовании законодательства, затрагивающего права и законные интересы молодежи; - участие в формировании молодежной политики; - взаимодействие с государственными органами, общественными объединениями в области разработки инициатив, направленных на защиту прав и законных интересов молодежи; - осуществление информационно-аналитической и консультативной деятельности в области государственной молодежной политики; - приобщение молодежи к парламентской деятельности, формирование правовой и политической культуры, поддержка созидательной, гражданской активности молодежи субъекта Российской Федерации <17>. -------------------------------- <17> Статья про молодежные парламенты.

------------------------------------------------------------------

Название документа