(Ковалев А. А., Гуриева Э. Г.) («Юрист-международник», 2004, N 3)
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ БОРЬБЫ С ТЕРРОРИЗМОМ В РАМКАХ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ
А. А. КОВАЛЕВ, Э. Г. ГУРИЕВА
Ковалев А. А., заведующий кафедрой международного права Дипломатической академии МИД России, профессор, доктор юридических наук.
Гуриева Э. Г., аспирантка Дипломатической академии МИД России.
Международный терроризм представляет одну из самых больших опасностей для мира и международной стабильности. Транснациональные террористы используют колоссальные возможности современных средств связи и транспорта, обладают глобальными источниками финансирования, хорошо осведомлены о современных взрывчатых веществах, вооружении. В мире насчитывается более 500 террористических групп, значительная часть которых имеет характер международных организаций, тщательно законспирированных сообществ фанатиков-единомышленников с железной дисциплиной и разветвленными связями. Для государств Содружества Независимых Государств (СНГ), их сплоченности и поступательного развития непосредственную опасность на данный момент представляют экстремистские организации «Братья-Мусульмане», чья сеть террористических групп прикрывается названиями «Общество социальных реформ», «Комитет исламского призыва», «Аль-Игаса» (действуют на территории России и Центральной Азии, Закавказья); «Комитет мусульман Азии», функционирующий на территории России и Центральной Азии; «Хизб ут-Тархир аль-Ислами», проявляющий себя в России, Азербайджане, Белоруссии, Казахстане, Кыргызстане, Узбекистане, Украине; «Хамаз», действующий в местах компактного проживания мусульман в России и в странах Центральной Азии; Благотворительный фонд «Ибрагима бен Абдул Азиз аль Ибрагима», активно действующий в основном в России; религиозное течение «Акромиды», действующее главным образом в Узбекистане; «Центр исламского развития», оперирующий на территории Кыргызстана; «Адолат уюшмаси», облюбовавший территорию Узбекистана <*>. ——————————— <*> Лекарев С., Суханов П. Братья во терроре // Независимое военное обозрение. М., 2001. 30 ноября — 6 декабря.
Целью экстремистов из этих и других радикальных мусульманских организаций является постановка под свой контроль новых государств в регионах Кавказа, Центральной Азии, на Балканах. Об этом свидетельствуют, в частности, попытки вторжения в 1998 — 2000 гг. незаконных вооруженных формирований, в составе которых были представители международных террористических организаций, на территорию Таджикистана, Узбекистана, Кыргызстана. В наши дни стало известно о существовании у террористов планов борьбы с «мировым порядком» от Кавказа до Памира, суть которых заключается в осуществлении агрессии, направленной на разрушение СНГ и установление на территории государств Содружества военно-диктаторских режимов <*>. Имеются сведения о поддержке террористов со стороны официальных государственных институтов стран с теократическими режимами правления. Кроме того, террористические организации могут устанавливать связи и отношения с существующими военно-политическими союзами. В прессе высказываются мнения, что ваххабизм в его наиболее агрессивной версии не встречает осуждения в некоторых атлантических кругах <**>. ——————————— <*> См.: Карпов Е. А., Мохоров Г. А., Родин В. А. Вопросы генезиса и классификации военно-политических союзов // Военная мысль. М., 2000. <**> Красная звезда. 1999. 10 сентября.
В последнее время многие специалисты отмечают возникновение новых угроз, которые представляют опасность для мира и международной безопасности. На первый план наряду с международным терроризмом выходят такие нетрадиционные угрозы, как: организованная преступность, наркоторговля, этнические конфликты и др. Эти угрозы, затрагивающие интересы всех без исключения государств, обусловлены, во-первых, разрушением системы безопасности времен холодной войны, которая характеризовалась, прежде всего, двухполярным распределением силы в системе международных отношений и, во-вторых, многообразными взаимосвязанными процессами, именуемые глобализацией, способствующими все более интенсивным перемещениям людей, идей, товаров, информации, финансовых ресурсов через национальные и региональные границы <*>. ——————————— <*> Подробнее см.: Хлестов О. Н. Глобализация и борьба с международным терроризмом // Юрист-международник — International Lawyer. N 2. 2003. С. 24 — 28.
В силу своего геополитического положения государства-участники СНГ в условиях современной международной ситуации оказались на переднем крае борьбы с международным терроризмом и экстремизмом, наркомафией, бросившими вызов всему мировому сообществу. В качестве основного правового механизма противодействия возникающим угрозам безопасности государствам Содружества, их территориальной целостности, суверенитету, международному миру служит Договор о коллективной безопасности (ДКБ), подписанный Арменией, Казахстаном, Кыргызстаном, Россией, Таджикистаном, Узбекистаном 15 мая 1992 г. В 1993 году к Договору присоединились Азербайджан, Белоруссия, Грузия. Договор вступил в силу 20 апреля 1994 г. В мае 2000 г. в Минске главы государств-участников Договора о коллективной безопасности подписали Меморандум о повышении его эффективности и адаптации Договора к современной геополитической ситуации. В Меморандуме не только выражена готовность повысить эффективность деятельности межгосударственных органов системы коллективной безопасности, но и активизировать борьбу против международного терроризма. Договор о коллективной безопасности сыграл важную роль в период становления независимых государств-участников Содружества, создания национальных вооруженных сил, предотвращения и урегулирования конфликтов на территории государств-участников Договора. Со временем (в силу меняющейся международной обстановки) ряду государств, как было отмечено ранее, пришлось столкнуться с новыми опасностями и вызовами, в частности, с проявлением терроризма. В этих условиях проблема коллективной безопасности из преимущественно концептуальной переходит в практическую <*>. ——————————— <*> Подробнее см.: Николаенко В. Д. Проблемы и перспективы Договора о коллективной безопасности // Дипломатический вестник. М., 2003. С. 114.
Новые задачи, стоящие перед государствами-участниками ДКБ, естественно потребовали совершенствования организационной структуры Договора, его руководящего органа — Совета коллективной безопасности, его консультативных и рабочих органов. После террористического акта в США 11 сентября 2001 г. в сфере деятельности ДКБ значительно увеличился удельный вес вопросов противодействия международному терроризму. В целях повышения эффективности антитеррористической деятельности были согласованы позиции государств-участников СНГ в плане участия в антитеррористической коалиции, устранены «узкие» места в функционировании консультационного механизма. В результате указанной работы государства-участники ДКБ, понимая серьезную угрозу терроризма для их безопасности, пришли к выводу о необходимости солидарного участия в антитеррористической борьбе. В мае 2002 г. на сессии Совета коллективной безопасности было принято решение о целесообразности преобразования ДКБ в международную региональную организацию — Организацию коллективной безопасности (ОДКБ). В октябре 2002 г. главы государств-участников ДКБ подписали основополагающие документы, регламентирующие деятельность ОДКБ, — Устав и Соглашение о правовом статусе ОДКБ. Ратификация этих документов большинством государств-участников ДКБ содействовала укреплению и развитию сотрудничества государств Содружества в борьбе с международным терроризмом. 4 июля 1999 года в г. Минске был подписан Договор о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с терроризмом (участники — Азербайджан, Армения, Казахстан, Кыргызстан, Молдавия, Россия, Таджикистан). 21 июня 2000 года была утверждена Программа по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма на период до 2003 г. В соответствии с этой Программой был создан Антитеррористический центр — постоянно действующий специализированный отраслевой орган для координации борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма. В Договоре о сотрудничестве государств-участников СНГ 1999 г. дано довольно подробное определение терроризма. Это важно потому, что, начиная с первого исследования международного терроризма, проведенного ООН в 1972 г., международное сообщество до настоящего момента не может достигнуть согласия в отношении общеприемлемого содержания понятия «международный терроризм». В статье 1 Договора «терроризм» определяется как противоправное уголовно-наказуемое деяние, совершенное в целях нарушения общественной безопасности, оказания воздействия на принятие органами власти решений, устрашения населения, проявляющиеся в виде: насилия или угрозы его применения в отношении физических или юридических лиц; уничтожения (повреждения) или угрозы уничтожения (повреждения) имущества и других материальных объектов, создающей опасность гибели людей; причинения значительного ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий; посягательства на жизнь государственного или общественного деятеля, совершенного в целях прекращения его государственной или иной политической деятельности либо из мести за такую деятельность; нападения на представителя иностранного государства или сотрудника международной организации, пользующегося международной защитой, а равно на служебные помещения либо транспортные средства лиц, пользующихся международной защитой; иных деяний, подпадающих под понятие террористических в соответствии с национальным законодательством государств, а также общепризнанными международно-правовыми актами, направленными на борьбу с терроризмом. Как видно из приведенного определения терроризма, в нем не делается каких-либо акцентов на терроризме как преступлении против человечности и на других, кроме общественной, видах безопасности, в том числе международной. Указывая на цель терроризма — нарушение общественной безопасности — Договор перечисляет лишь ряд действий, общепризнанно трактуемых в качестве террористических (насилие, уничтожение имущества, наступление общественно опасных последствий, посягательство на жизнь государственного деятеля и др.). Такое определение терроризма, на наш взгляд, весьма уязвимо: если не удается доказать данную цель совершенного действия, то его нельзя отнести к террористическому. И, наоборот, непреднамеренное нарушение общественного порядка преступником вследствие совершенного насилия по отношению к какому-либо лицу может быть квалифицировано как терроризм. В Договоре вводится новое, ранее не применявшееся в международных договорах понятие «технологический терроризм». К данному виду терроризма относится совершение таких действий, как использование или угроза использования ядерного, радиологического, химического или бактериологического (биологического) оружия или его компонентов и т. п. «в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения, оказания воздействия на принятие решений органами власти, для достижения политических, корыстных или любых иных целей, финансирование или участие в качестве подстрекателя, сообщника или пособника лица, которое совершает или пытается совершить такое преступление». Такого рода действия квалифицируются в Договоре как разновидность террористических актов. В качестве непосредственных исполнителей Договора о сотрудничестве государств-участников СНГ указываются компетентные органы, то есть органы охраны общественного порядка, уголовного розыска, спецслужбы и т. п. К предусмотренным в ст. 5 Договора аспектам сотрудничества названных компетентных органов относятся: обмен соответствующей информацией, согласованные меры по борьбе с террористами, направление специальных антитеррористических формирований для оказания практической помощи, поставки специальных средств, техники и оборудования и т. п. Следующим шагом государств-участников СНГ в борьбе с терроризмом стало утверждение Советом глав государств Содружества 21 июня 2000 г. Программы по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма на период до 2003 г. В контексте реализации этой Программы 1 декабря 2000 г. Совет глав государств СНГ принял решение о создании Антитеррористического центра (АТЦ) — постоянно действующего специализированного органа, предназначенного для координации взаимодействия компетентных органов государств-участников СНГ в борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма. Руководство Центром осуществляет Совет руководителей органов безопасности и спецслужб. Решения по принципиальным вопросам деятельности Центра принимаются Советом глав государств Содружества. В своей деятельности Центр руководствуется основополагающими документами Содружества, решениями глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел, Совета руководителей органов безопасности и специальных служб государств-участников СНГ, международными обязательствами и национальными законодательными актами государств Содружества. При этом учитываются решения Совета министров внутренних дел, Совета министров обороны, Совета командующих пограничными войсками в области борьбы с терроризмом и иными проявлениями экстремизма. Перед Антитеррористическим центром поставлен ряд задач, среди которых наиболее важными являются: обеспечение координации взаимодействия компетентных органов государств Содружества в борьбе с международным терроризмом; формирование специализированного банка данных и анализ поступающей информации о состоянии, динамике и тенденциях распространения международного терроризма; координация взаимодействия в процессе проведения антитеррористических мероприятий по решению Совета глав государств СНГ, а при необходимости и по поручению глав заинтересованных государств Содружества. В правовой сфере на Антитеррористический центр возложено участие в разработке модельных законодательных актов, нормативных документов, а также международных договоров, затрагивающих вопросы борьбы с терроризмом и иными проявлениями экстремизма. Положение об Антитеррористическом центре не содержит механизмов практического предупреждения и непосредственного пресечения актов терроризма на территории государств Содружества. Однако в Центре подготовлен проект Положения о порядке организации и проведения совместных контртеррористических мероприятий на территории государств Содружества, который, в частности, предусматривает: — цели; — задачи; — принципы проведения совместных антитеррористических мероприятий; — условия привлечения сил специального назначения различных государств; — возможность применения оружия; порядок организации и проведения таких операций; — руководство операциями <*>. ——————————— <*> Мыльников Б. А. Международный терроризм: истоки и противодействие. Материалы научно-практической конференции, 18 — 19 апреля 2001 г. Сб. статей. СПб: Секретариат Совета Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. 2001. С. 112 — 116.
На данном этапе названное Положение находится на обсуждении в государствах Содружества. Однако его принятие и реализация может столкнуться с нежеланием некоторых государств в полной мере принять участие в данном виде сотрудничества. Так, например, при совместном использовании вооруженных формирований нескольких государств на территории определенного государства возникает проблема хранения и применения оружия военнослужащими одного государства на территории другого. Кроме того, при взаимодействии специальных подразделений различных государств и различных силовых структур существует проблема эффективности их совместной практической деятельности в борьбе с терроризмом. Решение этих проблем требует не только длительного процесса согласования национальных законодательств государств-участников, но и политической воли руководителей государств Содружества. В настоящее время в Центре идет формирование специализированного банка данных, содержащего информацию о международных террористических и других экстремистских организациях, их лидерах, а также причастных к ним лицах; о состоянии, динамике и тенденциях распространения международного терроризма и иных проявлений экстремизма в государствах-участниках СНГ; о неправительственных структурах и лицах, оказывающих поддержку международным террористам. В апреле 2001 г. Антитеррористическим центром СНГ были проведены (первые после распада СССР) совместные учения в городе Ош (Кыргызстан) под названием «Юг-Антитеррор». В учениях приняли участие сотрудники компетентных органов Азербайджана, Белоруссии, Кыргызстана, Казахстана, Молдавии, России, Таджикистана, Украины и Узбекистана <*>. ——————————— <*> Об истории создания Антитеррористического центра государств-участников СНГ см.: http://www. cis. minsk. by/russian/atc/atc-istoria. htm.
Большую роль в деле предупреждения террористических актов и борьбы с терроризмом играет «Шанхайская пятерка», возникшая в 1996 г. в целях объединения усилий государств, для коллективного решения проблем пограничного урегулирования и обеспечения мер повышения доверия между соседними государствами. На встрече глав государств в г. Шанхае (Китай) Президенты России, Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана и Председатель Китайской Народной Республики подписали соглашение об укреплении доверия в военной области и о взаимном сокращении вооруженных сил в приграничных районах. Уникальность этого военно-политического и международно-правового документа состоит в том, что впервые пяти государствам Азиатско-тихоокеанского региона удалось путем равноправных переговоров, преследовавших цель не ослабления друг друга, а создания на совместной границе спокойной добрососедской обстановки, решить ряд острых проблем, относящихся к такой важной области, как национальная безопасность <*>. ——————————— <*> См.: Дипломатический вестник. 1997. N 5. С. 18.
В 1998 году прошла очередная встреча глав государств «Шанхайской пятерки» в г. Бишкеке, на которой стороны отметили важность эффективного противодействия международному терроризму, незаконному обороту наркотиков и психотропных веществ, контрабанде оружия, нелегальной миграции, иным формам трансграничной преступной деятельности, а также национальному сепаратизму и религиозному экстремизму. На указанной встрече было заявлено, в частности, что, для того чтобы успешно бороться с такими преступлениями, необходимо укреплять взаимодействие компетентных ведомств пяти государств, включая проведение консультативных встреч и согласование соответствующих совместных мероприятий. Таким образом, была продолжена институционализация этого важного форума <*>. На Душанбинской встрече глав государств «Шанхайской пятерки» была принята Декларация, в которой Стороны выразили намерение прилагать усилия по превращению данного форума в региональную структуру многостороннего сотрудничества в областях. В частности, главы государств выразили удовлетворение уровнем развития сотрудничества правоохранительных органов и специальных служб пяти стран в рамках созданной «Бишкекской группы» и поддержали инициативу Киргизии о создании региональной антитеррористической структуры в Бишкеке. ——————————— <*> Мишальченко Ю. В., Торопыгин А. В. Международная безопасность и международная интеграция. СПб., 2002. С. 163.
После Душанбинского саммита «пятерка» превратилась в мощную региональную организацию, деятельность которой направлена не только на поддержание безопасности и стабильности в регионе, но и на активизацию торгово-экономического и военно-технического взаимодействия. Именно этим можно объяснить стремление ряда государств стать членами Организации. В частности, о своей заинтересованности в этом заявили Индия и Иран. В 2001 году в г. Шанхае (Китай) к «Шанхайской пятерке» в качестве полноправного члена организации присоединился Узбекистан. В целях вывода на более высокий уровень оправдавшего себя международного саммита главы шести государств приняли решение об учреждении на основе «Шанхайской пятерки» региональной организации и подписали Декларацию о создании «Шанхайской организации сотрудничества» (ШОС). Тогда же была подписана Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом. Целями ШОС, членами которой являются Казахстан, Кыргызстан, Китай, Россия, Таджикистан и Узбекистан, являются: укрепление взаимного доверия, дружбы и сотрудничества между государствами-участниками; поощрение эффективного сотрудничества в политической, торгово-экономической, научно-технической, культурной, энергетической, транспортной, экологической и других областях. Шанхайская конвенция является базовым документом, содержащим правовые нормы и принципы для взаимодействия в борьбе с международным терроризмом, религиозным экстремизмом и национальным сепаратизмом. Участники Конвенции договорились о принятии мер по предупреждению, выявлению и пресечению финансирования террористических группировок, поставок им вооружения и боеприпасов. В контексте борьбы с терроризмом государства Содружества уделяют серьезное внимание противодействию легализации (отмыванию) доходов от индустрии наркобизнеса, других международных преступлений, которые в значительной степени являются финансовой основой для подготовки и осуществления террористических актов. Учитывая транснациональный характер индустрии наркобизнеса, международным сообществом разработаны международно-правовые акты, охватывающие ключевые вопросы уголовного правосудия и составившие свод его международных стандартов. Процесс правовой интеграции, в котором активно участвуют государства-участники СНГ, предопределяет сближение национального законодательства с такими стандартами, их учет в развитии национальной правовой системы и в деятельности правоохранительных органов государств Содружества. В этой связи для государств Содружества основополагающее значение имеют международные конвенции, регулирующие указанные вопросы. Важнейшей конвенцией, на наш взгляд, является Конвенция о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1998 г., призванная лишить наркоторговцев доходов от такого рода преступлений и свободы их перемещения, положившая начало международного сотрудничества в сфере борьбы с «отмыванием» денег. Эта Конвенция предусматривает, в частности, обязанность государств-участников принимать меры, позволяющие их компетентным органам определять, выявлять, замораживать или арестовывать (в целях последующей конфискации) доходы от незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ. Наиболее полным документом, регламентирующим на международно-правовом уровне вопросы борьбы с «отмыванием» денег, полученных преступным путем, является Европейская Конвенция об «отмывании», выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности <*>. Несмотря на региональный характер Конвенции, согласно ст. 37, она открыта для присоединения государств, не являющихся членами Совета Европы, и соответственно может рассматриваться как документ, имеющий значение и для взаимодействия государств-участников СНГ. Указанная Конвенция содержит ряд принципиальных положений, представляющих интерес для государств-участников СНГ, что детерминирует необходимость их присоединения к Конвенции. ——————————— <*> Конвенция вступила в силу 1 сентября 1993 г. В ней участвуют 14 государств. См.: Сборник документов Совета Европы в области защиты прав человека и борьбы с преступностью / Сост. Москальцова Т. Н. и др. М., 1998. С 168 — 184.
7 июня 2002 года государства-члены ШОС подписали Соглашение о Региональной антитеррористической структуре (далее — РАТС), которая является постоянно действующим органом ШОС и предназначена для содействия координации взаимного сотрудничества компетентных органов государств-членов ШОС в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом. Основными задачами и функциями РАТС являются: — разработка предложений и рекомендаций о развитии сотрудничества в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом для соответствующих структур ШОС; — содействие компетентным органам Сторон в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом; — сбор и анализ информации по вопросам борьбы с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом; — формирование банка данных РАТС о международных террористических, сепаратистских и иных экстремистских организациях, о состоянии, динамике и тенденциях распространения терроризма, сепаратизме и экстремизма, о неправительственных организациях и лицах, оказывающих поддержку терроризму, сепаратизму и экстремизму; — содействие в подготовке и проведении антитеррористических командно-штабных и оперативно-тактических учений; — содействие в подготовке и проведении оперативно-розыскных и иных мероприятий по борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом; — содействие в осуществлении международного розыска; — участие в подготовке международно-правовых документов, затрагивающих вопросы борьбы с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом; — содействие в подготовке специалистов и инструкторов для антитеррористических подразделений; — установление и поддержание рабочих контактов с международными организациями, занимающимися вопросами борьбы с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом. В соответствии с Соглашением РАТС состоит из Совета РАТС, в который входят руководители соответствующих органов государств-членов ШОС, и Исполнительного комитета, состоящего из Директора и персонала, который может потребоваться для обеспечения нормального функционирования РАТС. Необходимо подчеркнуть, что при необходимости Совет может самостоятельно создавать вспомогательные органы РАТС. В компетенцию Совета входят все вопросы деятельности РАТС, включая финансовые. Совет принимает решения обязательного характера. Решение в Совете по любому вопросу считается принятым, если ни одно из государств-членов ШОС не возразило против него. Ежегодно Совет представляет доклады о деятельности РАТС Совету глав государств-членов ШОС. Совет устанавливает свои процедуры, включая порядок избрания своего председателя. Исполнительный комитет является рабочим органом Совета, осуществляющим функции его секретариата. Он возглавляется Директором, который является его высшим административным должностным лицом и в этом качестве присутствует на всех заседаниях Совета, а также выполняет другие функции, которые возлагаются на него этим органом. С согласия Совета Директор назначает должностных лиц Исполнительного комитета из числа граждан государств-членов. При этом учитывается размер долевых взносов этих государств в бюджет ШОС. Поскольку РАТС является органом международной организации, Директор, его заместители, должностные лица, работающие в Исполнительном комитете, по характеру выполняемых ими функций являются международными чиновниками и наделены соответствующими привилегиями и иммунитетами. Сама же РАТС освобождена от всех прямых налогов, сборов, пошлин и других платежей, взимаемых на территории государства пребывания. Соглашение о РАТС пока еще не вступило в силу, поскольку депозитарию (Китайской Народной Республике) не сданы на хранение четыре ратификационные грамоты. Несмотря на это, указанный документ заложил солидную основу, позволяющую Шанхайской организации сотрудничества начать функционирование на международной арене как полноценная международная организация. Эта международная региональная организация уже получила признание в качестве организации, содействующей поддержанию и укреплению мира, безопасности и стабильности в регионе, способной противодействовать международному терроризму и другим новым вызовам и угрозам.
