Алексеенко О. А., аспирантка ИГП РАН, младший научный сотрудник ИГП РАН.
Охрана биологического разнообразия регулируется многочисленными международно-правовыми актами, к которым относятся, например: Декларация по окружающей среде и развитию (1992 г.); Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц (1971 г.); Конвенция по международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС) (1973 г.); Бернская конвенция об охране дикой фауны и флоры и природных сред обитания в Европе (1979 г.); Конвенция по сохранению мигрирующих видов диких животных (1992 г.); Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием (1996 г.) и др. Однако большая часть из этих международных соглашений носит узкий характер, направленный на регулирование конкретного вида биоресурсов (или даже узкого перечня видов животных), конкретной природоохранной проблемы или охраны биоразнообразия в конкретном регионе мира. Поэтому в 1992 г. была принята Конвенция о биологическом разнообразии, которая стала наиболее представительным актом международного экологического права, сторонами которого являются почти все государства мира — 180, не ратифицирована пока 15 странами, из которых лишь семь не подписали Конвенцию <1>. Данная Конвенция стала первым международно-правовым актом, который затрагивает все компоненты биологического разнообразия. ——————————— <1> Дубовик О. Л., Кремер Л., Люббе-Вольф Г. Экологическое право / Отв. ред. О. Л. Дубовик. М.: Эксмо, 2005. С. 72.
По смыслу Конвенции о биологическом разнообразии (далее — КБР) биологическое разнообразие — это «вариабельность живых организмов из всех источников, включая среди прочего наземные, морские и иные водные экосистемы и экологические комплексы, частью которых они являются; это понятие включает в себя разнообразие в рамках вида, между видами и разнообразие экосистем» (ст. 2 КБР). Понятие «биоразнообразие» сравнительно новое; оно используется только примерно с середины 1980-х годов и в биологии не определено. Понятие разнообразия видов, которое до сих пор вызывало дискуссию, было тем временем заменено и после «открытия» понятия биологического разнообразия может быть использовано также как описание для генетического разнообразия, а не только для разнообразия видов в экосистемах. Очевидно, понятие «биоразнообразие» охватывает больше, чем только эту таксономную сферу. Важное дифференцирование применительно к объекту защиты имплицирует используемое в легальном определении понятие «вариабельность»: биоразнообразие — это не сумма всех экосистем, видов и всего генетического материала. Скорее, биологическое разнообразие в известной степени описывает «план жизни», отличительной чертой которого является разнообразие — в конечном счете план выживания природы через умение приспосабливаться к различным и находящимся в постоянном изменении условиям окружающей среды. Такой «жизненный план», очевидно, является не конкретным объектом защиты, а абстрактным <2>. Поэтому цели Конвенции могут быть достигнуты, только если этот абстрактный объект будет разбит на конкретные компоненты имеющегося разнообразия, которые воплощают жизненный план. Эти конкретные части биологического разнообразия являются также легально определенными биологическими ресурсами. Это «генетические ресурсы, организмы или их части, популяции или другие биотические элементы экосистем фактического или потенциального значения для человечества». ——————————— <2> Julia Friedland, Ursula Prall. Schutz der Biodiversita. t: Erhaltung und nachhaltige Nutzung in der Konvention ber die Biologische Vielfalt // ZUR. 2004. N 4.
Цели КБР сформулированы в ст. 1: биологическое разнообразие должно сохраняться, его компоненты должны устойчиво использоваться, а получаемые при использовании генетических ресурсов выгоды должны быть взвешены и справедливо распределены. Все три цели взаимосвязаны друг с другом. Сочетание целей, сохранения и устойчивого использования проистекает из естественного опыта, что компоненты биоразнообразия могут быть не только сохранены, но и должны быть использованы. При этом в рамках КБР существует дискуссионный вопрос, как привести в соответствие сохранение и использование. В идеале взаимосвязь сохранения и устойчивого использования проявляется в том, что сохранение является источником (началом) для устойчивого использования. В ст. ст. 6 — 13 КБР содержится широкий спектр взаимно укрепляющих и дополняющих мер и инструментов для достижения конвенционных целей сохранения и использования. Они показывают, насколько сложной задачей является защита биологического разнообразия. Статья 6 КБР устанавливает обязанность по разработке стратегии сохранения биоразнообразия. При этом в п. «a» сформулировано прежде всего требование планирования: стороны договора разрабатывают национальные стратегии, планы или программы сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия или приводят в соответствие существующие. В п. «b» требуется учет значения сохранения и устойчивого использования во всех соответствующих секторальных и межсекторальных планах, программах и политике. В отношении предусмотренных в ст. ст. 8 — 10 КБР целей, ст. 7 КБР требует от сторон договора контролировать биологическое разнообразие и определять его компоненты, так же как определять и контролировать действия, которые оказывают значительное вредное воздействие на биологическое разнообразие. Здесь знания как о компонентах, так и об их воздействии не являются полными, предписания КБР о получении и длительном использовании могут быть эффективно реализованы, только если будут получены новые относящиеся к этому знания, и только тогда можно будет определить приоритетное поле действий <3>. Стороны договора призваны обмениваться относящейся к этому информацией и опытом и воспринять предусмотренные меры в своих национальных стратегиях. Меры должны быть рассчитаны как на сохранение, так и на устойчивое использование и восстановление мест обитания. ——————————— <3> Christine Godt. Von der Biopiraterie zum Biodiversitatsregime — Die sog… Bonner Leitlinien als Zwischenschritt zu einem CBD-Regime uber Zugang und Vorteilsausgleich // Zur. 2004. N 2.
Сохранение биологического разнообразия включает два элемента: сохранение in-situ и сохранение ex-situ. «Сохранение ex-situ» означает сохранение компонентов биологического разнообразия вне их естественных мест обитания. «Сохранение in-situ» означает сохранение экосистем и естественных мест обитания, а также поддержание и восстановление жизнеспособных популяций видов в их естественной среде, а применительно к одомашненным или культивируемым видам — в той среде, в которой они приобрели свои отличительные признаки. Статья 8 КБР обязывает договаривающиеся стороны на сохранение in-situ компонентов биологического разнообразия, т. е. сохранение экосистем, естественных мест обитания и видов в их естественной среде. Эта обязанность имеет не абсолютную природу, а предусмотренные ст. 8 КБР меры реализуются договаривающимися сторонами, «насколько это возможно и целесообразно». Эта объективно содержащаяся во всех статьях КБР оговорка значительно ослабляет реализацию целей Конвенции, так как она ставит эффективность реализации КБР в зависимость от воли отдельных государств. Согласно Хартии Объединенных Наций и принципам международного права, а также закрепленному в ст. 3 КБР суверенному праву каждое государство использует свои собственные ресурсы в соответствии со своей национальной политикой. В качестве одного из элементов широкого каталога мер п. «a ст. 8 КБР для сохранения in-situ предусматривает создание «системы охраняемых районов». Создаваемые охраняемые районы выбираются так, чтобы каждый из них в отдельности выполнял внутри организованной «системы» определенные задачи по сохранению биоразнообразия. Для этого обязательна разработка национальной стратегии, которая определяет цели и требования для охраняемых районов, обнаруживает пробелы в современной системе и предпринимает действия по устранению этих пробелов. В этом смысле п. «b» ст. 8 определяет, что договаривающиеся стороны, в случае необходимости, должны разрабатывать указания для выбора, организации и управления охраняемыми районами. В дальнейшем охрана этих районов должна быть усилена путем содействия устойчивому развитию в прилегающих районах (п. «e» ст. 8 КБР), так как осуществляемые там действия также оказывают влияние на охраняемые районы. Пункты «c», «d», «i» и «l» ст. 8 КБР содержат общие, пересекающиеся частично с другими мерами требования действий, которые направлены на охрану биоразнообразия за пределами охраняемых районов. Договаривающиеся стороны должны регулировать и управлять биологическими ресурсами в зависимости от их значения для сохранения биоразнообразия и за пределами охраняемых районов, чтобы гарантировать их сохранение и устойчивое использование (ст. 8 п. «c» КБР). Объектом регулирования здесь являются сами биологические ресурсы, так что речь идет только о таком непосредственном воздействии, как отбор. Примерами соответствующего регулирования в европейском или национальном праве могут служить квоты на вылов в рыбном хозяйстве, правила лесовозобновления или запретное время для охоты по праву охоты. Близким является п. «d» ст. 8 КБР: договаривающиеся стороны должны содействовать как защите экосистем и естественных мест обитания, так и охране жизнеспособных популяций в их естественных условиях. Если вид находится под угрозой или экосистеме причиняется вред, в этом случае прибегают — как особо регулируемая сфера — к п. «f» и «k» ст. 8 КБР. Далее, в соответствии с п. «l» ст. 8 КБР в случаях, в которых согласно п. «c» ст. 7 КБР будет установлено значительное вредное воздействие на биоразнообразие, соответствующая деятельность регламентируется и регулируется. Здесь находят свое место такие косвенные воздействия на состояние биоразнообразия, как загрязнение воздуха, туризм и т. д. Наконец, п. «i» ст. 8 КБР требует от договаривающихся сторон усилий по созданию условий для того, чтобы настоящее использование было совместимо с сохранением и устойчивым использованием биоразнообразия. Наряду с общими требованиями сохранения in-situ ст. 8 КБР содержит в отношении определенной сферы детальные преимущества. Пункт «k» ст. 8 КБР касается уже находящихся в опасности видов и формулирует обязанность выработать необходимые для их защиты правовые предписания. Примером таких предписаний могут служить Красная книга и Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения. Пункт «f» ст. 8 КБР, который поручает договаривающимся сторонам принять меры как по оздоровлению и восстановлению экосистем, которым нанесен ущерб, так и по содействию регенерации находящихся под угрозой видов, также необходимо рассматривать в связи с п. «k» ст. 8 КБР. Статья учитывает, что подавляющее большинство экосистем уже поражено и поэтому необходимо принимать не превентивные (предупредительные), а восстанавливающие меры. По смыслу п. «k» ст. 8 КБР их реализация должна быть закреплена в законе или в правовом предписании. Согласно п. «h» ст. 8 КБР договаривающаяся сторона предотвращает интродукцию чужеродных видов, которые угрожают экосистемам, местам обитания или видам, контролирует или уничтожает такие чужеродные виды. В п. «j» ст. 8 КБР предусмотрено участие местных общин в осуществлении мер сохранения. Еще одно особое преимущество КБР содержит в отношении проблематики обращения с биотехнологически измененными организмами. Пункт «g» ст. 8 КБР требует регулирования возникающих таким образом экологических рисков и рисков для здоровья человека на уроне договаривающихся сторон <4>. ——————————— <4> В добавление к этому 11 сентября 2003 г. вступил в силу Картахенский протокол, который регулирует стандарты биологической безопасности, передачу, обращение и использование живых генетически измененных организмов, принимая в особое внимание их перемещение (перевоз, провоз) через границу.
Важную роль играет также сохранение генетических ресурсов ex-situ: в соответствии со ст. 9 КБР меры ex-situ принимаются в дополнение к мерам in-situ. Основание такой очередности вытекает из того, что сохранение ex-situ в особенности диких (нетронутых) ресурсов представляет собой в конечном счете только субоптимальное решение: существенное различие между этими двумя методами сохранения состоит в том, что сохранение ex-situ является статическим, а сохранение in-situ — динамическим. Сохранение экосистем и среды обитания невозможно только путем использования мер ex-situ. Этот каталог мер заканчивается обязанностью договаривающихся сторон принимать меры стимулирования, исследования и осведомления. Так, ст. 11 КБР требует создания общей системы мер стимулирования, к которым относятся такие инструменты управления, как экономические стимулы. К категориям стимулов относятся также такой позитивный финансовый стимул, как прямые субвенции, и косвенные стимулы, к которым можно отнести такие денежные преимущества, как налоговые льготы, освобождение или распределение прав собственности. Статья 12 КБР обязывает договаривающиеся стороны разрабатывать и осуществлять программы научно-технического обучения и подготовки кадров для осуществления мер по определению, сохранению и устойчивому использованию биологического разнообразия и его компонентов. Договаривающиеся стороны должны также поощрять и стимулировать исследования, содействующие сохранению и устойчивому использованию биологического разнообразия. Еще одной обязанностью договаривающихся сторон согласно ст. 13 КБР является осведомление общественности о состоянии биоразнообразия, а также сотрудничество с другими государствами и международными организациями для повышения осведомленности общественности по вопросам сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия. Что касается юрисдикции, то согласно ст. 4 КБР положения Конвенции применяются в отношении каждой договаривающейся стороны при условии соблюдения прав других государств и если в Конвенции не предусмотрено иное: а) в том, что касается компонентов биологического разнообразия в пределах национальной юрисдикции страны; б) в том, что касается процессов и деятельности, независимо от места проявления их последствий, осуществляемых под юрисдикцией или контролем конкретной страны, как в пределах ее национальной юрисдикции, так и за пределами национальной юрисдикции. При этом в Конвенции подчеркивается, что государства имеют суверенное право разрабатывать свои ресурсы согласно своей политике в области окружающей среды и несут ответственность за деятельность, осуществляемую в рамках их юрисдикции и под их контролем.
