(Абашидзе А. Х., Солнцев А. М.) («Экологическое право», 2006, N 4)
ПЕРВАЯ МЕЖДУНАРОДНАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ КОНФЕРЕНЦИЯ — КОНФЕРЕНЦИЯ ПО МЕЖДУНАРОДНОЙ ОХРАНЕ ПРИРОДЫ (БЕРН, 1913 Г.)
А. Х. АБАШИДЗЕ, А. М. СОЛНЦЕВ
Абашидзе А. Х., профессор РУДН и МГИМО(У), доктор юридических наук, академик РАЕН.
Солнцев А. М., аспирант РУДН.
На протяжении веков перед человечеством стояла проблема сохранения благоприятных природных условий, шла борьба за предотвращение, ослабление и устранение негативных проявлений деятельности людей по отношению к природе, но лишь в начале XX в. общественное движение за охрану природы приобрело глобальный характер <1>. К сожалению, многие действия мирового сообщества в этом направлении не получили адекватного освещения в отечественной правовой литературе. Сказанное, в частности, относится к VIII Международному зоологическому конгрессу (Грац, 1910 г.) и Конференции по международной охране природы (Берн, 1913 г.). ——————————— <1> См.: Колбасов О. С. Международно-правовая охрана окружающей среды. М., 1982. С. 11.
В доктрине международного права международные конференции занимают определенное положение. Как отмечает профессор Ю. М. Колосов, международная конференция — это собрание официальных представителей, выступающих от имени государств, которое созывается на ограниченный срок для достижения определенных целей и является важным средством многосторонней дипломатии, а также кодификации и прогрессивного развития международного права <2>. ——————————— <2> См.: Международное право: Учебник / Отв. ред. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. М.: МО, 2005. С. 234.
На VIII Международном зоологическом конгрессе 10 августа 1910 г. известный натуралист и путешественник Поль Саразин (P. Sarasin) из Базеля, председатель Комиссии по охране природы в Швейцарии, выступил с докладом «Всемирная охрана природы», который произвел на всех огромное впечатление <3>. В докладе ученый, рассказав об угрозе исчезновения китов при использовании новых технологий, направленных на увеличение денежной прибыли, по охоте и ускоренной переработке китовых туш, призвал к немедленному объединению государств для международной охраны природы и созданию постоянной Международной комиссии по охране природы: «Комиссия будет состоять из представителей всех наций, и в ее обязанность будет входить распространение охраны природы на всю землю, от Северного полюса до Южного, как на континенты, так и на моря» <4>. На Конгрессе был создан временный Комитет, куда вошли 14 зоологов из стран Европы, Азии и Америки. Данный Комитет в течение трех лет вел организационно-подготовительную работу для созыва Международной конференции по всемирной охране природы. Россию в этом Комитете представлял московский зоолог Г. А. Кожевников <5>. Первое заседание Комитета состоялось 18 августа 1910 г. Было принято решение через посредство Швейцарии провести Международную конференцию. Приглашение для участия в Конференции разослали 18 государствам (не считая самой Швейцарии). ——————————— <3> См.: Манойленко К. В. Иван Парфеньевич Бородин, 1847 — 1930. М., 2005. С. 159. <4> Речь представителя Л. Форрера (Швейцария) // Мировая охрана природы. N 2. Пг., 1915. С. 8. <5> Подробнее о Г. А. Кожевникове см.: Вайнер Д. Экология в советской России. Архипелаг свободы: заповедники и охрана природы. М., 1991.
Бернская конференция по международной охране природы состоялась 4 — 6 ноября 1913 г. в здании Союзного Парламента Швейцарии. На Конференции участвовали представители 17 государств (Румыния и Япония отказались): Швейцария, Франция, Германия, Бельгия, Венгрия, Нидерланды, Россия (ее представляли Иван Парфеньевич Бородин и Григорий Александрович Кожевников), Австрия, Аргентина, Великобритания, Дания, Испания, Италия, Норвегия, Португалия, США и Швеция. Представитель Австралии лично присутствовать не смог, но прислал письменный доклад о положении дел в области охраны природы в его стране. Всего на Конференции присутствовал 31 человек (12 — ученые, остальные — дипломатический персонал и 3 секретаря). В начале с краткой речью выступил председатель Конференции Форрер, советник Швейцарского союза, начальник почт и железных дорог Швейцарии. Затем слово было предоставлено главному инициатору данной Конференции — Полю Саразину, который в своем содержательном докладе фактически обрисовал поле деятельности для будущей Международной природоохранной комиссии. В докладе он обосновал необходимость всеобъемлющего межгосударственного сотрудничества в сфере защиты окружающей среды: «Природа не знает политических границ, и ее охрана не может ограничиваться какими-либо отдельными государствами. Охранить живую красоту всего земного шара от грозящего ей уничтожения является задачей столько же национальной, сколько и международной охраны природы. Соревнование наций должно разгореться и здесь, и та нация, которая в пределах своей страны сумеет создать что-либо большее для охраны своей природы, тем самым много сделает и для мировой охраны природы» <6>. Ученый также отметил проблемы исчезновения китов, моржей, пингвинов и тюленей. По его мнению, эти животные гибли не для того чтобы «принести пользу нуждающимся, а чтобы обеспечить нескольким капиталистам богатую прибыль». Далее Саразин заметил, что государства в принадлежащих им морях и океанах должны следить за истреблением различных видов фауны, так же как делают это на своей суше, а при необходимости объединять свои усилия; в качестве примера он привел Договор о защите в Тихом океане (до 30° с. ш.) морского котика (Callorhinus ursinus) и других тюленей и морского бобра (Enhydra lutris) от 7 июля 1911 г., в котором участвовали Великобритания, Россия, США и Япония. ——————————— <6> Поль Саразин. О задачах мировой охраны природы (Доклад представителя Швейцарии) // Мировая охрана природы. С. 17.
Основным вопросом, обсуждавшимся на Конференции, было создание постоянной Международной комиссии по охране природы, в предмет ведения которой предлагалось включить следующее: международная охрана флоры и фауны, сохранение биологического разнообразия, охрана исчезающих видов флоры и фауны и международная поддержка устроения природных заповедников. Также предлагалось распространить деятельность Комиссии на охрану ландшафтов и охрану исчезающих человеческих племен, последний пункт был поддержан лишь П. Саразином и Г. А. Кожевниковым. При определении целей и функций создаваемой Международной природоохранной комиссии мнения участников разделились. Это, в частности, объяснялось тем фактом, что Швейцария, Россия и некоторые другие государства стремились к созданию дееспособного международного органа, который обладал бы правом разрабатывать международные соглашения и следить за их выполнением <7>, тогда как остальные государства не были готовы наделить международный орган широкими полномочиями в сфере охраны окружающей среды. В частности, представитель Швейцарии отметил: «Введение законов международной охраны природы и устройство больших заповедников являются действенными средствами охраны флоры и фауны арктических и антарктических стран; те же самые меры должны служить для охраны животных всего земного шара. Чтобы принятые меры были эффективными, они должны опираться на международные договоры» <8>. В результате долгих дискуссий была учреждена Консультативная комиссия для международной охраны природы, в задачи которой входили сбор и обработка различных материалов в сфере международной охраны природы. В качестве представителей в Комиссию от России, после согласования с Академией наук и Русским Географическим обществом, было решено выдвинуть участников Бернской конференции — И. П. Бородина и Г. А. Кожевникова. К сожалению, в связи с началом Первой мировой войны международный акт об учреждении Комиссии так и не вступил в силу. ——————————— <7> См.: Чичварин В. А. Охрана природы и международные отношения. М., 1970. С. 86. <8> Поль Саразин. Указ. соч. С. 37, 43.
Однако усилия международного сообщества по созданию межгосударственного органа в сфере охраны окружающей среды не прошли даром. Позднее, в 1922 г., появился Международный совет по охране птиц, в 1923 г. было учреждено Международное общество по охране зубра, в 1929 г. — Постоянный комитет по охране природы Тихого океана, а в 1935 г. в Брюсселе возникло Международное бюро по охране природы, в задачи которого входило ведение реестра национального природоохранного законодательства и национальных парков и заповедников. Бюро, однако, широкого признания не получило <9>. ——————————— <9> См.: Чичварин В. А. Указ. соч. С. 87.
К сожалению, сегодня мало значения придается Бернской конференции 1913 г. в развитии международного экологического права (международного права окружающей среды). Между тем Конференция, созванная для учреждения постоянной Международной комиссии по охране природы, на то время была весьма представительной. Как отметил представитель Швейцарии: «Тот факт, что для охраны природы здесь съехались представители 17 государств, владения которых занимают более половины всей суши на земном шаре, имеет уже сам по себе большое значение» <10>. Проблемы, затронутые на этой Конференции, актуальны и в начале XXI в.: ——————————— <10> Речь представителя Л. Форрера (представителя Швейцарии) // Указ. соч. С. 12.
— проблема создания постоянной международной природоохранной организации (Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП) и Комиссия ООН по устойчивому развитию (КУР) обладают слишком малыми полномочиями); — проблема сохранения биологического разнообразия (хотя принято большое количество международных конвенций в этой сфере <11>); ——————————— <11> См., например: Соглашение о сохранении альбатросов и буревестников от 19 июня 2001 г. (Канберра), вступило в силу 1 февраля 2004 г.; Конвенция о биологическом разнообразии от 5 июня 1992 г. (Рио-де-Жанейро), вступила в силу 29 декабря 1993 г.; Международная конвенция по регулированию китобойного промысла от декабря 1946 г. (Вашингтон), вступила в силу 10 ноября 1948 г.
— проблема сохранения ландшафтов <12>; ——————————— <12> См., например: Европейская конвенция о ландшафтах ETS N 176 от 20.10.2000 (Флоренция), вступила в силу 1 марта 2004 г. На 16 июня 2006 г. Конвенцию ратифицировали 23 государства — члена Совета Европы. Россия в Конвенции не участвует.
— проблема защиты окружающей среды и развития; — проблема защиты окружающей среды Арктики и Антарктики (Антарктика сегодня действительно является международным заповедником, Арктика не интернационализирована). Конечно, на Конференции не были затронуты многие вопросы охраны окружающей среды, например проблема защиты воздушного пространства, однако это объясняется тем, что в начале XX в. промышленность и не была так развита, чтобы оказывать сильное негативное воздействие на окружающую среду, в нашем примере — на воздушную среду. Отдельно нам хотелось бы отметить уже наметившуюся тогда весьма активную роль России в деле межгосударственного сотрудничества в сфере охраны окружающей среды, что также не раз отмечал в своем выступлении Поль Саразин <13>. Итоги VIII Международного зоологического конгресса и Бернской конференции позитивно повлияли и на состояние дел в природоохранном деле Российской империи. В 1912 г. было создано (проект был внесен в ноябре 1910 г.) по инициативе И. П. Бородина центральное учреждение по охране природы в России — Постоянная природоохранительная комиссия Императорского русского географического общества, по решению которой в 1914 г. под N 1 была издана брошюра И. П. Бородина «Охрана памятников природы», а в 1915 г. под N 2 — материалы Бернской конференции под названием «Мировая охрана природы». Постоянная Природоохранительная комиссия в 1915 г. подготовила проект «Положения о заповедниках». А в 1916 г. по инициативе Географического общества был принят первый в России закон, предусматривающий государственное право организации заповедников в научных и культурных целях <14>. Сохраняя преемственность в подходе к защите окружающей среды, Россия и сегодня весьма ответственно относится к выполнению своих обязательств по международным экологическим соглашениям <15>. ——————————— <13> См.: Поль Саразин. Указ. соч. С. 14 — 72. <14> См.: Минеева В. И. Правовая политика российского государства в области экологии: проблемы реализации. Дис. канд. юрид. наук. Ставрополь, 2004. С. 109. <15> Подробнее см.: Солнцев А. М. Выполнения Россией обязательств по международным экологическим соглашениям // Московский журнал международного права. 2006. N 1(61). С. 184 — 200.
Можно согласиться с мнением М. Н. Копылова и Э. Ю. Кузьменко, что Бернская конференция 1913 г. не явила собой важной вехи в кодификации международного экологического права <16> по сравнению с тремя другими известными Международными экологическими конференциями: в Швеции (г. Стокгольм) в 1972 г. <17>, в Бразилии (г. Рио-де-Жанейро) в 1992 г. <18> и в ЮАР (г. Йоханнесбург) в 2002 г. <19> Однако главным итогом Бернской конференции было то, что впервые на межгосударственном уровне при широком представительстве государств прозвучала идея необходимости международного сотрудничества для защиты окружающей среды. Это была революционная идея для начала XX века. Речь Л. Форрера наглядно подтверждает это: «Если же государство не может своими собственными усилиями добиться необходимых результатов в том случае, например, когда области, требующие охраны, не принадлежат никакому государству или принадлежат нескольким державам, как это может быть с океанами, пустынями, степями, или если вмешательство государства только повредило бы промышленности его собственных подданных и не принесло бы никакой пользы делу охраны, тогда все цивилизованные государства или определенная группа их должны положить конец истреблению при помощи международного соглашения, которое объединило бы эти государства в их общих мероприятиях или принудило бы их к одинаковому образу действий» <20>. ——————————— <16> См.: Копылов М. Н., Кузьменко Э. Ю. Международное экологическое право: кодификация и прогрессивное развитие. М., 2005. С. 71. <17> См.: Копылов М. Н., Кузьменко Э. Ю. Указ. соч. С. 216 — 219. <18> См.: Колбасов О. С. Конференция ООН по окружающей среде и развитию // Государство и право. 1992. N 11. С. 85 — 91; Экология — главный пункт повестки дня мирового порядка // Московский журнал международного права. 1992. N 4. С. 65 — 80. <19> См.: Мировая политика ООН: Йоханнесбург = Рио + 10 // Экология — XXI век. 2002. N 1 — 2; Мировая политика ООН: ООН — Йоханнесбург — ЕС — Россия // Экология — XXI век. 2002. N 5 — 7. <20> Речь представителя Л. Форрера (представителя Швейцарии) // Указ. соч. С. 12.
