(Брусалинская Г. С.) («Конституционное и муниципальное право», 2007, N 17)
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В ПРИДНЕСТРОВСКОЙ МОЛДАВСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ
Г. С. БРУСАЛИНСКАЯ
Брусалинская Г. С., зав. кафедрой Приднестровского государственного университета.
В соответствии с Конституцией Приднестровской Молдавской Республики (далее — ПМР) ее парламентом, органом законодательной власти является Верховный Совет ПМР. 1. Его возникновение и развитие связано с процессом становления самой Республики, созданной 2 сентября 1990 г. на II съезде депутатов всех уровней Приднестровья посредством принятия исторического Постановления об образовании Приднестровской Молдавской Советской Социалистической Республики (ПМССР) в составе СССР. 11 сентября 1990 г. были образованы Конституционная комиссия и Центральная избирательная комиссия по проведению выборов в Верховный Совет ПМССР. С проведением 25 ноября того же года указанных выборов были исчерпаны полномочия Временного Верховного Совета ПМР, за период деятельности которого приняты 60 постановлений, а также Закон ПМССР «О выборах народных депутатов в Верховный Совет ПМССР». Как отметил бывший Председатель Верховного Совета ПМР Г. С. Маракуца, в целом процесс становления и развития органов государственной власти, а также деятельность самого Верховного Совета ПМР условно можно разделить на три периода. Первый период — это образование, закладка основ, начало государственного строительства ПМР и его правового пространства, принятие Конституции Республики 1991 г., работа Верховного Совета первого созыва (1990 — 1995 гг.). Второй период — дальнейшее развитие и укрепление основ государственного строя, закладка фундамента социально-экономической базы государства (1995 — 2000 гг.), принятие Конституции ПМР 1995 г., на это же время приходится работа Верховного Совета второго созыва. Третий период — совершенствование правового пространства первых двух периодов, его оптимизация в новых условиях, реформа Конституции 2000 г., работа Верховного Совета третьего созыва (2000 — 2005 гг.) <1>. В декабре 2005 г. состоялись очередные выборы, и в настоящее время действует Верховный Совет ПМР четвертого созыва. ——————————— <1> Приднестровская государственность: история и современность. Тирасполь: Изд-во Приднестр. ун-та, 2005. С. 10.
По своей структуре Верховный Совет ПМР 1-го созыва был двухпалатным, он состоял из Совета Республики и Совета Национальностей. Двухпалатная структура сохранилась и во втором созыве. Согласно положениям Конституции 1995 г. Верховный Совет ПМР состоял из палаты законодателей, в компетенцию которой входило принятие законов и постановлений, и палаты представителей, рассматривавшей принятые палатой законодателей законы с последующим их одобрением или отказом от одобрения, согласовывавшей назначение дипломатических представителей ПМР в иностранных государствах и международных организациях, а также назначение и освобождение от должности председателей и судей городских и районных судов. В 1999 г. активно начал обсуждаться президентский вариант внесения поправок в Конституцию ПМР, который явился плодом долгих размышлений над путями улучшения, оптимизации всей системы государственных органов Республики. Предложенный вариант представлял собой модель президентской республики: малочисленный парламент с законодательной и контрольной функциями и система исполнительных органов власти во главе с Президентом, которому жестко подчинены члены Кабинета Министров, они несут полную ответственность за состояние дел в подведомственных сферах управления. На основе соответствующих изменений в Конституцию произошло реформирование органов государственной власти, в том числе и парламента. Выборы депутатов Верховного Совета ПМР третьего созыва прошли 10 декабря 2000 г. и регулировались уже Избирательным кодексом ПМР, принятым 9 августа 2000 г. В соответствии с Конституционным законом ПМР от 21 июня 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Конституцию ПМР» структура Верховного Совета ПМР стала однопалатной. Верховный Совет утратил право толкования Конституции и конституционных законов (оно вошло в компетенцию Конституционного Суда ПМР) и право участия в формировании органов исполнительной власти. 17 октября 2001 г. был принят в качестве Закона ПМР Регламент Верховного Совета ПМР. Прослеживая путь развития парламента ПМР в эти годы и определяя его место в системе высших органов государства, содержание его полномочий, следует отметить, что первоначально Верховный Совет обладал весьма широкими возможностями, позволявшими ему формировать основные органы управления государством; он занимал первое место в системе органов власти. В дальнейшем значение Верховного Совета несколько снижалось, поскольку рамки полномочий постепенно ограничивались в свете принятых Конституций ПМР 1991 и 1995 гг., но он по-прежнему оставался высшим представительным и единственным законодательным органом власти. Двухпалатная структура Верховного Совета ПМР не способствовала повышению качества принимаемых законов. Депутаты палаты представителей работали в Верховном Совете не на постоянной основе. Занятость на производстве не позволяла им уделять достаточное внимание работе над законопроектами. Веским основанием изменения структуры Верховного Совета ПМР было и то, что двухпалатный парламент требует дополнительных временных и финансовых затрат. 2. В настоящее время Верховный Совет ПМР является важнейшим элементом системы разделения властей в Республике и занимает соответствующее место в системе органов государственной власти в условиях президентской формы правления. Согласно ст. 59 действующей Конституции ПМР 1995 г. в редакции 2000 г. Верховный Совет ПМР является представительным и единственным законодательным органом государственной власти ПМР. Именно Верховный Совет обладает исключительным правом законодательного регулирования вопросов, требующих единообразного решения и применения на территории ПМР (ст. 62 Конституции ПМР), что определяет его особую роль в государстве и формировании правового пространства Республики. Сегодня Верховный Совет ПМР представляет собой коллегиальный орган, численный состав которого — 43 депутата, избранных по избирательным округам на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. Один депутат избирается приблизительно от 10 000 избирателей. Депутатом Верховного Совета может быть избран гражданин ПМР, обладающий избирательным правом, достигший ко дню выборов возраста 25 лет и постоянно проживающий на территории Республики. Депутат Верховного Совета не может быть Президентом, вице-президентом ПМР, судьей, прокурором, состоять на государственной службе, службе в органах местного самоуправления, быть депутатом иных представительных и выборных органов государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, конституционно закреплено, что депутат Верховного Совета, работающий в Верховном Совете и его рабочих органах на постоянной профессиональной основе, не вправе занимать иные оплачиваемые должности, заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной или иной творческой деятельности, осуществлять предпринимательскую деятельность, входить в состав руководящего органа или наблюдательного совета коммерческой организации. В составе Верховного Совета часть депутатов, по их желанию, может работать на постоянной профессиональной основе, другая часть — осуществляет депутатские полномочия без прекращения основной трудовой деятельности. Количество депутатов, работающих на постоянной профессиональной основе, не ограничивается. Верховный Совет не вправе ограничить депутата в выборе формы своего участия в работе Верховного Совета на любом этапе деятельности. В соответствии со сложившейся практикой чаще всего депутаты руководствуются собственным желанием или соображениями целесообразности (за исключением тех, кто избран в руководящий состав Верховного Совета ПМР), на какой основе им работать. Верховный Совет ПМР созывается в течение года на две очередные сессии. Весенняя сессия начинается в январе и завершается в июле, осенняя начинается в сентябре и завершается в декабре. Между осенней и весенней сессиями в течение двух недель депутаты Верховного Совета проводят в своих округах встречи с избирателями, на которых отчитываются о своей депутатской деятельности за истекший год <2>. ——————————— <2> Часть 2 пункта 3 статьи 31 Закона ПМР «О Регламенте Верховного Совета ПМР».
Помимо очередных, согласно Регламенту, возможны и внеочередные заседания Верховного Совета. Они созываются его Председателем в трехдневный срок (за исключением нерабочих дней) со дня предложения Президиума Верховного Совета либо получения письменного требования не менее одной трети от установленного числа депутатов Верховного Совета либо Президента. Согласно ст. 36 Регламента Верховный Совет созывается также на чрезвычайные заседания по требованию Президента, одной трети от установленного числа депутатов Верховного Совета (не менее 15 депутатов Верховного Совета) или по инициативе Председателя Верховного Совета. Чрезвычайные заседания проводятся по вопросам: войны и мира; утверждения указов Президента о введении военного либо чрезвычайного положения; отрешения от должности лиц, занимающих высшие государственные должности ПМР, членов Кабинета Министров в случаях и в порядке, которые установлены Конституцией и законом, в других случаях, требующих неотложного решения Верховного Совета. Отличительной особенностью Республики является то, что в своей деятельности Верховный Совет и создаваемые им органы из числа депутатов Верховного Совета обязаны учитывать права меньшинства (1/5 депутатов Верховного Совета вправе в любое время при принятии решения потребовать проведения тайного либо поименного голосования перед тем, как будет принято решение об открытом голосовании), а также право любого из депутатов Верховного Совета требовать предания гласности сведений о голосах «за» и «против», поданных депутатами по какому-либо вопросу. Эти меры позволяют, как в случае поименного голосования, обратиться к мнению избирателей при принятии наиболее важных решений, избежать различных форм давления со стороны тех или иных групп, органов власти и управления, как в случае проведения закрытого голосования. 3. Согласно ст. 62 Конституции ПМР Верховный Совет правомочен рассматривать и решать все вопросы, отнесенные действующей Конституцией к законодательному регулированию и к выполнению его контрольных функций. В соответствии с п. 2 ст. 62 Конституции ПМР Верховный Совет посредством принятия законодательных актов: 1) устанавливает республиканские налоги и сборы, перечень местных налогов и сборов, порядок их взимания и введения; устанавливает предельный размер налоговой нагрузки на налогоплательщика; устанавливает пределы государственного долга и величину разового заимствования, в случае превышения которой данное действие должно быть согласовано с Верховным Советом, а также порядок либо объекты его обеспечения; принимает решение о денежной эмиссии в пределах, превышающих размер эмиссии, установленный законом для самостоятельного решения центральным банком государства; 2) рассматривает и утверждает в рамках долгосрочного бюджетного планирования республиканские программы экономического, социального и культурного развития, имеющие статус общегосударственных, принимает бюджет и устанавливает меры межбюджетного регулирования; 3) решает вопросы административно-территориального устройства ПМР, в том числе принимает решения об изменении границ ПМР по взаимному соглашению с сопредельными государствами; 4) ратифицирует и денонсирует международные договоры ПМР; 5) вносит изменения и дополнения в Конституцию в установленном порядке, вносит изменения и дополнения в действующие законы; 6) осуществляет законодательное регулирование иных вопросов, требующих единообразного решения и применения на территории ПМР. Таким образом, этот перечень содержит вопросы, по всем признакам подлежащие именно законодательному регулированию. Верховный Совет ПМР в соответствии с пунктом 3 статьи 62 Конституции ПМР рассматривает в установленном порядке и в установленные сроки и принимает решения посредством издания правовых актов (постановлений Верховного Совета ПМР): а) об утверждении указов Президента о введении военного, чрезвычайного положения; б) по вопросам войны и мира; в) об объявлении амнистии; г) об утверждении концепции внутренней и внешней политики, национальной безопасности ПМР и военной доктрины Республики (например, Постановление Верховного Совета ПМР от 26 мая 2005 г. N 2241 «Об утверждении Концепции внешней политики ПМР»); д) о проведении на территории ПМР референдума или всенародного обсуждения наиболее важных вопросов государственной или общественной жизни (в частности, Постановление Верховного Совета ПМР от 12 июля 2006 г. «Об объявлении и проведении референдума ПМР по вопросу взаимоотношений с Российской Федерацией и Республикой Молдова»); е) о назначении на должность и освобождении от должности Председателей Конституционного, Верховного и Арбитражного Судов по представлению Президента ПМР, о назначении на должность и освобождении от должности двух судей Конституционного Суда — в данном случае речь идет о совместном с Президентом ПМР решении вопросов государственной кадровой политики, а также вопросов формирования государственных органов иных ветвей власти; ж) о назначении на должность и освобождении от должности по представлению Президента ПМР Прокурора ПМР, Председателя центрального банка государства. Особенностью Республики является то, что постановлениями Верховного Совета ПМР осуществляется толкование законов, правовых актов, не имеющих законодательного характера, принимаемых Верховным Советом (см., например, Постановление Верховного Совета от 21 ноября 2001 г. N 319 «О толковании статьи 136 «Таможенные сборы за таможенное оформление» Таможенного кодекса ПМ»; Постановление Верховного Совета ПМР от 7 мая 2004 г. N 1615 «О толковании пункта 1 статьи 126 Трудового кодекса ПМР»). Верховный Совет принимает постановления и по вопросам, не требующим законодательного регулирования, в частности, при реализации своих контрольных полномочий (например, Постановление Верховного Совета ПМР от 6 октября 2006 г. N 395 «Об отчете о деятельности Прокуратуры ПМР»). Таким образом, Верховный Совет ПМР правомочен рассматривать и решать все вопросы, отнесенные Конституцией к законодательному регулированию и к выполнению его контрольных функций. В дополнение к сказанному отметим, что Верховный Совет имеет право для реализации своих контрольных функций рассматривать в установленном порядке и в установленные сроки принимать по результатам рассмотрения решения, например, об отмене актов местных Советов народных депутатов (местных представительных органов государственной власти) в случаях их несоответствия Конституции и законам ПМР; о предложении выборным органам и должностным лицам местного самоуправления о приведении в соответствие с действующим законодательством их собственных правовых актов. Соответствующая практика имеет место — в частности, он принял Постановления: от 20 июня 2002 г. об отмене решения Бендерского городского Совета народных депутатов от 31 мая 2001 г. «О приостановлении действия Приказа Министра доходов ПМР «О порядке зачисления и распределения экологических платежей, поступающих в Республиканский экологический фонд»; от 15 ноября 2006 г. об отмене решений Слободзейского районного Совета народных депутатов и Бендерского городского Совета народных депутатов «О недопустимости совмещения статуса депутата представительных органов государственной власти с должностями в исполнительных органах власти». Верховный Совет вправе принять также постановление о роспуске местных Советов народных депутатов (местных представительных органов государственной власти) и назначении новых выборов в случаях нарушения ими Конституции, законов, постановлений Верховного Совета, актов Президента ПМР и отказа от приведения своих решений в соответствие с законодательством. Верховный Совет пока не использовал данного полномочия. У Верховного Совета есть также право отрешения от должности лиц, занимающих высшие государственные должности ПМР, членов Кабинета Министров в случаях и в порядке, которые установлены Конституцией и законом (но примеров реализации данного полномочия пока еще нет). Кроме того, в соответствии с п. 4 ст. 62 Конституции ПМР Верховный Совет имеет право принять постановление о внесении представления Президенту в отношении любого должностного лица органа государственной власти или управления о ненадлежащем исполнении либо о неисполнении им своих обязанностей. И надо сказать, что Верховный Совет пользовался данным правом. Так, он принял Постановление от 27 июня 2005 г. N 2304 «О внесении представления Президенту ПМР в отношении Министра юстиции ПМР в связи с неисполнением, а также ненадлежащим исполнением своих обязанностей». Как следствие, Министр юстиции был освобожден от занимаемой должности. Есть одна особенность: решения по перечисленным выше вопросам Верховный Совет принимает не менее чем двумя третями голосов от установленного Конституцией числа его депутатов. В порядке осуществления контрольных функций Верховный Совет заслушивает отчет об исполнении бюджета, экономических и иных программ, имеющих статус общегосударственных (требующих для своего исполнения привлечения финансовых средств помимо бюджетных и дополнительной регламентации законодательного характера), и играет активную роль в управлении финансово-денежной политикой государства; это связано с тем, что в исключительную компетенцию Верховного Совета входят вопросы разработки бюджета и межбюджетной политики. Для реализации своих контрольных функций Верховный Совет на основании ст. 66 Конституции образует соответствующие контрольные органы, непосредственно подчиненные Верховному Совету. В частности, для реализации контрольных функций Верховный Совет создал Счетную палату ПМР, принят Закон ПМР от 7 августа 2002 г. «О Счетной палате Приднестровской Молдавской Республики». По поручению Верховного Совета Счетная палата в установленные сроки проверяет работу любого органа. Так, Верховный Совет принял Постановление от 10 марта 2005 г. N 2120 «О поручении Счетной палате провести мероприятия по контролю за исполнением законов и иных нормативных правовых актов ПМР по ряду организаций: Государственных служб — надзора за транспортной деятельностью, службой технадзора, Государственного учреждения «Регистрационная палата». По результатам проверки этих органов Верховным Советом приняты соответствующие решения. В частности, Регистрационной палате было запрещено заниматься коммерческой деятельностью (взимать сборы за свои услуги, не предусмотренные законом). В период работы двухпалатного Верховного Совета в повестки дня заседаний очередных его сессий отдельным пунктом входил правительственный час. Что касается действующего созыва Верховного Совета, то в соответствии со ст. 107 Регламента депутат или группа депутатов вправе внести предложение о включении в повестку дня рабочего заседания информационного часа исполнительной власти. В качестве примера можно привести информационный час исполнительной власти на 12-м заседании первой сессии Верховного Совета ПМР 21 июня 2006 г. На это заседание был приглашен Президент ПМР. В связи с непредставлением с 22 марта 2006 г. со стороны исполнительных органов государственной власти информации (ответов) на депутатские запросы, направленные Верховным Советом ПМР (тем самым нарушались сроки, установленные ч. 2 п. 2 ст. 102 Закона о Регламенте). На заседании в присутствии главы государства были еще раз озвучены запросы, ответственными по которым были руководители органов исполнительной власти в Республике и которые по состоянию на тот момент не были исполнены. Это в определенной мере дало положительные результаты. Также в компетенцию Верховного Совета ПМР входит право проведения депутатских расследований по фактам сообщений об обстоятельствах, ставящих под угрозу коренные интересы народа ПМР, в случаях возникновения угрозы суверенитету Республики, ее безопасности и конституционному строю, а также иных обстоятельствах, при которых депутаты сочтут необходимым проведение расследования. Как уже было сказано, конституционно закреплено исключительное право Верховного Совета возбуждать процедуру отрешения от должности и принятия решения об отрешении от должности лиц, занимающих высшие государственные должности ПМР (Президента, вице-президента, Председателей Конституционного, Верховного, Арбитражного Судов, Прокурора), членов Кабинета Министров на основании заключения Верховного Суда ПМР, подтверждающего наличие в их действиях состава преступления, и заключения Конституционного Суда ПМР о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения, если в результате рассмотрения они будут признаны виновными в государственной измене, коррупции, умышленном нарушении Конституции, имевшем тяжкие последствия, других тяжких преступлениях (ст. 67 Конституции ПМР). Для сравнения можно отметить, что круг лиц, в отношении которых парламентом возбуждается процедура отрешения от должности, в ПМР гораздо шире, чем в Российской Федерации, где такая процедура на федеральном уровне может быть применена только в отношении Президента РФ. Решение Верховного Совета о выдвижении обвинения и отрешении от должности рассматривается по инициативе не менее чем одной трети депутатов Верховного Совета от их числа, установленного Конституцией, и при наличии заключения специальной комиссии, образуемой Верховным Советом. Такое решение должно быть рассмотрено Верховным Советом не позднее чем в двухмесячный срок после выдвижения обвинения не менее чем двумя третями голосов от установленного Конституцией числа депутатов Верховного Совета. Если в этот срок решение Верховным Советом не будет принято, обвинение считается отклоненным. Обязательно указание мотивов (оснований) отрешения. Такое решение (в соответствии с пунктом 3 статьи 65 Конституции) не может быть отклонено Президентом и возвращено им для повторного рассмотрения Верховным Советом. В целом это довольно прогрессивное и принципиальное конституционное положение, потому что оно напрямую усиливает конституционную ответственность перед парламентом (Верховным Советом ПМР) и косвенно — перед гражданами не только Президента, но и других высших лиц, определяющих политику государства. За период существования Приднестровской Молдавской Республики примеров привлечения к подобной ответственности высших должностных лиц государства не было. 4. Характеризуя кратко организацию работы Верховного Совета ПМР, отметим, что он избирает Председателя ВС и его заместителей. Согласно ст. 7 Закона ПМР «О Регламенте Верховного Совета ПМР» для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Верховным Советом, депутаты могут образовывать депутатские объединения — депутатские фракции, депутатские группы и межфракционные депутатские группы. В период деятельности Верховного Совета ПМР 2 — 3 созывов депутатами делались попытки создания фракций, депутатских объединений, однако их работа не увенчалась успехом. Так, депутаты 3-го созыва зарегистрировали депутатскую группу «За союз Украины, Белоруссии, России, ПМР» («ЗУБР») в составе 9 человек. Но затем она прекратила свою деятельность в связи с выходом ряда депутатов из группы. В настоящее время в Верховном Совете ПМР создана и работает единственная парламентская фракция в количестве 22 человек, состоящая из депутатов — членов политической партии «Обновление». Верховный Совет образует комитеты. Каждый депутат (за исключением Председателя Верховного Совета) обязан состоять в одном из комитетов Верховного Совета. Он вправе с согласия Верховного Совета выйти из состава рабочего органа, в который он избран, при этом выход из комитета возможен только при условии перехода в другой комитет. В Верховном Совете в настоящее время образованы и функционируют следующие комитеты: по экономической политике, бюджету и финансам (9 депутатов); по промышленности, аграрной политике и природным ресурсам (9); по социальной политике, охране здоровья и экологии (4); по законодательству (3); по правоохранительным органам, борьбе с коррупцией, защите прав и свобод граждан (3); по вопросам общественных объединений, молодежной политики, спорта и средств массовой информации (5); по вопросам образования, науки, культуры, семьи и детства (4); по безопасности, обороне и миротворческой деятельности (4 депутата). Верховный Совет вправе создавать постоянные и временные комиссии. Постоянными комиссиями Верховного Совета являются: Комиссия по мандатам, регламенту и депутатской этике; Счетная комиссия Верховного Совета; Комиссия по внешней политике и международным связям. В соответствии со ст. 6 Закона «О Регламенте Верховного Совета ПМР» для предварительной подготовки организационных вопросов деятельности Верховного Совета создается Президиум Верховного Совета. По поручению Верховного Совета Президиум может решать и иные вопросы предварительного, организационного, распорядительного характера. В состав Президиума входят по должности Председатель Верховного Совета, его заместители, руководители комитетов, постоянных комиссий, депутатских фракций, депутатских групп и межфракционных депутатских групп. В настоящее время в состав Президиума ВС входят 13 человек. Заседания Президиума проводятся по необходимости, как правило, по вторникам, если не будет принято иное решение. 5. Будучи органом законодательной власти, Верховный Совет в порядке осуществления своей законодательной функции принимает конституционные законы, законы и постановления. Изменения и дополнения в Конституцию вносятся Верховным Советом посредством издания конституционного закона. Перечень конституционных законов Приднестровской Молдавской Республики устанавливается Конституцией. Правовую форму конституционного закона должны иметь акты: о гражданстве (ст. 3); о чрезвычайном положении (ст. 54); о статусе депутата Верховного Совета (ст. 60); о статусе Президента и вице-президента (ст. 68); о судоустройстве в ПМР (ст. 80); о компетенции, порядке образования и деятельности судов (ст. 80); о статусе судей (ст. 83); о Конституционном Суде ПМР (ст. 88); о конституционном судопроизводстве (ст. 88); о прокуратуре ПМР (ст. 80); регулирование и ратификация отдельных международных договоров (по основаниям, предусмотренным ст. 58); об Уполномоченном по правам человека (ст. 62); о внесении изменений и дополнений в Конституцию (ст. 63). Перечень конституционных законов является исчерпывающим. Плановой основой законодательной деятельности Верховного Совета ПМР является Общая программа законодательной деятельности, утверждаемая постановлением Верховного Совета. На основании этой программы и предложений субъектов права законодательной инициативы в начале каждого года разрабатывается и утверждается Верховным Советом календарный план подготовки законопроектов на текущий год, в котором определяются наименования законопроектов, подлежащих разработке, инициаторы законопроектов, которым поручается их разработка, субъекты права законодательной инициативы, которые будут вносить законопроекты в Верховный Совет, а также сроки их внесения. В соответствии со ст. 64 Конституции ПМР право законодательной инициативы принадлежит Президенту ПМР, депутатам Верховного Совета ПМР (как в индивидуальном порядке, так и коллективно), Прокурору ПМР, Уполномоченному по правам человека в ПМР, районным и городским Советам народных депутатов ПМР, а также Конституционному, Верховному и Арбитражному Судам по вопросам их ведения, республиканским объединениям профессиональных союзов по трудовым и социально-экономическим вопросам. Таким образом, как можно видеть, в круге субъектов права законодательной инициативы в ПМР учтены предложения о наделении таким правом ряда субъектов, высказанные в юридической литературе, в частности, в Российской Федерации — Уполномоченного по правам человека и Прокурора. Но можно видеть, что в ПМР права законодательной инициативы нет у Кабинета Министров — он работает под непосредственным руководством Президента ПМР, который и может при необходимости осуществить законодательную инициативу. Особенностью ПМР является также наделение правом законодательной инициативы профсоюзов. В ПМР, как и в РФ на федеральном уровне, нет права народной законодательной инициативы — проекты законов и постановлений, исходящие от государственных и общественных органов, не обладающих правом законодательной инициативы, или от граждан, могут быть внесены в Верховный Совет только через государственные органы или лиц, которые обладают правом законодательной инициативы <3>. ——————————— <3> Пункт 3 статьи 57 Регламента Верховного Совета ПМР.
Согласно ст. 57 Закона ПМР «О Регламенте Верховного Совета ПМР» право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в ВС ПМР проектов: а) конституционных законов о внесении изменений в Конституцию ПМР, конституционных законов, а также конституционных законов о внесении изменений и (или) дополнений в ранее принятые конституционные законы; б) законов и кодексов (в том числе о внесении в них изменений и дополнений либо о признании их утратившими силу или не подлежащими применению на территории ПМР); в) постановлений по вопросам, относящимся к ведению Верховного Совета. Законодательная инициатива реализуется: Президентом — соответствующим актом или посланием; Прокурором, Уполномоченным по правам человека в Приднестровской Молдавской Республике — посланием; районными (городскими) Советами народных депутатов — путем принятия решения Совета; Конституционным, Верховным и Арбитражным Судами — решением высших коллегиальных органов этих Судов; профсоюзами — решением их уполномоченного коллегиального органа. В соответствии с п. 2 ст. 64 Конституции ПМР и ст. 60 Закона ПМР «О Регламенте Верховного Совета ПМР» Президент вправе ввести режим законодательной необходимости при рассмотрении наиболее важных законодательных актов, требующих рассмотрения и принятия их Верховным Советом в кратчайшие сроки. При введении такого режима Верховный Совет обязан приостановить рассмотрение иных законопроектов, кроме внесенного в режиме законодательной необходимости. Законопроект, внесенный Президентом в режиме законодательной необходимости, должен быть рассмотрен и принят либо отклонен в установленном порядке на заседаниях Верховного Совета в согласованные с Президентом сроки. Так, в качестве примера можно привести распоряжение Президента ПМР N 140рп от 15 марта 2006 г. «О проекте Закона Приднестровской Молдавской Республики «О внесении дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О Республиканском бюджете на 2006 год». Данный законопроект был направлен в Верховный Совет ПМР в режиме законодательной необходимости со сроком рассмотрения до 1 апреля 2006 г. По результатам рассмотрения предложенного Президентом законопроекта в комитетах далее Верховным Советом ПМР было принято Постановление от 5 апреля 2006 г. N 111 «О Законе Приднестровской Молдавской Республики «О внесении дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О республиканском бюджете на 2006 год» о принятии указанного Закона и направлении его Президенту ПМР для подписания и обнародования. В соответствии с ч. 2 п. 3 ст. 63 Конституции ПМР законы принимаются большинством голосов от установленного Конституцией числа депутатов, то есть не менее чем голосами 22 депутатов при наличии на заседании не менее 29 депутатов Верховного Совета, но при этом для принятия конституционных законов требуются голоса не менее чем 29 депутатов Верховного Совета. Принятый Верховным Советом закон направляется в течение 10 дней на подписание и обнародование Президенту. Президент обязан в течение 14 дней с момента поступления закона подписать его либо мотивированно отклонить закон или его часть и направить закон на повторное рассмотрение. В случае отклонения Президентом закона или его части Верховный Совет рассматривает их повторно. Отклоняя закон либо его часть, Президент предлагает свою редакцию закона, или его части в целом, либо отдельных разделов, глав, статей и их частей и пунктов или мотивированно сообщает в своем послании о нецелесообразности или незаконности принятия данного закона. Отклоненные Президентом закон либо его часть в целом могут быть одобрены Верховным Советом в прежней редакции, если решение принято квалифицированным большинством голосов (2/3 от установленного Конституцией числа депутатов Верховного Совета — 29 человек). В этом случае Президент обязан подписать и обнародовать его в течение 7 дней. Таким образом, можно сделать вывод о том, что Верховный Совет ПМР — неотъемлемый атрибут становления и развития государственности демократии в Республике. За 15 лет своего существования он смог выработать довольно целостную систему взаимоотношений с Президентом, органами исполнительной и судебной власти. В то же время, как известно, парламентаризм не является раз и навсегда данной и застывшей системой, он открыт для новаций. Это относится и к Верховному Совету ПМР, он — не статичный, а развивающийся институт. Совершенствования требуют его представительная функция, стиль законодательной деятельности, процедуры законодательного процесса, качество принимаемых законов, контрольные функции парламента как противовеса исполнительной власти в Республике.
