(Берлявский Л. Г., Расчетов В. А.) («История государства и права», 2013, N 12)
ОБРАЗОВАНИЕ СЛЕДСТВЕННЫХ КОМИТЕТОВ НА ПРОСТРАНСТВЕ БЫВШЕГО СССР <*>
Л. Г. БЕРЛЯВСКИЙ, В. А. РАСЧЕТОВ
——————————— <*> Berlyavskiy L. G., Raschetov V. A. Creation of investigative committees in the space of former USSR.
Берлявский Леонид Гарриевич, профессор кафедры конституционного и муниципального права Ростовского государственного экономического университета «РИНХ», доктор исторических наук, кандидат юридических наук.
Расчетов Владимир Александрович, заведующий лабораторией Ростовского филиала Института повышения квалификации Следственного комитета Российской Федерации.
В статье рассмотрены причины образования на постсоветском пространстве вневедомственных органов предварительного следствия в виде следственных комитетов; проведено сравнительное исследование (на примере действующих — в Беларуси, Приднестровской Молдавской Республике и Российской Федерации) их назначения, организации и функциональных особенностей, обусловленных спецификой национальных систем уголовного судопроизводства; выделены их схожие черты и отличия; высказаны предположения о ближайших перспективах их развития.
Ключевые слова: постсоветское пространство, сравнительное исследование, вневедомственные органы предварительного следствия, следственные комитеты, Беларусь, Приднестровская Молдавская Республика, Российская Федерация.
Reasons of foundation in the post-Soviet space of non-departmental preliminary investigation bodies in the form of investigative committees are considered in this article; there was carried out a comparative study (at examples of acting one in Belarus, Pridnestrovian Moldavian Republic and Russian Federation) of their purposes, organization and functional features, determined by the specifics of national criminal justice systems; there was allocated the similarities and differences, stated assumptions about the immediate prospects for their development.
Образовавшиеся на пространстве бывшего СССР независимые государства столкнулись с разгулом правового нигилизма, формой проявления которого явился бурный рост преступности. Необходимость ограждения своих граждан от преступных посягательств, защита их прав и законных интересов стали причинами поиска новых форм противодействия преступным проявлениям, совершенствования национального судопроизводства. В подавляющем большинстве государств, расположенных на пространстве бывшего СССР, в течение последних двух десятилетий был осуществлен переход от постинквизиционной судебной системы к судебной системе переходного типа. Для более эффективного обеспечения защиты граждан от преступных посягательств в ряде государств были образованы вневедомственные следственные органы. Впервые они были учреждены в Республике Казахстан, десятью годами позднее — в Российской Федерации, а затем в Республике Беларусь. 21 декабря 1995 г. был издан Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, «О Государственном следственном комитете Республики Казахстан и его органах» <1>. Согласно этому нормативно-правовому акту, Государственный следственный комитет Республики Казахстан и его органы являлись специальным государственным органом, непосредственно подчиненным и подотчетным президенту. Он не входил в систему центральных исполнительных органов власти и осуществлял дознание, следствие, оперативно-розыскную деятельность и тесно связанные с ними иные функции. Однако данный эксперимент на практике оказался неудачным, и в 1997 г. Государственный следственный комитет Республики Казахстан был упразднен <2>. В качестве причины указывалась нехватка финансирования <3>. ——————————— <1> Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона от 21 дек. 1995 г. N 2706 «О Государственном следственном комитете Республики Казахстан и его органах» // Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. 1995. N 23. Ст. 153. <2> Указ Президента Республики Казахстан от 5 нояб. 1997 г. «О мерах по укреплению национальной безопасности, дальнейшему укреплению борьбы с организованной преступностью и коррупцией» // Казахстанская правда. 1997. 7 нояб. <3> Когамов М. Ч. Предварительное расследование уголовных дел в Республике Казахстан. Алматы [Алма-Ата], 1998. С. 34 — 37, 129.
В постсоветской России вопрос о том, каким должен быть новый орган предварительного следствия, породил много идей и предложений разного рода. Главный вектор размышлений на эту тему был задан Концепцией судебной реформы в Российской Федерации, одобренной Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. Согласно Концепции, были признаны возможными два пути формирования состязательного расследования: «либо через создание Следственного комитета как службы обвинительной власти при обеспечении активности защиты в расследовании и судебном разрешении спорных или касающихся ограничения прав личности вопросов, либо посредством учреждения института следственных судей в судебном ведомстве при признании за нынешним следственным аппаратом функций вспомогательной службы прокуратуры» <4>. Большинство ученых-правоведов и практиков поддержали первый вариант. ——————————— <4> Постановление Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. N 1801-1 «О Концепции судебной реформы в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 44. Ст. 1435.
Образование российского вневедомственного следственного комитета было осуществлено в два этапа. Следственный комитет как самостоятельная структура был сформирован в составе прокуратуры 7 сентября 2007 г. в соответствии с Федеральным законом от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» <5>. Этому предшествовало издание Указа Президента Российской Федерации от 1 августа 2007 г. N 1004 «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации» <6>. На основании данных нормативных актов был сформирован аппарат Председателя Следственного комитета РФ, ему была передана вся полнота власти в отношении подчиненных работников вплоть до увольнения, за исключением высших должностных лиц, назначаемых на должность Президентом Российской Федерации. ——————————— <5> Федеральный закон от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. N 24. Ст. 2830. <6> Указ Президента Российской Федерации от 1 авг. 2007 г. N 1004 «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. N 32. Ст. 4122.
Прокурор был лишен права возбуждать, расследовать уголовные дела, а также направлять следствие (давать обязательные для следователя указания), сохранив за собой право надзора за законностью возбуждения уголовного дела, поддержания обвинения в суде, совершения некоторых других процессуальных действий. Вторым этапом образования вневедомственного следственного органа явилось издание Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» <7>. Указом Президента РФ от 14 января 2011 г. N 38 «Вопросы деятельности Следственного комитета Российской Федерации» было утверждено Положение о Следственном комитете Российской Федерации <8>. Данными нормативно-правовыми актами зафиксирован выход Следственного комитета (далее — Комитет) из состава прокуратуры, установлена его независимость от каких-либо органов государственной власти федерального и регионального уровней, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций при подчинении Комитета Президенту Российской Федерации, осуществляющему руководство его деятельностью. ——————————— <7> Федеральный закон от 28 дек. 2010 г. N 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 15. <8> Указ Президента РФ от 14 янв. 2011 г. N 38 «Вопросы деятельности Следственного комитета Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. N 4. Ст. 572.
В Беларуси Следственный комитет был образован позднее — 1 января 2012 г. — в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 12 сентября 2011 г. N 409 «Об образовании Следственного комитета Республики Беларусь» <9> и последовавшим за ним Законом от 13 декабря 2011 г. N 325-З «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам образования Следственного комитета Республики Беларусь» <10>. В соответствии с этими нормативно-правовыми актами из прокуратуры, МВД и Комитета государственного контроля были выделены следственные подразделения, объединенные в Следственный комитет. Законом от 13 июля 2012 г. N 403-З «О Следственном комитете Республики Беларусь» были определены его правовые и организационные основы деятельности, задачи и полномочия <11>. Как и в России, Следственный комитет Беларуси подчинен Президенту, осуществляющему общее руководство данным государственным органом. ——————————— <9> Указ Президента Республики Беларусь от 12 сент. 2011 г. N 409 «Об образовании Следственного комитета Республики Беларусь» // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2011. N 103. 1/12845. <10> Закон Республики Беларусь от 13 дек. 2011 г. N 325-З «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам образования Следственного комитета Республики Беларусь» // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2011. N 140. 2/1877. <11> Закон Республики Беларусь от 13 июля 2012 г. N 403-З «О Следственном комитете Республики Беларусь» // Национальный правовой интернет-портал Республики Беларусь. N 2/1955 (дата обращения: 19.07.2012).
В отличие от России в Беларуси прокурор может при наличии к тому поводов и оснований возбуждать уголовное дело, расследовать его в полном объеме или поручать следствие по нему подчиненным прокурорам (ст. 34 УПК РБ). Подобная норма представляется архаичной, от данного установления отказался российский уголовный процесс. Системы Комитетов России и Беларуси также имеют общие черты. В них входят центральные аппараты, возглавляемые председателями Комитетов, следственные управления по субъектам Федерации (в России), областям и г. Минску (в Беларуси), а также следственные отделы в районах (межрайонные), городах, городских районах. Порядок функционирования данных органов не имеет серьезных отличий, он основан на подчинении нижестоящих руководителей вышестоящим и председателям Комитетов. Свои полномочия они осуществляют в соответствии с внутренним законодательством и международными договорами независимо от каких-либо иных органов власти и организаций. Имеющиеся различия в уголовно-процессуальной деятельности Комитетов заключаются в специфике уголовно-процессуального законодательства двух государств. Наличие следователей в органах государственной безопасности обоих государств объясняется заинтересованностью в исключении разглашения секретной информации при расследовании государственных преступлений. Примечателен опыт образования Следственного комитета Приднестровской Молдавской Республики, до настоящего времени не признанной субъектом международного права. Власти республики, избрав курс на гармонизацию законодательства Приднестровской Молдавской Республики с законодательством Российской Федерации <12>, приняли на вооружение российский опыт реформирования уголовного судопроизводства, в частности в его досудебной стадии. ——————————— <12> Отрицательное заключение на Конституционный закон о внесении изменений в Конституционный закон «О прокуратуре» (п. 776-1 (V)) // Официальный сайт прокуратуры ПМР. URL: http://www. prokuror-pmr. org/index. php? option=com_&view;=article&id;=349;-q-q-776-1-v&catid;=43:2010-12-29-09-51-22&Itemid;=62 (дата обращения: 07.02.2013).
Как и в России, процесс создания Следственного комитета ПМР прошел в своем развитии два этапа. За изданием Указа Президента от 21 сентября 2012 г. N 627 «О некоторых мерах по исполнению Конституции Приднестровской Молдавской Республики и реализации решений Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики, о создании Следственного комитета ПМР» <13> последовало принятие закона от 26 октября 2012 г. N 205-З-V «О Следственном комитете Приднестровской Молдавской Республики» <14>. ——————————— <13> Указ Президента ПМР от 21 сент. 2012 г. N 627 «О некоторых мерах по исполнению Конституции Приднестровской Молдавской Республики и реализации решений Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики, о создании Следственного комитета ПМР». URL: http://nistru. net/threads/sledstvennyj-komitet-pmr.5381 (дата обращения: 07.02.2013). <14> Закон ПМР от 26 окт. 2012 г. N 205-З-V «О Следственном комитете Приднестровской Молдавской Республики». URL: http://president. gospmr. ru/ru/news/zakon-pmr-no-205-z-v-o-sledstvennom-komitete-pridnestrovskoy-moldavskoy-respubliki (дата обращения: 07.02.2013).
Следственный комитет ПМР является исполнительным органом государственной власти, осуществляющим в соответствии с действующим законодательством Приднестровской Молдавской Республики полномочия в сфере уголовного судопроизводства. Подобно России и Беларуси, деятельностью Комитета руководит Президент. Поскольку Комитет является исполнительным органом власти, назначение на должность и освобождение от нее Председателя Следственного комитета осуществляются Президентом республики по представлению Председателя Правительства ПМР. В отличие от установленных законом задач, стоящих перед вневедомственными следственными органами России и Беларуси, в число задач Следственного комитета ПМР входит «осуществление процессуального контроля за …законностью решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание… и оперативно-розыскную деятельность» <15>, что неизбежно приводит к параллелизму в работе с прокуратурой в этой части. Прокуратура, как и в России, лишена права направлять следствие и руководить им, но уполномочена осуществлять надзор за предварительным следствием и дознанием. ——————————— <15> Там же.
В связи с принятием 13 апреля 2012 г. на Украине нового Уголовно-процессуального кодекса в течение пяти лет после его вступления в силу должен начать действовать вневедомственный следственный орган — Государственное бюро расследований Украины (ГБРУ) <16>. ——————————— <16> Кримiнальний процесуальний кодекс вiд 13 серп. 2012 р. N 4651-VI // Официальный вестник Украины. 2012. N 37. Ст. 1370.
На данный орган будет возложено расследование преступлений, предусмотренных ст. ст. 402 — 421, 423 — 435 Уголовного кодекса Украины и ч. 4 ст. 216 УПК Украины. То есть следователи органов Государственного бюро расследований будут осуществлять досудебное расследование уголовных правонарушений, совершенных должностными лицами, которые занимают особенно ответственное положение, в соответствии с ч. 1 ст. 9 Закона Украины «О государственной службе», лицами, должности которых отнесены к 1 — 3 категориям должностей, судьями и работниками правоохранительных органов. К подследственности Бюро также отнесено расследование воинских преступлений за исключением разглашения сведений военного характера, составляющих государственную тайну, или потери документов или материалов, содержащих такие сведения (ст. 422 УК Украины) <17>. Кто будет осуществлять руководство ГБРУ, кому оно будет подотчетно, до настоящего времени законодателем не определено. ——————————— <17> Кримiнальний кодекс вiд 5 квiт. 2001 р. N 2341-III (с изм. и доп.) // Ведомости Верховного Совета (Верховной Рады) Украины. 2001. N 25. Ст. 131.
Таким образом, можно сделать ряд выводов об организационной и функциональной близости действующих на постсоветском пространстве следственных комитетов Российской Федерации и Республики Беларусь, которая основывается на: — генетической общности правовых систем государств; — примерно одинаковой стадии государственно-правового развития, которая базируется на признании приоритета гражданских прав и свобод человека и гражданина, равенстве всех форм собственности в экономической деятельности с ориентацией на рыночную экономику; — одинаковых задачах, стоящих перед двумя союзными государствами, по обеспечению правосудия при защите прав и свобод человека и гражданина; — одинаковом правовом статусе комитетов, которые являются государственными органами, не входящими ни в одну ветвь государственной власти, руководстве их деятельностью президентами и подчиненности им председателей комитетов; — наличии у президентов государств подчиненных им вневедомственных органов, осуществляющих свои функции в сфере уголовного судопроизводства, а также полномочий по руководству ими; — соблюдении режима государственной тайны при расследовании государственных преступлений, что объясняет сохранение следственных аппаратов в составе органов государственной безопасности. Различия в организации и функционировании вневедомственных следственных органов Российской Федерации и Республики Беларусь зависят от видения президентами задач, стоящих перед национальными следственными комитетами. В перспективе возможна унификация нормативно-правовой базы организации и функционирования следственных комитетов параллельно с образованием единого экономического, а в перспективе — и политического пространства.
