(Ищенко О. А., Ищенко Е. Г.) («Международное публичное и частное право», 2008, N 3)
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ НОРМ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
О. А. ИЩЕНКО, Е. Г. ИЩЕНКО
Ищенко О. А., профессор Российской таможенной академии, доцент, кандидат исторических наук, помощник члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
Ищенко Е. Г., заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин РГУТиС (Московский городской филиал), доцент, кандидат юридических наук.
Процесс глобализации принимает существенные масштабы и вносит соответствующие изменения в координацию и взаимодействие национальных обществ и международной системы права. Тот факт, что государства все более тесно развивают связи различного характера, стало естественным процессом в мировой системе. Конечно, ни одно государство уже не в состоянии развиваться автономно от этой системы. Только совместно государства могут обеспечить высокий уровень управляемости мировой системой, без чего невозможно решение важных и глобальных проблем. Представляется, что для этого необходимо внести изменения в содержание международного и национального права. Международное и внутреннее право нуждаются в их взаимодействии, направленном на эффективное выполнение своих функций. Стремление государств повышать уважение к верховенству права в международных и внутренних делах будет способствовать развитию мировой системы. Правовые системы государств должны развиваться так, чтобы быть способными оптимально взаимодействовать друг с другом, включая международное право. Этим требованиям отвечает Конституция России, в ч. 4 ст. 15 отражено, что общепризнанные принципы и нормы права, международные договоры признаны составной частью правовой системы страны, им придается приоритетный статус. Включение этого положения в Конституцию РФ говорит о стремлении государства к открытой правовой системе правового государства. Это отражает современную тенденцию развития государственного права, тенденцию к расширению его взаимодействия с международным правом. Многие государства придерживаются принципа «международное право — составная часть права государства». Известно, что общепризнанные принципы и нормы существуют в основном в форме обычая. Они создаются международным сообществом в целом, т. е. представительным большинством государств и находят свое подтверждение в договорной практике государств, в резолюциях международных конференций. Содержание основных принципов изложено в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой Генеральной Ассамблеей в 1970 г., а также в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. Согласно Конституции РФ, если договором установлены иные правила, чем предусмотрено законодательством, то применяются правила договора. Это положение распространяется и на общепризнанные принципы и нормы, которые обладают более высокой обязательной силой, чем договоры. В правовые системы государств включен принцип добросовестного выполнения обязательств по международному праву. Следует помнить, что нормы международного права обладают в отношении законов не общим приоритетом, а приоритетом применения. Общим приоритетом обладают нормы Конституции (ч. 1 ст. 15). Противоречащие им нормы законов лишаются юридической силы. Приоритет применения означает исключение для определенного случая либо приостановку действия нормы закона на время действия договора. Даже в случае, когда общепризнанная норма делает неприменимым противоречащий ей закон, последний не отменяется. Для его отмены требуется акт соответствующего органа государства. В Гражданском кодексе (ч. 2 ст. 7) отмечается, что международные договоры применяются непосредственно. Это выражение носит условный характер. О непосредственном действии норм международного права нельзя говорить, так как согласно Конституции РФ они обретают качество части правовой системы государства и доступны в составе этой системы, а не помимо нее, применяются в соответствии с ее целями и принципами. Отсюда следует, что международные нормы применяются, будучи инкорпорированными в правовую систему государства. Смысл выражения о непосредственном применении раскрыт в Законе о международных договорах. Данный закон закрепил деление договоров на самоисполнимые и несамоисполнимые. К первым относятся те, которые не требуют издания внутренних актов для их применения. Они применяются так, как их сформулировало законодательство. Ко вторым относятся договоры, для реализации которых необходимо издание конкретизирующего их правового акта. Поэтому эти договоры не могут применяться непосредственно. Важное место в рассматриваемом аспекте занимает уголовное право. В Уголовном кодексе РФ (ч. 1 ст. 3) отмечено: «Преступность деяния, а также его наказуемость и иные уголовно-правовые последствия определяются только настоящим Кодексом». Иными словами, даже ратифицированный и вступивший в силу для России договор не может применяться непосредственно. Для этого необходимо внесение соответствующих поправок в УК РФ. Закон о международных договорах Российской Федерации установил, что только положения официально опубликованных договоров устанавливают в Российской Федерации непосредственно (ч. 3 ст. 5). Это положение определяется конституционной нормой, предписывающей обязательную публикацию законов и оговаривающей, что любые нормативные акты, затрагивающие права человека, не могут применяться, если они официально не опубликованы (ч. 3 ст. 15). Из этого следует, что не опубликованный официально договор не может применяться в отношении физических и юридических лиц (субъектов). Его положения могут применяться, воплотившись в правовые акты соответствующих органов государств. Включенные в правовую систему страны, нормы международного права образуют в ней особый сектор инкорпорированных норм, обладающих спецификой. Инкорпорированные нормы по многим показателям отличны от законодательства. Правовая система России перестраивается с учетом принципов и норм международного права. Это касается и такой отрасли права, как уголовное право. Уголовное законодательство основывается на Конституции РФ и нормах международного права (ч. 2 ст. 1). В Уголовный кодекс РФ включен раздел XII «Преступления против мира и безопасности человечества». Общепризнанные принципы и нормы международного права стали составной частью российского правосудия. В 2003 г. Пленум Верховного Суда РФ принял Постановление «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации», обратив внимание судов на то, что «в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ» (ч. 1 ст. 17) <1>. ——————————— <1> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 12. С. 3 — 8.
Наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права составной частью российской правовой системы являются не только международные договоры РФ, но и заключенные СССР, действующие ныне международные договоры. Это объясняется тем, что Российская Федерация продолжает реализовывать на практике международные права и обязательства СССР в качестве государства-преемника. В 1992 г. Министерство иностранных дел заявило, что Россия продолжает осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающие из международных договоров, заключенных СССР, и просит рассматривать Российскую Федерацию в качестве стороны всех действующих международных договоров вместо бывшего СССР <2>. ——————————— <2> См.: Международное право в документах / Сост. Н. Т. Блатова, Г. М. Мелков. ИНФРА-М, 1997. С. 60.
Постановление Верховного Суда РФ обращает внимание судебной системы на основание непосредственного применения положения международного договора РФ. Непосредственно применяя международные договоры, суды должны учитывать ряд обстоятельств: 1) международные договоры не имеют обратной силы, если иное не закреплено в договоре (ст. 28 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. <3>); ——————————— <3> См.: ст. 6 Федерального закона от 15 июля 1995 г. «О международных договорах РФ» (Российская газета. 21.07.1995) и ст. 28 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. (Международное право в документах… С. 55).
2) договор обязателен для всей территории участвующего в нем государства, если иное не определено в договоре; 3) если Российская Федерация участвует в нескольких последовательно заключенных договорах по одному и тому же вопросу, то договор применяется, если в нем устанавливается, что он обусловлен предыдущим или последующим договором или что он не должен считаться несовместимым с таким договором. В этом случае преимущественную силу имеют положения последнего. Следует отметить, что необходимо различать вступление в силу международного договора и его вступление в силу для Российской Федерации. Международный договор вступает в силу для Российской Федерации, во-первых, если в отношении договора Российской Федерации выразили обязательность посредством подписания, обмена документами, образующими договор; ратификации, утверждения, присоединения к договору; применения любого другого способа выражения согласия, о котором условились договаривающиеся стороны. Во-вторых, вступление в силу международного договора определено Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации» <4>, согласно которому для России договоры вступают в силу в соответствии с отмеченным законом, но в порядке и сроки, установленные в самом договоре или по согласованию договаривающихся сторон. ——————————— <4> См.: Федеральный закон от 15 июля 1995 г. «О международных договорах РФ» // Российская газета. 21.07.1995.
В судебной практике следует учитывать, что не могут применяться непосредственно договоры, нормы которых предусматривают признаки составов уголовно наказуемых деяний, так как этими договорами прямо устанавливается обязанность государств обеспечить выполнение договорных требований путем установления наказуемости преступлений национальным законодательством. Представляется, что в случае возникновения трудностей в определении объективной стороны преступления (при наличии противоречий между нормами российского и международного права) суды должны применять нормы международного договора Российской Федерации, но с учетом правил определения юридической силы международного договора <5>. ——————————— <5> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2002. N 5. С. 5.
Для определения юридической силы международных договоров Российской Федерации необходимо иметь в виду, что международные договоры, обязательность в отношении которых выражена в форме принятия федерального закона о ратификации данного международного договора, имеют приоритет в применении в отношении федеральных и федеральных конституционных законов РФ. Это правило распространяется на договоры, ратификация которых предусмотрена самим договором; на договоры, предусмотренные Федеральным законом от 15 июля 1995 г. «О международных договорах РФ». В данном случае очень важен вопрос о правилах толкования международных договоров, так как это влияет на практику их эффективной реализации. Это стало темой Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., где были закреплены принципы толкования договоров. Следует согласиться, что международное право имеет важное значение для определения компетенции государственных органов. Так, определяя границы дозволенного государству, международное право устанавливает сферу правомерной деятельности его органов. Государственные органы в своей деятельности должны руководствоваться принципами и нормами международного права. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. отмечено, что в соответствии с принципами правового государства, закрепленными Конституцией РФ, органы власти в своей деятельности связаны как внутренним, так и международным правом. Международное право не только ограничивает, но и расширяет сферу правомерной деятельности государства и его органов, наделяя их правами, которыми они до этого не обладали. Это ощутимо в международной области, где международное право определяет компетенцию государства в сфере внешних сношений, устанавливает компетенцию дипломатических и консульских представительств. Конституция РФ включает в правовую систему государства большой состав международных норм, который по своему объему превышает внутреннее право. Это свидетельствует о соответствии Конституции РФ современным тенденциям развития международного права. Конечно, Конституция РФ заложила основу для совершенствования правовой системы государства, но при обращении к практике применения законодательства складывается ситуация другого характера. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» разъясняет правовые конструкции международного права, но не раскрывает их содержание. В частности, под общими принципами понимаются основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом и отклонения от которых недопустимы. Общепризнанная норма трактуется как правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в качестве юридически обязательного. При этом признается возможность затруднения при толковании этих норм и принципов. Все это ведет к проблемам, связанным с реализацией международных стандартов при отправлении правосудия. Сегодня суды испытывают определенные принципы в использовании типовых законов, разрабатываемые международными фондами. Многие общепризнанные принципы и нормы международного права не включены в качестве составных частей в законодательство Российской Федерации, включая и уголовно-процессуальное. Представляется, что их нужно инкорпорировать в соответствующие законы Российской Федерации, так как без этого данные принципы и нормы не могут оказывать регулирующего воздействия на отправление правосудия. Способно ли наше правосудие обеспечить реализацию международно-правовых положений безупречно? Во-первых, на это нацеливает Послание Президента Федеральному Собранию, где отмечается ключевая задача современности — повышение эффективности правосудия. Сегодня суды лишены возможности широко применять международно-правовые положения при отправлении уголовного правосудия, тем самым сужаются гарантии судебной защиты прав и свобод человека и гражданина. Поэтому необходимо обновить наше уголовно-процессуальное законодательство с учетом требований норм международного права и прецедентной практики Европейского суда по правам человека. Именно это положение нашло свое отражение в решении участников научно-практической конференции, проходившей под названием «Права человека в России и правозащитная деятельность государства». Существует мнение, что нарушение международно-правовых норм и договоров как со стороны законодателя, так и в правоприменении подлежит устранению прежде всего национальными судами, иначе оно признается основанием для вмешательства международной юрисдикции, которую принято рассматривать в качестве способа защиты, дополняющего практику национальных судебных систем. Закрепленное в Конституции признание Российской Федерацией юрисдикции Европейского суда по правам человека, созданного для гарантирования прав и свобод от нарушений внутри государств, способно обеспечивать постоянный контроль их соблюдения в России в соответствии с международными стандартами. Прецедентный характер решений, выносимых Европейским судом по правам человека, стал оказывать значительное влияние на национальные правовые системы государств. Страны Совета Европы постоянно вносят корректировки в свое законодательство и правоприменительную практику по итогам рассмотрения жалоб в Европейском суде или в Европейской комиссии по правам человека. Наш законодательный орган, учитывая опыт стран Совета Европы, в принятом новом Уголовно-процессуальном кодексе РФ, в п. 4 ст. 413, одним из оснований возобновления производства по уголовному делу ввиду новых обстоятельств признал установленное Европейским судом по правам человека нарушение положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод при рассмотрении судом Российской Федерации уголовного дела, связанного с применение федерального закона, не соответствующего положениям Конвенции о защите прав человека и основных свобод; с иными нарушениями положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Следует отметить, что Европейская конвенция о защите основных прав и свобод была ратифицирована в России в 1998 г., и с этого времени мы находимся под юрисдикцией Европейского суда по правам человека. Конечно, теперь и России необходимо будет ввести законодательство полностью в соответствии с европейскими стандартами, а также организовать обучение судей основам прецедентного права, так эффективно создаваемого Европейским судом. Сейчас отмечается значительный рост интереса судей, сотрудников правоохранительных органов, органов власти и управления, ученых, общественных формирований и движений к официальным документам Совета Европы и Европейского суда по правам человека. Россия вступила на путь реализации важнейших принципов Европейской конвенции, распространяя нормы прецедентной практики Европейского суда среди органов власти, судей и юристов-практиков. Как известно, российское законодательство не определило, какие суды могут применять в своей практике общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Не определено также, каким образом судьи, начиная с мировых, будут устанавливать, действует ли то или иное положение в качестве общепризнанного принципа или нормы международного права, которые являются обычными нормами. Чтобы применять такие нормы, судьи должны обладать высокой квалификацией в области международного права и международных отношений. В западной доктрине общепризнанные принципы и нормы международного права относятся к обычным нормам. Здесь следует иметь в виду, что это нормы общего международного права, которые регулируют отношения между всеми субъектами международного права. Анализ ч. 4 ст. 15 Конституции РФ проводит к выводу, что общепризнанные принципы и нормы международного права — это обычные нормы. Этот вывод обусловлен тем, что наравне с указанными нормами международного права отличаются и международные договоры, которые содержат договорные нормы. Применение международно-правовых обычных норм в судебной и иной практике является наиболее сложным и трудным процессом. Это обусловлено тем, что необходимо выявить наличие обычной нормы. Процесс выявления связан с исследованием межгосударственной практики применения того или иного правила поведения, резолюций международных конференций, международной судебной практики и т. д. Однако установление того или иного правила поведения является недостаточным. Здесь необходимо и то, чтобы государство признавало такое правило поведения в качестве международно-правовой нормы. Конечно, есть много примеров применения Конституционным Судом РФ и Верховным Судом РФ общепризнанных принципов и норм международного права, но следует обратить внимание и проанализировать международную практику применения международных норм международного права, включая нормы договоров. В частности, например, в США значительная роль отводится Государственному департаменту относительно применения различных договоров судебными инстанциями. В Великобритании большое внимание уделяется экспертным заключениям при вынесении судебных решений, где излагается мнение ученых и специалистов в области международного права. Сегодня уже возникла необходимость преобразования международного права в нормы внутреннего права, что обусловлено спецификой международного права как особой правовой системы, отличающейся от национальных правовых систем. И особенности международного права касаются объекта регулирования, способа образования и обеспечения исполнения его норм. Представляется, что ч. 4 ст. 15 Конституции РФ уже преобразовала нормы международного права и международные договоры Российской Федерации в нормы российской правовой системы, которые теперь регулируют отношения субъектов на международной арене и общественные отношения на территории России. Необходимо отметить, что не в любой отрасли российского права возможно применение общепризнанных принципов и норм международного права. В праве Российской Федерации нормы международного права все-таки составляют обоснованный раздел, который никак не сливается с массивом законодательства России. В настоящее время вопрос о месте норм международного права в правовой системе России, о порядке их применения и соотношении с российскими правовыми актами занимает важное место в работах юристов, но единых точек зрения по данной правовой проблематике не сложилось. Важным и сложным в правовой науке является вопрос о месте в национальных системах права международных соглашений, предназначенных для создания в государствах единого правового режима в регулировании различных отношений. Эти соглашения направлены на унификацию права, которое зависит от единообразного толкования норм конвенций в судебной и арбитражной практике государств. Такие унифицированные нормы, попав в правовую систему Российской Федерации, продолжают оставаться составной частью международного права. Актуальность реализации в жизнь норм международного права объясняется комплексом причин: 1) ростом числа договорных источников в сфере международных отношений; 2) необходимостью укрепления доверия между государствами; 3) необходимостью укрепления законности в деятельности органов исполнительной власти, судов, прокуратуры; 4) необходимостью повышения эффективности правоприменительной практики. В настоящее время перед Россией стоят большие задачи по преобразованию норм международного права в национальное законодательство.
