(Шапиев К. А.) («Международное публичное и частное право», 2008, N 6)
АНАЛИЗ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ
К. А. ШАПИЕВ
Шапиев К. А., аспирант кафедры международного права Российского университета дружбы народов.
Одним из явлений современной международной жизни является миграция. Важнейший признак согласно квалификации типов миграции — обязательное пересечение государственных границ. Этим признаком международная миграция отличается от другого основного типа миграционных движений — внутренней миграции, которая совершается в пределах территории какого-либо государства. Поэтому международная миграция оказывает сильнейшее воздействие на межгосударственные отношения и является объектом международно-правового регулирования. В соответствии с Всеобщей декларацией прав человека 1948 г. каждый человек имеет право покидать любое государство, включая свое собственное, и возвращаться обратно <1>. ——————————— <1> Зинченко Н. Н. Миграция населения: теория и практика международно-правового регулирования. М., 2003. С. 189.
Затрагивая вопрос миграционных процессов, трудно назвать какую-либо страну мира, которая не участвовала бы в международном миграционном движении. Многие страны в силу различных причин (низкий уровень жизни, политические и военные конфликты и т. д.) являются странами миграции. Это прежде всего многие страны Азии, Африки, Ближнего Востока, Латинской Америки: Алжир, Марокко, Тунис, Эфиопия, Нигерия, Турция, Пакистан, Афганистан, Шри-Ланка, Китай, Вьетнам и др. Граждане этих стран, как правило, мигрируют в регионы с высоким уровнем жизни, политической стабильностью и социальной обеспеченностью. В научной литературе принято различать прежде всего классические страны иммиграции: США, Канаду и Австралию, которые в таком качестве выступают уже несколько столетий. Напомним, что уже в XVIII в. США принимали иммигрантов из Англии, Ирландии, Шотландии, Германии, Франции. Позже сюда устремился поток мигрантов из Италии, Украины, России, многих азиатских стран. Иммиграция в классические страны благотворно сказалась на их развитии, содействовала социальной сплоченности, становлению полиэтнических обществ (особенно в США). В последние десятилетия в число принимающих стран вошли и западноевропейские страны — Франция, Германия, Великобритания, Швеция, Италия, Испания и др. С полным основанием можно утверждать о миграционной притягательности Европы <2>. Факт примечательный, тем более что некоторые из них недавно сами были источником массовой миграции, например, выходцы из Италии образовали огромную и влиятельную диаспору в США. Причем иммиграция в Европу возрастает с каждым годом. По данным Международной организации труда, в 2003 г. численность мигрантов на европейском континенте составила более 56 миллионов человек, или 7,7% от общего населения <3>. ——————————— <2> Venturini A., Villosio C. Labour Market Effects of Immigration: an Empirical Analysis based on Italian Data. International Migration. 2004. P. 69. <3> Penninx R. Integration of Migrants: Social, Cultural and Political Dimensions, background Paper for the UNECE conference 12 — 14 January 2004. Geneva. P. 3.
Контрастная смена миграционного образа стран Западной Европы обязана глубоким послевоенным изменениям. Среди них — отказ от военных методов решения межгосударственных противоречий, улучшение политического климата и стабильности в Европе в 60 — 70-е годы (новая «восточная политика» ФРГ, Хельсинкский процесс и т. д.), демократические преобразования в Германии, Италии, Испании и др. странах, строительство социально ориентированных государств, обновление промышленного потенциала, рост благосостояния населения и производства товаров народного потребления. Важнейшим фактором устойчивости межгосударственных отношений в Западной Европе, ускорения торгово-экономического и промышленного развития, расширения национальных рынков труда, становления и последующего развития общего, а позже и единого, рынка стала западноевропейская интеграция. Началом этого процесса стало образование межправительственной региональной организации — Европейского объединения угля и стали (1951 г.), которое явилось существенным воплощением плана двух крупных французских политиков: комиссара по планированию Французской Республики Ж. Монне и министра иностранных дел Р. Шумана. Первыми участниками ЕОУС стали Франция, Германия, страны Бенилюкс и Италия. Сложным вопросом европейской интеграции было учреждение наднационального уровня публичной власти, что предполагало добровольное ограничение государственного суверенитета стран-участниц. Эта проблема ныне известна под названием «коммунитарного метода» — в отличие от «межправительственного метода», принятого в международных (межправительственных) организациях. Данный метод основан на традиционных формах дипломатии и сотрудничества стран без всяческого ограничения их самостоятельности, суверенитета <4>. ——————————— <4> Право Европейского союза / Под ред. С. Ю. Кашкина. М., 2002. С. 69.
Последующие десятилетия подтвердили правильность стратегической линии западных стран. Интеграция охватила все сферы жизни, в том числе экономику, промышленность, образование, региональную политику, финансы, сельское хозяйство, сферу юстиции и другие отрасли. Сегодня Европейский союз как важнейший игрок на мировой политической и экономической арене доказывает преимущества объединения потенциалов стран в решении различных проблем. Демографические, экономические ресурсы Европейского союза еще больше возросли с вхождением в него Польши, Чехии, Словакии, Словении, Мальты, Кипра, Венгрии, Эстонии, Литвы и Латвии. Развитие промышленного и экономического потенциала западноевропейских стран в послевоенное время способствовало сокращению безработицы, повышению уровня занятости местного населения. И все это в сжатые сроки, в немалой степени благодаря плану госсекретаря США Дж. Маршалла, предусматривающего послевоенное восстановление и возрождение экономики западноевропейских стран, укрепления их денежных систем, развитие международной торговли. Правительство США оплачивало американским экспортерам стоимость товаров, предназначенных западноевропейским странам <5>. ——————————— <5> Шенаев В. Н. Послевоенное экономическое развитие Западной Европы // Доклады Института Европы РАН. N 24. М., 1996. С. 51.
Реализация «Плана Маршалла» содействовала стабилизации и консолидации европейской политики, преодолению экономических последствий и кризиса торгово-финансовой системы западного мира. Другим последствием «Плана Маршалла» явилось широкое внедрение американских методов организации производства и повышения производительности труда. Трудовая миграция, являющаяся важнейшим каналом притока иностранцев в страны Западной Европы, носит легальный и нелегальный характер. Первая осуществляется на основании национального законодательства страны въезда, регулируется национальными приоритетами и интересами местного рынка труда. Вторая означает различные нарушения правил въезда (в частности, нелегальный переход государственной границы; пересечение пунктов пропуска через государственную границу по частично или полностью поддельным документам), регистрации, проживания (например, нарушение сроков разрешенного пребывания) и трудоустройства (в частности, занятие запрещенными видами труда) иностранных граждан и лиц без гражданства. Экономические мигранты в ЕС — это преимущественно выходцы из Алжира, Марокко, Туниса, Китая, Ирака, Ирана, Турции, Пакистана, Индии, некоторых стран Латинской Америки. Мигранты все больше влияют на рынки труда стран Евросоюза. Так, в 2002 г. доля граждан третьих стран в общей занятости населения составила 3,6% <6>. Сегодня на Западе редко оспаривается значение экономической миграции. Тому несколько очевидных причин, прежде всего низкий уровень рождаемости и старение населения в странах Евросоюза. По оценке Евростата, в период между 1995 и 2025 гг. численность населения Европы возрастет всего с 349 до 372 млн. человек. Доля же лиц трудоспособного возраста (20 — 64 лет) снизится с 225 млн. до 223. Возрастная группа свыше 65 лет будет увеличиваться и, по-видимому, в ближайшее будущее составит 22,4% от всего населения. Не случайно, что европейцы пытаются мобилизовать все свои собственные трудовые ресурсы, повысить трудовую активность собственных граждан. ——————————— <6> Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. First Annual Report on Migration and Integration. Brussels, 16.7.2004 COM(2004) 508 final. P. 2.
Лиссабонский саммит ЕС (2000 г.) в этой связи поставил несколько целей, в частности повышение к 2010 г. общей занятости с 61% до 70%, а женской — с 51% до 60%. Стокгольмский саммит ЕС (2001 г.) потребовал, чтобы к 2010 г. была трудоустроена половина населения Евросоюза в возрасте 55 — 64 лет. Барселонский саммит ЕС (2002 г.) заявил о необходимости увеличения срока выхода граждан ЕС на пенсию <7>. ——————————— <7> Communication from the European Commission to the Council and the European Parliament on an Community Immigration Policy. Brussels, 21.11.2000 COM(2000) 757 final Annex I.
Тем не менее эти меры кардинально не решают проблему. Европейцам без миграции уже не обойтись. Правда, в долгосрочной перспективе миграция не сможет эффективно ответить на демографические вызовы, поскольку мигранты, как показывает практика, склонны воспринимать уровень рождаемости граждан принимающей страны. Другое дело — краткосрочная перспектива <8>. ——————————— <8> Niessen J. Five Years of EU Migration and Asylum Policy-Making under the Amsterdam and Tampere Mandates. May 2004. P. 18.
Въезд трудовых мигрантов в страны ЕС осуществляется на основе их законодательства. Наглядным примером этому служат Дания, Финляндия, Франция, Греция, Люксембург, Португалия и Великобритания, регулирующие допуск граждан третьих стран в целях оплачиваемой работы чаще всего на основе закона об иммиграции. Австрия, Бельгия, Германия, Ирландия, Нидерланды, Испания и Швеция — законы о порядке въезда иностранцев в целях проживания и о занятости иностранцев. Прием трудовых мигрантов, например, в целях оплачиваемой работы также регулируется на основе различных принципов, схем и механизмов. Важнейшим документом трудового мигранта является вид на жительство. В странах ЕС существуют различные виды этого документа. Например, Дания, Ирландия, Люксембург и Великобритания выдают только один его тип. Все другие страны — два и более типов, включая временный и постоянный вид на жительство. Получение постоянного вида на жительство все страны Евросоюза связывают с определенным сроком легального проживания иностранцев. Например, в Финляндии он составляет 2 года, в Греции — 5 лет. Существенно различаются процедуры выдачи вида на жительство, разрешения на трудоустройство, а также категории иностранцев, которым не требуется разрешение на трудоустройство. Миграционная политика стран Евросоюза, пытаясь реагировать на запросы рынка труда, применяет различные схемы. Но в целом — это ограничительная политика. В последние годы предпочтение отдается специалистам в области медицины, информационных технологий и некоторых других сфер. Например, в 2002 г. в Германии уже действовала программа грин-кард для специалистов в области компьютерных и биотехнологий. По имеющимся оценкам, в 2004 г. Германия нуждалась в 25 тысячах квалифицированных рабочих <9>. С января 2002 г. программа привлечения квалифицированной рабочей силы реализуется в Великобритании. Эта пилотная схема трудовой миграции основана на системе баллов, принятой в таких странах, как Канада и Австралия, и редко применяемой в европейских странах <10>. Но существуют варианты и облегченного доступа на рынок труда, например в Испании. Австрия, Греция, Италия и Испания ежегодно устанавливают квоты для определенных категорий трудовых мигрантов. ——————————— <9> Germany-Immigrant Workers needed // Europe Immigration News. 21 October. 2004. <10> Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Study on the links between legal and illegal migration. Brussels, 4.6.2004 COM(2004) 412 final. P. 5.
Что же касается неквалифицированного труда, то многим мигрантам легальный въезд закрыт, поскольку они не обладают необходимой для большинства принимающих стран квалификацией <11>. Но все же страны Евросоюза вынуждены принимать неквалифицированных мигрантов (сезонные рабочие в сельском хозяйстве, разнорабочие на транспорте, в строительстве, промышленности, домохозяйки, разносчики, уборщики и т. д.). ——————————— <11> Steineck A. Der Europaische Schwartzmarkt fur Zuwanderer: Effektivitat und Effizienz von Kontrollinstrumenten. Schweizerische Zeitschtift fur internationale Wirtschaflbeziehungen. 1995, Hefl 4, S. 579.
