ИНСТИТУТЫ ЕВРАЗЭС: МЕЖГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОВЕТ И ВЫСШИЙ ЕВРАЗИЙСКИЙ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ СОВЕТ <1>
А. В. ПАЩЕНКО
——————————— <1> Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках проекта проведения научных исследований («Национальное и наднациональное правовое регулирование экономических отношений в рамках Единого экономического пространства ЕврАзЭС»), проект N 13-33-01037.
Пащенко Андрей Владимирович, старший преподаватель кафедры финансового права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».
В работе впервые рассмотрена история Межгосударственного Совета и Высшего Евразийского экономического совета и роль этих органов в интеграционных процессах в рамках ЕврАзЭС. Определены проблемы в регулировании правового статуса Межгосударственного Совета и Высшего Евразийского экономического совета.
Ключевые слова: Межгосударственный Совет, Высший Евразийский экономический совет, история развития, правовой статус.
Institutes of the EurAsEC: Interstate Council and High Eurosian economic council A. V. Pashchenko
History of Interstate Council of EurAsEC and High Eurosian economic council and the role of the institutions were investigated in the contents of cooperation in a framework of EurAsEC. Problems were determine in regulating law status of Interstate Council of EurAsEC and High Eurosian economic council.
Key words: Interstate Council of EurAsEC, High Eurosian economic council, history, legal status.
Международные отношения не могут успешно формироваться, развиваться и существовать без специальных институтов — международных организаций, имеющих устойчивую внутреннюю структуру, которая позволяет им обеспечить выполнение поставленных задач <2>. Несмотря на многообразие форм <3>, в международных организациях создается минимум два органа (орган, в котором представлены все члены, и орган, исполняющий административную работу <4>). Однако в связи с разнообразием и количеством решаемых задач во многих международных организациях создается более двух органов, которые по организационно-правовой форме разделяют на главные и вспомогательные. Например, в ст. 7 Устава Организации Объединенных Наций <5> выделяется шесть главных органов и предусматривается создание вспомогательных органов, которые окажутся необходимыми. ——————————— <2> Вольфганг Граф Витцтум и др. Международное право = / Пер. с нем. В. Бергманн, перд., сот. М., 2011. С. 345. <3> Союз международных ассоциаций (Union of International associations) выделяет 15 типов международных организаций в Ежегоднике Международных организаций (The Yearbook of International Organizations) // http://www. uia. org/yearbook (дата обращения: 26.07.2013). <4> Вольфганг Граф Витцтум и др. Международное право = / Пер. с нем. В. Бергманн, перд., сот. М., 2011. С. 407. <5> Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. М., 1956. Вып. XII. С. 14 — 47.
Не являются исключением из этого правила международные организации, созданные в рамках евразийской интеграции. В марте 1994 года Президент Республики Казахстан Н. А. Назарбаев впервые озвучил тезисы о евразийском объединении <6>, а через два года в Москве был подписан Договор между Российской Федерацией, Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан и Киргизской Республикой об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях <7>, которым, в частности, был учрежден высший орган управления интеграции — Межгосударственный Совет. В состав Межгосударственного Совета входили главы государств, главы правительств, министры иностранных дел, а также председатель Интеграционного комитета с правом совещательного голоса (абз. 1 ст. 18 Договора между Российской Федерацией, Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан и Киргизской Республикой об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях). Межгосударственный Совет был наделен полномочиями разрабатывать стратегию сотрудничества, определять его основные этапы, принимать соответствующие решения и контролировать ход их исполнения, утверждать положения об органах управления интеграцией и порядке их финансирования. Заседания Межгосударственного Совета проводились по мере необходимости, но не реже двух раз в год (п. 4 Положения о Межгосударственном Совете Республики Беларусь, Республики Казахстан, Киргизской Республики и Российской Федерации, утвержденного решением Межгосударственного Совета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Киргизской Республики и Российской Федерации от 16 мая 1996 года N 2 <8>). Решения Межгосударственного Совета могли иметь либо обязательный характер для органов и организаций государств — членов Договора, которые обязаны были обеспечивать непосредственное их исполнение, либо решения Межгосударственного Совета подлежали трансформации в национальное законодательство договаривающихся сторон (абз. 1 ст. 24 Договора между Российской Федерацией, Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан и Киргизской Республикой об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях). Примечателен тот факт, что Межгосударственный Совет обладал полномочиями в урегулировании разногласий, возникающих между сторонами Договора при интеграции в экономической и гуманитарной областях. По инициативе одного из государств-членов или председателя Межгосударственного Совета могли проводиться внеочередные заседания. ——————————— <6> Халевинская Е. Д. Интеграция, сотрудничество и развитие на постсоветском пространстве: Монография. М., 2012. С. 74. <7> Бюллетень международных договоров. 1997. N 8. С. 3 — 8. <8> Бюллетень развития интеграции. 1996. N 1. С. 16 — 25.
Созданный Межгосударственный Совет Республики Беларусь, Республики Казахстан, Киргизской Республики и Российской Федерации в силу различных причин не мог обеспечить оперативное принятие решений. Для оперативного решения вопросов межправительственного характера решением Межгосударственного Совета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Киргизской Республики и Российской Федерации от 22 октября 1997 года N 13 <9> был создан Совет глав правительств при Межгосударственном Совете Республики Беларусь, Республики Казахстан, Киргизской Республики и Российской Федерации. Полномочия Совета глав правительств при Межгосударственном Совете Республики Беларусь, Республики Казахстан, Киргизской Республики и Российской Федерации были установлены Положением, утвержденным решением Межгосударственного Совета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Киргизской Республики и Российской Федерации от 22 января 1998 года N 18 <10>, и включали: ——————————— <9> Бюллетень развития интеграции. 1997. N 3. С. 11. <10> Бюллетень развития интеграции. 1998. N 1. С. 7 — 8, 10 — 12.
— рассмотрение проектов документов межправительственного характера и принятие по ним решения; — внесение в установленном порядке в Межгосударственный Совет проектов документов по вопросам, требующим его решения; — обеспечение в пределах своей компетенции проведения в жизнь решений Межгосударственного Совета, программ интеграции, договоров, действующих между государствами-членами; — координирование деятельности Интеграционного Комитета; — рассмотрение и решение других вопросов в соответствии с целями и задачами Договора между Российской Федерацией, Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан и Киргизской Республикой об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях. Помимо глав правительств в состав Совета глав правительств при Межгосударственном Совете входил председатель Интеграционного Комитета с правом совещательного голоса. Совещания должны были проводиться не реже одного раза в три месяца. Решения Советом глав правительств при Межгосударственном Совете принимались на основе единогласия и подлежали исполнению правительствами Сторон и Интеграционным Комитетом. В дальнейшем Совет глав правительств при Межгосударственном Совете Республики Беларусь, Республики Казахстан, Киргизской Республики и Российской Федерации становится самостоятельным органом управления интеграцией и переименовывается в Совет глав правительств (ст. 5 Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве <11>). ——————————— <11> Бюллетень международных договоров. 2001. N 12.
Следующий этап интеграции — создание единого экономического пространства — потребовал изменения структуры органов, управляющих интеграционными процессами, но с сохранением преемственности. В международной организации «Евразийское экономическое сообщество» высшим органом ЕврАзЭС является Межгосударственный Совет (Межгоссовет). Созданный Межгосударственный Совет принял в части, не противоречащей Договору об учреждении ЕврАзЭС, на себя выполнение функций Межгосударственного Совета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Киргизской Республики, Российской Федерации, Республики Таджикистан и Совета глав правительств Республики Беларусь, Республики Казахстан, Киргизской Республики, Российской Федерации, Республики Таджикистан (п. 2 Положения о Межгосударственном Совете Евразийского экономического сообщества, утвержденного решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 31 мая 2001 года N 3 <12>). ——————————— <12> Документ не опубликован. СПС «КонсультантПлюс».
В 2007 году, в связи с началом формирования Таможенного союза ЕврАзЭС согласно Договору о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза (подписан в Душанбе 6 октября 2007 года) <13>, формируется структура органов, обеспечивающих функционирование Таможенного союза. В частности, в соответствии со ст. 1 Протокола о внесении изменений в Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 года (подписан в Душанбе 6 октября 2007 года) <14> высшим органом Таможенного союза стал Межгосударственный Совет. При этом в зависимости от роли, выполняемой Межгосударственным Советом, различался как его состав, так и полномочия. Одинаковое название двух разных органов могло приводить к неоднозначному толкованию нормативных правовых актов. ——————————— <13> Бюллетень международных договоров. 2011. N 7. <14> Бюллетень международных договоров. 2008. N 7.
Для устранения двойного толкования в тексте решений указывался орган, в роли которого выступал Межгосударственный Совет при принятии этого решения. Например, в решении Межгосударственного Совета от 11 декабря 2009 года N 32 <15> и в решении Межгосударственного Совета от 19 октября 2011 года N 97 <16> указано, что данные нормативные правовые акты приняты Межгосударственным Советом как высшим органом Таможенного союза ЕврАзЭС. ——————————— <15> Таможенный вестник. 2010. Февраль. N 4. <16> Документ не опубликован. СПС «КонсультантПлюс».
В случае если в тексте решения не была указана роль, подразумевалось, что Межгосударственный Совет принимал решение как высший орган ЕврАзЭС. Например, решение Межгосударственного Совета от 5 июля 2010 года N 505 <17> и решение Межгосударственного Совета от 19 декабря 2011 года N 589 <18>. ——————————— <17> Документ не опубликован. СПС «КонсультантПлюс». <18> Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».
В 2011 году в рамках Таможенного союза ЕврАзЭС был заключен Договор о Евразийской экономической комиссии <19>, где в ст. 3 впервые было использовано название «Высший Евразийский экономический совет». В ст. 38 Договора о Евразийской экономической комиссии было дано пояснение, что под «Высшим Евразийским экономическим советом понимается Межгосударственный Совет Евразийского экономического сообщества (высший орган Таможенного союза) на уровне глав государств и на уровне глав правительств», а далее в этой статье перечислялись полномочия Межгосударственного Совета как высшего органа Таможенного союза, которыми он был наделен в соответствии с международными договорами, формирующими договорно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства, а также решениями Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества по вопросам Таможенного союза и Единого экономического пространства и которые были переданы Высшему Евразийскому экономическому совету. ——————————— <19> Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 11. Ст. 1275.
Принимая во внимание, что Межгосударственный Совет как высший орган Таможенного союза не был упразднен Договором о Евразийской экономической комиссии или иным нормативным правовым актом, как это было сделано в отношении Комиссии Таможенного союза, то de jure в настоящее время существуют: — Межгосударственный Совет как высший орган ЕврАзЭС; — Межгосударственный Совет как высший орган Таможенного союза ЕврАзЭС; — Высший Евразийский экономический совет, осуществляющий полномочия Межгосударственного Совета как высшего органа Таможенного союза ЕврАзЭС. После передачи полномочий Межгосударственного Совета как высшего органа Таможенного союза ЕврАзЭС Высшему Евразийскому экономическому совету Межгосударственный Совет как высший орган Таможенного союза ЕврАзЭС de facto перестал функционировать. Следовательно, фактически произошло переименование Межгосударственного Совета как высшего органа Таможенного союза ЕврАзЭС в Высший Евразийский экономический совет. Тем не менее остается вопрос, почему была выбрана такая юридическая техника и причины, по которым Межгосударственный Совет как высший орган Таможенного союза ЕврАзЭС не был упразднен. Учитывая, что создание нормативной базы проходило в «авральном» режиме и привело к многочисленным коллизиям и пробелам <20>, нельзя исключать элементарной ошибки в юридической технике. ——————————— <20> Пащенко А. В. Правоотношения по установлению и уплате таможенных пошлин в Таможенном союзе в рамках ЕврАзЭС: к вопросу о статусе участников / Под ред. А. Н. Козырина. М.: Институт публично-правовых исследований, 2013. С. 10.
С другой стороны, нельзя исключать, что Межгосударственный Совет как высший орган Таможенного союза ЕврАзЭС был оставлен намеренно. В частности, это позволило достигнуть следующих целей: — в связи с созданием нового органа не вносить многочисленные поправки в нормативные правовые акты, в том числе международные договоры, участниками которых являются страны, не являющиеся государствами — членами Таможенного союза ЕврАзЭС; — государства — члены Таможенного союза ЕврАзЭС могут передать часть своих суверенных прав, необходимых для развития Таможенного союза ЕврАзЭС, только Высшему Евразийскому экономическому совету, при этом все полномочия, которыми будет наделен в будущем Межгосударственный Совет как высший орган Таможенного союза ЕврАзЭС, будут переданы «автоматически» Высшему Евразийскому экономическому совету. Такая конструкция позволит сохранять, насколько это возможно, единообразие различных органов в рамках евразийских интеграционных процессов. Возможные иные предпосылки к такому своеобразному формированию органов, координирующих евразийскую интеграцию. Основными нормативными правовыми актами, определяющими правовой статус Межгосударственного Совета и Высшего Евразийского экономического совета <21>, являются: ——————————— <21> С целью избежания двусмысленного толкования здесь и далее под Высшим Евразийским экономическим советом будет пониматься орган, имеющий полномочия Межгосударственного Совета как высшего органа Таможенного союза ЕврАзЭС. Напротив, под Межгосударственным Советом далее будет пониматься Межгосударственный Совет как высший орган ЕврАзЭС.
— Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества (подписан в г. Астане 10 октября 2000 года); — Положение о Межгосударственном Совете Евразийского экономического сообщества, утвержденное решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 31 мая 2001 года N 3; — Правила и процедуры Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества, утвержденные решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 31 мая 2001 года N 4; — Договор о Евразийской экономической комиссии (подписан в г. Москве 18 ноября 2011 года). Полномочия Межгосударственного Совета, установленные Договором об учреждении ЕврАзЭС (ст. 5 Договора об учреждении ЕврАзЭС), включают: — рассмотрение принципиальных вопросов ЕврАзЭС, связанных с общими интересами государств-участников; — определение стратегии, направления и перспективы развития интеграции и принятие решений, направленных на реализацию целей и задач ЕврАзЭС; — давать поручения Интеграционному Комитету; — обращение с запросами и рекомендациями к Межпарламентской ассамблее; — обращение с запросами к Суду ЕврАзЭС; — учреждение вспомогательных органов ЕврАзЭС. Эти полномочия выполняются Межгосударственным Советом как на уровне глав государств — участников ЕврАзЭС, так и на уровне глав правительств государств — участников ЕврАзЭС. Исключением является полномочие Межгосударственного Совета на уровне глав государств — участников ЕврАзЭС по утверждению Положения о Межгосударственном Совете, в котором определяются функции и порядок работы этого органа. В Положении о Межгосударственном Совете Евразийского экономического Сообщества (далее — Положение о Межгосударственном Совете), утвержденном решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 31 мая 2001 года N 3 <22>, конкретизируются полномочия Межгосударственного Совета. В соответствии с Положением Межгосударственный Совет уполномочен: ——————————— <22> Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».
— в отношении Интеграционного Комитета: заслушивать доклады о положении дел в ЕврАзЭС и ходе реализации его целей и задач; заслушивать отчет об исполнении бюджета ЕврАзЭС; утверждать структуру и численность Секретариата Интеграционного Комитета; принимать решения об открытии представительств Интеграционного Комитета; назначать и освобождать от занимаемой должности Генерального секретаря Интеграционного Комитета; давать поручения Генеральному секретарю Интеграционного Комитета; — в отношении государств — членов ЕврАзЭС и наблюдателей: определять список договоров и других документов, содержащих обязательства, исполнение которых необходимо для государства, вступающего в члены ЕврАзЭС, и принимать решение о приеме в члены ЕврАзЭС; принимать решения относительно приостановления или прекращения участия в работе органов ЕврАзЭС государства-члена по основаниям, предусмотренным ст. 9 Договора об учреждении ЕврАзЭС, а также о приеме в члены ЕврАзЭС; принимать решения о предоставлении, приостановке или аннулировании статуса наблюдателя при ЕврАзЭС; принимать решение о лишении права голосования в органах ЕврАзЭС государства-члена по основаниям, указанным в ст. 15 Договора об учреждении ЕврАзЭС, а также о восстановлении этого права; — в отношении органов ЕврАзЭС: принимать решения о наделении правами юридического лица органов ЕврАзЭС; принимать решения о прекращении их деятельности, определять численность и условия работы их сотрудников; — в отношении Межпарламентской ассамблеи: — представлять в Межпарламентскую ассамблею ЕврАзЭС кандидатуры для назначения судей в Суд ЕврАзЭС; рассматривать рекомендации Межпарламентской ассамблеи; — рассматривать проекты основ законодательства в базовых сферах правоотношений; — утверждать бюджет ЕврАзЭС; — утверждать символику ЕврАзЭС. Ни в Договоре об учреждении ЕврАзЭС, ни в Положении о Межгосударственном Совете нет разграничения полномочий между Межгосударственным Советом на уровне глав государств и Межгосударственным Советом на уровне глав правительств. Поэтому, с одной стороны, в соответствии с Положением о Межгосударственном Совете Межгосударственный Совет на уровне глав правительств имеет такие же полномочия, как и Межгосударственный Совет на уровне глав государств, однако, с другой стороны, логично и такой порядок сложился в практике, что полномочия были разграничены. Анализ решений Межгосударственного Совета с 2001 по 2012 год позволил выявить, что Межгосударственный Совет выполняет следующие полномочия: — на уровне глав государств: избирает руководителей органов ЕврАзЭС (Межгосударственного Совета, Интеграционного Комитета и др.); утверждает планы мероприятий по реализации Приоритетных направлений развития ЕврАзЭС; принимает бюджетные послания; утверждает бюджет ЕврАзЭС; утверждает отчет об исполнении бюджета ЕврАзЭС; утверждает положения об органах ЕврАзЭС; принимает решения о вступлении государств в ЕврАзЭС; — на уровне глав правительств: одобряет проекты решений Межгосударственного Совета на уровне глав государств; одобряет проекты бюджетного послания; одобряет проект бюджета ЕврАзЭС; принимает к сведению отчет об исполнении бюджета ЕврАзЭС. Следовательно, Межгосударственный Совет на уровне глав правительств выполняет технические функции, позволяющие Межгосударственному Совету на уровне глав государств эффективнее выполнять свои функции. При этом полномочия Межгосударственного Совета на уровне глав правительств фактически не изменились по сравнению с Советом глав правительств при Межгосударственном Совете Республики Беларусь, Республики Казахстан, Киргизской Республики и Российской Федерации, действовавшим с 1998 по 1999 год. Нормативное разграничение полномочий между Межгосударственным Советом (высшим органом Таможенного союза ЕврАзЭС) на уровне глав государств и Межгосударственным Советом (высшим органом Таможенного союза ЕврАзЭС) на уровне глав правительств также отсутствовало до 2011 года. В п. 5.1 Положения о Межгосударственном Совете определялись полномочия высшего органа Таможенного союза, которые включали <23>: ——————————— <23> Перечень полномочий Межгосударственного Совета (высшего органа Таможенного союза ЕврАзЭС) приведен в объеме, не противоречащем полномочиям, установленным для Высшего Евразийского экономического совета Договором о Евразийской экономической комиссии.
— в отношении развития Таможенного союза ЕврАзЭС: определение стратегии, направлений и перспектив формирования и развития Таможенного союза и принятие решений, направленных на реализацию целей и задач Таможенного союза; — в отношении завершения формирования Таможенного союза ЕврАзЭС: принятие решений о вступлении в силу международных договоров, направленных на завершение формирования договорно-правовой базы Таможенного союза в соответствии с Протоколом о порядке вступления в силу международных договоров, направленных на формирование договорно-правовой базы Таможенного союза, выхода из них и присоединения к ним от 6 октября 2007 года; принятие решений об объединении таможенных территорий государств — членов ЕврАзЭС, формирующих Таможенный союз в единую таможенную территорию в соответствии со ст. 2 Договора о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза от 6 октября 2007 года; — в отношении функционирования Таможенного союза ЕврАзЭС: определять перечень международных договоров, составляющих договорно-правовую базу Таможенного союза; рассматривать и принимать решения по вопросам, связанным с общими интересами государств — членов ЕврАзЭС, формирующих Таможенный союз; представлять в Межпарламентскую ассамблею ЕврАзЭС кандидатуры для назначения судей в Суд ЕврАзЭС для рассмотрения дел по вопросам Таможенного союза; обращаться с запросами и рекомендациями к Межпарламентской Ассамблее ЕврАзЭС и с запросами к Суду ЕврАзЭС по вопросам Таможенного союза. Анализ решений Межгосударственного Совета (высшего органа Таможенного союза ЕврАзЭС) с 2009 по 2011 год позволил установить разграничение полномочий этого органа: — на уровне глав государств: принимает договоры и соглашения; определяет стратегию, направления и перспективы формирования и развития Таможенного союза; дает поручения Комиссии Таможенного союза и иным органам Таможенного союза; утверждает состав органов Таможенного союза; дает поручения правительствам государств — членов Таможенного союза; утверждает годовой отчет об исполнении сметы расходов Комиссии Таможенного союза; утверждает смету расходов Комиссии Таможенного союза; принимает решения о вступлении договоров, заключенных в рамках Таможенного союза; — на уровне глав правительств: одобряет проекты повесток для Межгосударственного Совета на уровне глав государств; предварительно одобряет проекты нормативных правовых актов и вносит их на рассмотрение Межгосударственного Совета на уровне глав правительств; готовит проекты решений Межгосударственного Совета на уровне глав государств; принимает решения о вступлении нормативных правовых актов в силу. Исходя из полномочий, выполняемых Межгосударственным Советом (высшим органом Таможенного союза ЕврАзЭС) на уровне глав правительств, можно сделать вывод, что им выполняются технические функции, позволяющие Межгосударственному Совету (высшему органу Таможенного союза ЕврАзЭС) на уровне глав государств эффективно выполнять свои функции. Впервые нормативное разграничение полномочий внутри высшего органа Таможенного союза ЕврАзЭС появилось в Договоре о Евразийской экономической комиссии, в соответствии с которым был создан Высший Евразийский экономический совет, наделенный полномочиями Межгосударственного Совета (высшего органа Таможенного союза ЕврАзЭС) в соответствии с международными договорами, формирующими договорно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства, а также решениями Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества по вопросам Таможенного союза и Единого экономического пространства (абз. 6 ст. 38 Договора о Евразийской экономической комиссии). Все полномочия Высшего Евразийского экономического совета в указанном договоре разбиты на две группы: полномочия Высшего Евразийского экономического совета на уровне глав государств и полномочия без указания уровня. К полномочиям Высшего Евразийского экономического совета на уровне глав государств относятся: — утверждение регламента Евразийской экономической комиссии (абз. 1 ст. 4 Договора о Евразийской экономической комиссии); — принятие решений об образовании структурных подразделений Евразийской экономической комиссии в третьих странах, их объединениях и при международных организациях (абз. 2 ст. 4 Договора о Евразийской экономической комиссии); — утверждение бюджета и положений о бюджете Евразийской экономической комиссии (п. 4 ст. 7 Договора о Евразийской экономической комиссии); — утверждение общей предельной штатной численности департаментов Евразийской экономической комиссии (абз. 12 ст. 9 Договора о Евразийской экономической комиссии); — назначение членов и председателя Коллегии Евразийской экономической комиссии и досрочное прекращение их полномочий (абз. 6 и 7 ст. 15 Договора о Евразийской экономической комиссии); — утверждение распределения обязанностей между членами Коллегии Евразийской экономической комиссии, общей предельной штатной численности департаментов и порядка оплаты труда членов Коллегии Евразийской экономической комиссии и сотрудников департаментов Евразийской экономической комиссии, в том числе их денежное содержание (абз. 7 ст. 17 Договора о Евразийской экономической комиссии); — утверждение порядка проверки достоверности и полноты сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера членов Коллегии Евразийской экономической комиссии, сотрудников департаментов Евразийской экономической комиссии, а также членов их семей (п. 4 ст. 30 Договора о Евразийской экономической комиссии). Договор о Евразийской экономической комиссии наделяет Высший Евразийский экономический совет некоторыми полномочиями, но без уточнения, на каком уровне эти полномочия должны реализовываться: на уровне глав государств или на уровне глав правительств. К этим полномочиям относятся: — наделение Евразийской экономической комиссии правом подписывать международные договоры по вопросам, входящим в компетенцию Евразийской экономической комиссии (абз. 3 ст. 6 Договора о Евразийской экономической комиссии); — одобрение проектов международных договоров, подписываемых Евразийской экономической комиссией (абз. 2 ст. 9 Договора о Евразийской экономической комиссии); — утверждение основных направлений интеграции в рамках Таможенного союза ЕврАзЭС и Единого экономического пространства (абз. 4 ст. 9 Договора о Евразийской экономической комиссии); — рассмотрение вопросов, по которым не достигнут консенсус при рассмотрении Советом Евразийской экономической комиссии (абз. 3 ст. 12 Договора о Евразийской экономической комиссии); — рассмотрение вопросов в отношении решений Евразийской экономической комиссии, предлагаемых к отмене или изменению по предложению государства-члена в случае его несогласия с решением Евразийской экономической комиссии (абз. 4 ст. 13 Договора о Евразийской экономической комиссии); — утверждение перечня соответствия должностей сотрудников департаментов Евразийской экономической комиссии должностям сотрудников государственного органа, обеспечивающего деятельность правительства государства пребывания, для обеспечения сотрудников Евразийской экономической комиссии социальными гарантиями и иным обслуживанием (абз. 2 п. 3 ст. 31 Договора о Евразийской экономической комиссии), а также для определения размера пенсии за выслугу лет (абз. 3 п. 8 ст. 31 Договора о Евразийской экономической комиссии). Вероятно, эти полномочия также будут реализовываться Высшим Евразийским экономическим советом на уровне глав государств, а Высший Евразийский экономический совет на уровне глав правительств будет выполнять технические функции аналогично Межгосударственному Совету на уровне глав правительств. Однако нельзя исключать изменений в традиционном разделении полномочий. Например, решением Высшего Евразийского экономического совета на уровне глав правительств от 31 мая 2013 года N 40 <24> были определены направления координации национальных промышленных политик Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации. Принятие такого решения возможно только при наличии полномочий утверждать основные направления интеграции в рамках Таможенного союза ЕврАзЭС, которое было не характерно для Межгосударственного Совета (высшего органа Таможенного союза ЕврАзЭС) на уровне глав правительств. Поэтому окончательный вывод о разделении полномочий между Высшим Евразийским экономическим советом на уровне глав государств и Высшим Евразийским экономическим советом на уровне глав правительств можно будет сделать лишь после того, как состоится несколько заседаний этого органа <25>. ——————————— <24> http://www. eurasiancommission. org — официальный сайт Евразийской экономической комиссии (дата обращения: 06.06.2013). <25> Состоялось три заседания Высшего Ев разийского экономического совета на уровне глав государств (19 декабря 2011 года, 19 декабря 2012 года, 29 мая 2013 года) и одно заседание Высшего Евразийского экономического совета на уровне глав правительств (31 мая 2013 года).
Как следует из названия Межгосударственного Совета на уровне глав государств, в состав этого органа входят главы государств — членов ЕврАзЭС: — Президент Республики Беларусь — Александр Григорьевич Лукашенко; — Президент Республики Казахстан — Нурсултан Абишевич Назарбаев; — Президент Киргизской Республики — Алмаз-бек Шаршенович Атамбаев; — Президент Российской Федерации — Владимир Владимирович Путин; — Президент Республики Таджикистан — Эмомали Рахмонов; — Президент Республики Узбекистан — Ислам Абдуганиевич Каримов. В состав Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав правительств входят главы правительств государств — членов ЕврАзЭС. Помимо глав государств и глав правительств в заседаниях Межгосударственного Совета ЕврАзЭС могут принимать участие или присутствовать иные лица, но их состав зависит от того, является заседание открытым или закрытым. В соответствии с п. 5 Положения о статусе наблюдателя при Евразийском экономическом сообществе, утвержденного решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 13 мая 2002 года N 46 <26>, на открытых заседаниях органов ЕврАзЭС могут принимать участие государства или организации, получившие статус наблюдателя. Следовательно, Президент Республики Армения Серж Азатович Саргсян, Президент Украины Виктор Федорович Янукович и Президент Республики Молдова Николае Тимофти могут принимать участие в заседаниях Межгосударственного Совета на уровне глав государств, выступать на них с согласия председательствующего и получать по мере необходимости открытые документы и решения, принимаемые Межгосударственным Советом. ——————————— <26> Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».
Помимо глав государств в открытых заседаниях Межгосударственного Совета могут принимать участие Председатель Интеграционного Комитета, Председатель Суда ЕврАзЭС, Председатель Межпарламентской ассамблеи, постоянные представители сторон при ЕврАзЭС, Генеральный секретарь и приглашенные лица (абз. 3 п. 4 Положения о Межгосударственном Совете Евразийского экономического сообщества). По решению Председателя на открытых заседаний могут присутствовать аккредитованные представители средств массовой информации (абз. 2 п. 5 Правил процедуры Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества, утвержденных решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 31 мая 2001 года N 4 <27>). ——————————— <27> Информационный бюллетень ЕврАзЭС. 2001. N 1. С. 36.
На закрытых заседаниях Межгосударственного Совета могут присутствовать Председатель Интеграционного Комитета, Генеральный секретарь и специально приглашенные лица (абз. 1 п. 6 Правил процедуры Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества). Решения Высшего Евразийского экономического совета принимаются членами от государств — членов ЕврАзЭС, формирующих Таможенный союз (абз. 2 п. 1 Положения о Межгосударственном Совете Евразийского экономического сообщества). На закрытых заседаниях Высшего Евразийского экономического совета по решению могут присутствовать Председатель Комиссии Таможенного союза, ее члены и Ответственный секретарь Комиссии (абз. 4 п. 4 Положения о Межгосударственном Совете Евразийского экономического сообщества). Однако в Евразийской экономической комиссии, учрежденной в соответствии с Договором о Евразийской экономической комиссии <28> и выполняющей функции упраздненной Комиссии Таможенного союза, отсутствуют должности председателя и ответственного секретаря. Принимая во внимание полномочия Председателя Коллегии Евразийской экономической комиссии (ст. 23 Договора о Евразийской экономической комиссии) и фактическое участие Виктора Христенко в заседаниях Межгосударственного Совета, можно сделать вывод, что Председатель Коллегии Евразийской экономической комиссии также может принимать участие в закрытых заседаниях Высшего Евразийского экономического совета. Участие Председателя Совета Евразийской экономической комиссии в закрытых заседаниях Высшего Евразийского экономического совета нормативными правовыми актами не предусматривается. ——————————— <28> Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 11. Ст. 1275.
Председатель Межгосударственного Совета, избираемый на первом заседании, назначает заместителя Председателя Межгосударственного Совета, который является главой правительства того же государства, главой которого является Председатель Межгосударственного Совета (п. 6 Положения о Межгосударственном Совете Евразийского экономического сообщества). Председатель Межгосударственного Совета организует работу, ведет заседания, подписывает решения и выполняет иные полномочия в Межгосударственном совете на уровне глав государств (п. 7 Положения о Межгосударственном Совете Евразийского экономического сообщества), а его заместитель осуществляет аналогичные функции в Межгосударственном Совете на уровне глав правительств. Председатель Межгосударственного Совета или его заместитель. Такое разграничение полномочий не закреплено в нормативных правовых актах, но является логичным и подтверждается практикой. Положением о Межгосударственном Совете Евразийского экономического сообщества установлен порядок очередности смены председателя Межгосударственного Совета. Председательство в Высшем Евразийском экономическом совете осуществляется поочередно, по согласованию между государствами-членами, формирующими Таможенный союз (абз. 4 п. 6 Положения о Межгосударственном Совете Евразийского экономического сообщества). По результатам заседаний Межгосударственный Совет Евразийского экономического сообщества и Высший Евразийский экономический совет могут принимать решения, запросы и рекомендации. Эти акты принимаются на основе консенсуса, в котором каждое из государств-членов имеет один голос. Основным нормативным правовым актом Межгосударственного Совета и Высшего Евразийского экономического совета является решение, которое вступает в силу со дня его принятия, если в самом решении не предусмотрен иной порядок (п. 23 Правил процедуры Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества). Нормативными правовыми актами не определен официальный источник опубликования решений Межгосударственного Совета. В связи с этим порядок официального опубликования решений Межгосударственного Совета регулируется законодательством государств — членов ЕврАзЭС. Тем не менее все решения Межгосударственного Совета доступны на официальном сайте Евразийского экономического сообщества <29>. ——————————— <29> Официальный сайт Евразийского экономического сообщества: http://evrazes. com.
Порядок подготовки решений Высшего Евразийского экономического совета определен п. п. 108 — 144 решения Коллегии Евразийской экономической комиссии от 26 марта 2013 года N 58 «О Правилах внутреннего документооборота в Евразийской экономической комиссии» <30>, а порядок официального опубликования решений Высшего Евразийского экономического совета установлен п. п. 145 — 151. В соответствии с абз. 2 п. 116 решения Коллегии Евразийской экономической комиссии от 26 марта 2013 года N 58 «О Правилах внутреннего документооборота в Евразийской экономической комиссии» размещение решения Высшего Евразийского экономического совета на официальном сайте Евразийской экономической комиссии <31> в сети Интернет является датой официального опубликования решения. ——————————— <30> Текст решения опубликован на официальном сайте Евразийской экономической комиссии 28 марта 2013 года. <31> Адрес официального сайта Евразийской экономической комиссии: http://www. eurasiancommission. org.
Депозитарием документов Межгосударственного Совета является Интеграционный Комитет (п. 13 Положения о Межгосударственном Совете Евразийского экономического сообщества), а депозитарием нормативных правовых актов Высшего Евразийского экономического совета — Евразийская экономическая комиссия (п. 13 Положения о Межгосударственном Совете Евразийского экономического сообщества). Изучив основы правового статуса Межгосударственного Совета <32>, можно сделать вывод об особенной роли этого наднационального органа в формировании Евразийского экономического сообщества, Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС и Евразийского экономического союза. Особенный статус отражен, во-первых, в ст. 5 Договора об учреждении ЕврАзЭС, в которой Межгосударственный Совет не только отделен от органов управления интеграцией, но и назван высшим органом ЕврАзЭС. Во-вторых, исторический анализ показал, что функции Межгосударственного Совета и его правовой статус менялись в зависимости от стадии интеграционных процессов. ——————————— <32> В данном случае под Межгосударственным Советом имеется в виду как Межгосударственный Совет, так и Высший Евразийский экономический совет.
В более чем 500 решениях Межгосударственного Совета, принятых с 2001 года по 2012 год на 14 заседаниях на уровне глав государств, 20 заседаниях на уровне глав правительств <33> и трех заседаниях на уровне глав государств, одного заседания на уровне глав правительств Высшего Евразийского экономического совета <34>, установлены структура органов и правовой статус новых международных организаций, являющихся самыми успешными интеграционными проектами с момента распада Союза Советских Социалистических Республик. ——————————— <33> По данным официального сайта Евразийского экономического сообщества на 31 июля 2013 года. <34> В соответствии с данными из СПС «КонсультантПлюс».
Не вызывает сомнений, что дальнейшее развитие интеграционных процессов в рамках ЕврАзЭС приведет к изменению правового статуса Межгосударственного Совета, будут устранены многочисленные пробелы правового регулирования деятельности высшего органа ЕврАзЭС, будет восстановлен «терминологический унисон», а правовой статус как Межгосударственного Совета, так и Высшего Евразийского экономического совета будет консолидирован в едином нормативном правовом акте.
Библиография
1. Вольфганг Граф Витцтум и др. Международное право = / Пер. с нем. В. Бергманн, перд., сот. М., 2011. 2. Пащенко А. В. Правоотношения по установлению и уплате таможенных пошлин в Таможенном союзе в рамках ЕврАзЭС: к вопросу о статусе участников / Под ред. А. Н. Козырина. М.: Институт публично-правовых исследований, 2013. 3. Халевинская Е. Д. Интеграция, сотрудничество и развитие на постсоветском пространстве: Монография. М., 2012.
