ЭВОЛЮЦИЯ ФОРМ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ <1>
Ю. В. ГИНЗБУРГ
——————————— <1> Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках проекта проведения научных исследований («Национальное и наднациональное правовое регулирование экономических отношений в рамках Единого экономического пространства ЕврАзЭС»), проект N 13-33-01037.
Гинзбург Юрий Владимирович, старший преподаватель кафедры финансового права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», научный сотрудник Института публично-правовых исследований.
В статье рассматриваются особенности эволюции экономической интеграции на постсоветском пространстве. Анализируется влияние организационно-правовых институтов на развитие экономической интеграции.
The evolution of the forms of economic integration in the post-Soviet space Yu. V. Ginzburg
The article discusses the features of the evolution of economic integration in the post-Soviet space. The analises of the impact of organizational and legal institutions on the development of the economic integration is given.
Последствием распада СССР и образования на его территории независимых государств стало нарушение сложившихся экономических связей между отдельными хозяйственными предприятиями. Единая территория и ведение плановой экономики предполагали активное экономическое сотрудничество хозяйственных предприятий. Закономерностями развития экономики СССР являлись: — планомерное размещение производства по территории страны; — рациональное территориальное разделение общественного труда между республиками и экономическими районами страны в пределах их территорий с обеспечением целесообразной народнохозяйственной специализации и кооперирования производства, совершенствование производственных связей, наиболее целесообразного и эффективного развития республик и районов в системе общегосударственного разделения труда; — приближение производства к источникам сырья, топливно-энергетическим ресурсам и районам потребления продукции для достижения рациональной территориальной концентрации в районах производства отдельных отраслей <2>. ——————————— <2> Лаврищев А. Н. Экономическая география СССР. М., 1986. С. 28.
В литературе часто образование Содружества Независимых Государств (далее — СНГ) связывают с началом интеграционных процессов на постсоветском пространстве <3>. Однако в контексте исторических событий образование СНГ имело обратные цели — ликвидацию СССР и фактическую экономическую дезинтеграцию бывших республик Советского Союза. Создание СНГ — акт политической воли, не учитывавший экономических интересов государства. Таким образом, СНГ никогда не имел созидательного потенциала для экономической интеграции республик бывшего Советского Союза. ——————————— <3> См., например: Тиунов О. И. Об особенностях развития интеграционных процессов на постсоветском пространстве // Журнал российского права. 2012. N 8. С. 92 — 98.
Близость экономик постсоветских государств являются неизбежным фактором на пути их интеграции <4>. Кроме того, важными факторами сотрудничества является общность исторического пути, культурные традиции. Это становится объективными причинами поиска путей экономической интеграции государств на постсоветском пространстве <5>. ——————————— <4> В литературе существует и обратная точка зрения. См. подробнее: Сухотин А. Б. Региональный аспект экономической политики и характеристик общего развития СНГ // Журнал новой экономической ассоциации. 2011. N 11. С. 161. <5> Важным стимулом к поиску путей интеграции стран — участниц СНГ в 90-ые годы XX века стали общемировой тренд экономического развития и успехи государств Европейского союза (Каширкина А. А., Морозов А. Н. Международно-правовые аспекты Европейского союза и Таможенного союза: Монография. М., 2012. С. 59 — 60).
Традиционно выделяют несколько форм экономической интеграции государств: зона свободной торговли, таможенный союз, общий рынок, экономический и валютный союзы. Особенностью интеграции на постсоветском пространстве является поиск наиболее эффективной модели во взаимоотношениях между различными странами, что приводит с складыванию различных форм интеграции. В литературе выделяют промежуточные формы: единый рынок, зону свободной торговли «плюс» (предполагающую либерализацию не только торговли товарами, но и других сфер экономического сотрудничества), общее экономическое пространство <6>. ——————————— <6> Долгов С. И. Общее экономическое пространство — новый интеграционный формат в условиях глобализации // Российский внешнеэкономический вестник. 2010. N 9. С. 3.
Первой попыткой экономического объединения государств — участников СНГ стало заключение Договора о создании Экономического союза <7>. Договор имел декларативный характер о намерениях поэтапного создания общего экономического пространства на базе рыночных отношений. Государства — участники СНГ проявляли заинтересованность в экономической интеграции. В подписанном 9 октября 1992 года Соглашении «О принципах сближения хозяйственного законодательства государств — участников Содружества» <8> предусматривалось проводить работы по сближению и унификации гражданского, таможенного, финансового и других отраслей законодательства. Для этих целей создавался специальный правовой консультационный совет <9>. ——————————— <7> Договор стран СНГ «О создании Экономического союза» (подписано в г. Москве 24 сентября 1993 года) // Бюллетень международных договоров. 1995. N 1. Российская Федерация не ратифицировала данный Договор. <8> Соглашение стран СНГ «О принципах сближения хозяйственного законодательства государств — участников Содружества» (подписано в г. Бишкеке 9 октября 1992 года). <9> Упразднен в 2004 году.
В рамках развития и реализации Договора о создании Экономического союза были приняты Конвенция о защите прав инвестора <10>, Соглашение о создании зоны свободной торговли <11>, Соглашение о создании платежного союза <12>. Однако в полном объеме данные Соглашения не были реализованы <13>. Причинами неудачной попытки экономической интеграции на постсоветском пространстве в начале 90-х годов называются политические разногласия участников, разный уровень внутреннего экономического развития. Соглашаясь с подобными выводами, стоит отметить и институциональную проблему. Созданные межгосударственные органы оказались нежизнеспособными. Поставленные перед ними задачи не соответствовали имеющимся у них полномочиям. Так, созданный Межгосударственный экономический комитет Экономического союза учреждался с целью «формирования и обеспечения эффективной деятельности Экономического союза, рационального развития интеграционных процессов в рамках Содружества Независимых Государств» <14>. Однако заявленная цель создания Комитета не могла быть осуществлена ввиду отсутствия инструментов воздействия — возможности наднационального регулирования общественных отношений в установленной сфере деятельности. При осуществлении своих функций Комитет имел право принимать: ——————————— <10> Конвенция о защите прав инвестора (заключена в г. Москве 28 марта 1997 года) // Вестник ВАС РФ. 1997. N 8. <11> Соглашение стран СНГ «О создании зоны свободной торговли» (подписано в г. Москве 15 апреля 1994 года) // Бюллетень международных договоров. 1994. N 8. <12> Соглашение стран СНГ «О создании Платежного союза государств — участников Содружества Независимых Государств» (подписано в г. Москве 21 октября 1994 года) // Бюллетень международных договоров. 1997. N 12. <13> См. подробнее: Лихачев А. Е. Таможенный союз России, Белоруссии и Казахстана: история, современный этап и перспективы развития // Российский внешнеэкономический вестник. 2010. N 6. С. 4 — 23. <14> Соглашение стран СНГ «О создании Межгосударственного экономического комитета Экономического союза» (подписано в г. Москве 21 октября 1994 года) // Бюллетень международных договоров. 1995. N 1.
— распорядительные решения по вопросам, переданным ему государствами; — решения, обязательность исполнения которых должна была подтверждаться соответствующими решениями правительств (в их числе решения по вопросам сохранения мобилизационных мощностей, поддержания эффективных кооперированных связей, структурных изменений, охраны окружающей среды и природных ресурсов); — решения рекомендательного характера. Отсутствие правотворческих полномочий свело деятельность Комитета к консультационным функциям. В марте 1994 года Президент Республики Казахстан в академической аудитории МГУ им. М. В. Ломоносова выступил с критикой СНГ и идей создания нового интеграционного образования. «…СНГ не отвечает объективным требованиям времени и не обеспечивает интеграцию стран-участников, в которой так остро нуждаются наши народы. Поэтому назрела необходимость создания нового межгосударственного объединения, которое бы действовало на более четких принципах», — отмечалось в докладе Н. А. Назарбаева <15>. ——————————— <15> Назарбаев Н. А. Евразийский союз: от идеи к истории будущего // Евразийская интеграция: экономика, право, политика. 2011. N 10. С. 21 (см. подробнее: Назарбаев Н. А. Евразийский союз: идеи, практика, перспективы. 1994 — 1997. М., 1997).
Неудачи в реализации первого интеграционного проекта показали бесперспективность возможности организации в рамках одного экономического объединения всех государств — участников СНГ. Конфликтные вопросы, оставшиеся после распада СССР, мешали этому процессу. В связи с этим руководство государств стало предпринимать попытки по установлению более тесного двустороннего сотрудничества, а также искать компромиссные варианты для экономического сотрудничества. Начало двустороннего сотрудничества в сфере экономической интеграции было заложено Соглашением между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о создании Таможенного союза <16>. Данное Соглашение было заключено вместе с Протоколом «О введении режима свободной торговли без изъятий и ограничений между Российской Федерацией и Республикой Беларусь» <17>. Спустя две недели аналогичные соглашения были заключены между Российской Федерацией и Республикой Казахстан, что стало основанием для заключения нового договора о создании Таможенного союза <18>. Отличительной особенностью данного акта было то, что он принимался в развитие соглашения об Экономическом союзе и был открыт для всех государств — участников СНГ. В рамках Таможенного союза предполагалось провести мероприятия, предусмотренные Соглашением о создании зоны свободной торговли, а именно: унифицировать внешнеторговое, таможенное, валютно-финансовое, налоговое и другие отрасли законодательства, затрагивающие внешнеэкономическую деятельность. ——————————— <16> Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь «О Таможенном союзе» (подписано в г. Минске 6 января 1995 года) // Бюллетень международных договоров. 1995. N 10. <17> Протокол между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь «О введении режима свободной торговли без изъятий и ограничений между Российской Федерацией и Республикой Беларусь» (подписано в г. Минске 6 января 1995 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 45. Ст. 5057. <18> Соглашение стран СНГ «О Таможенном союзе» (подписано в г. Москве 20 января 1995 года) // Бюллетень международных договоров. 1995. N 6.
Взаимодействие с третьими странами и международными организациями происходило путем делегирования соответствующих полномочий Российской Федерации. Вопрос о создании институтов таможенного контроля предполагалось решить после создания единой таможенной территории. 29 марта 1996 года к Таможенному союзу присоединилась Республика Киргизия <19>. В этот же день было подписан Договор между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях <20>. Договор предусматривал углубление экономической интеграции участников, а в будущем и создание единого экономического пространства (общего рынка товаров, услуг, капиталов и рабочей силы, развитие единых транспортных, энергетических и информационных систем). Участники Договора определили основные направления сотрудничества не только в экономической, но и в других областях (социальной, культурной, охрана государственных границ, планирование и реализация внешней политики, унификация законодательства и т. д.). ——————————— <19> Договор о присоединении Киргизской Республики к Соглашениям о Таможенном союзе (подписан в г. Москве 29 марта 1996 года) // СПС «КонсультантПлюс». <20> Договор между Российской Федерацией, Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан и Киргизской Республикой об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях (подписан в г. Москве 29 марта 1996 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 17. Ст. 1915.
Отличительной стороной нового этапа экономического сотрудничества стало создание наднациональных органов управления интеграцией. Были образованы: Межгосударственный Совет, Интеграционный Комитет, Межпарламентский Комитет. Межгосударственный Совет являлся высшим органом управления, разрабатывал стратегию сотрудничества, определял его основные этапы, принимал соответствующие решения и контролировал ход их исполнения, утверждал положения об органах управления интеграцией и порядке их финансирования. Интеграционный Комитет становился постоянно действующим исполнительным органом, принимающим и осуществляющим меры, необходимые для реализации целей и задач интеграции. Наконец, Межпарламентский Комитет <21> создавался в целях сближения и гармонизации законодательства участников Договора. Способом реализации указанной цели являлось принятие модельных актов, на основе которых должны были разрабатываться акты национальных законодательств. Межпарламентским Комитетом был разработан ряд модельных законов, в том числе об образовании, правовом регулировании организации охраны труда, инновациях, занятости населения, борьбе с терроризмом, основах транспортной деятельности и др. ——————————— <21> Соглашение о Межпарламентском Комитете Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации (подписано в г. Бишкеке 28 мая 1996 года) // Дипломатический вестник. 1996. N 7. С. 43 — 44.
26 февраля 1999 года к Таможенному союзу присоединилась Республика Таджикистан <22>. Вступление очередного участника стало поводом для развития интеграции. Был принят новой акт, который ставил новые цели перед участниками Союза <23>. Первоочередной задачей стало завершение формирования Таможенного союза и создание на его основе Единого экономического пространства. В Договоре страны заявили о желании стать членами Всемирной торговой организации. В соответствии с вновь заключенным Договором усиливалась роль интеграционных институтов. Так, Межгосударственному Совету делегировались полномочия по принятию: ——————————— <22> Договор о присоединении Республики Таджикистан к Соглашениям о Таможенном союзе (подписан в г. Москве 26 февраля 1999 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 34. Ст. 3280. <23> Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве (подписан в г. Москве 26 февраля 1999 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 42. Ст. 3983.
— решений, устанавливающих единые для государств — участников Договора правила, которые являются обязательными во всех своих частях и подлежат непосредственному применению государствами-участниками; — резолюции, являющиеся обязательными для государства-участника или государств-участников, которым они адресованы, в том, что касается ожидаемого результата, при сохранении за органами государственной власти свободы выбора форм и методов действий; — рекомендации, не являющиеся обязательными. Таким образом, расширялась правотворческая компетенция наднациональных органов регулирования экономической интеграции. Межгосударственный Совет получил возможность издавать правовые акты, обязательные для применения на территории государств — участников Договора, без процедуры внутригосударственного утверждения. Следующим шагом на пути экономической интеграции стало учреждение Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС) <24>. Фактически произошло оформление отношений на новом институциональном уровне — ЕврАзЭС создавалось как международная организация с правами юридического лица (имеет право заключать договоры, приобретать имущество и распоряжаться им, выступать в суде, открывать счета и совершать операции с денежными средствами). ——————————— <24> Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества (подписан в г. Астане 10 октября 2000 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 7. Ст. 632.
Продолжилось расширение наднационального правового регулирования. Во-первых, была четко определена правотворческая компетенция Межгосударственного Совета. Он принимал решения по вопросам: — регулирования условий взаимной торговли между государствами — членами Сообщества; — таможенной политики Сообщества по отношению к третьим государствам; — упрощения и унификации таможенных правил и процедур, применяемых в государствах — членах Сообщества; — гармонизации (сближения и унификации) национального законодательства государств — членов ЕврАзЭС <25>. ——————————— <25> Решение Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 31 мая 2001 года N 3 «О Положении о Межгосударственном Совете Евразийского экономического сообщества» // http://www. evrazes. eom/docs/view/5 — официальный сайт Евразийского экономического сообщества (дата обращения: 25.09.2013).
Во-вторых, Интеграционный Комитет получил право издавать нормативные правовые акты по вопросам своих полномочий или в рамках делегированных полномочий Межгосударственного Совета. Несмотря на принятые меры, результативность работы ЕврАзЭС была невелика. Это стало причиной для пересмотра общей идеологии создания Таможенного союза и организации его в составе трех государств: России, Казахстана и Белоруссии <26>. В результате был образован «новый» Таможенный союз, в рамках которого существует единая таможенная территория, унифицированы таможенные формальности государств-участников, применяется единый таможенный тариф <27> — с дальнейшей перспективой создания единого экономического пространства <28>. ——————————— <26> См. подробный анализ процедуры создания «нового» таможенного союза между Россией, Казахстаном и Белоруссией: Глазьев С. Ю. Таможенный союз Белоруссии, Казахстана и России: запуск механизмов // Российский экономический журнал. 2009. N 11 — 12. С. 46 — 59. <27> См. подробнее: Козырин А. Н. Таможенное регулирование в Таможенном союзе ЕврАзЭС: международный, наднациональный и национальный уровни // Право и экономика. 2013. N 3. С. 51 — 58; Пащенко А. В. Правоотношения по установлению и уплате таможенных пошлин в Таможенном союзе в рамках ЕврАзЭС: к вопросу о статусе участников / Под ред. А. Н. Козырина. М., 2013. <28> См. подробнее: Мансуров Т. А. ЕврАзЭС — от экономического сотрудничества к единому экономическому пространству. М., 2011.
Таким образом, наиболее эффективной формой экономической интеграции на постсоветском пространстве стало экономическое сотрудничество группы стран, сумевших достигнуть политического согласия. Необходимо обратить внимание, что с 2011 года было реанимировано Соглашение о зоне свободной торговли между государствами — участниками СНГ <29>, что в будущем может привести к активизации экономического сотрудничества всех государств — участников СНГ. ——————————— <29> Договор о зоне свободной торговли (подписан в г. Санкт-Петербурге 18 октября 2011 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012 N 40. Ст. 5340.
Во многом интеграционные успехи в рамках Таможенного союза ЕврАзЭС объясняются накопившимся опытом взаимодействия государств в области экономической политики <30>. ——————————— <30> «Именно опыт СНГ позволил нам запустить многоуровневую и разноскоростную интеграцию на постсоветском пространстве, создать такие востребованные форматы, как Союзное государство России и Белоруссии, Организация Договора о коллективной безопасности, Евразийское экономическое сообщество, Таможенный союз и, наконец, Единое экономическое пространство». См.: Путин В. В. Новый интеграционный проект для Евразии — будущее, которое рождается сегодня // Евразийская интеграция: экономика, право, политика. 2011. N 10. С. 10.
Как показывает двадцатилетний опыт экономического сотрудничества на постсоветском пространстве, наиболее эффективными и жизнеспособными формами сотрудничества являлись те, в которых существовали наднациональные органы управления, способные проводить самостоятельную политику и обладавшие собственными нормотворческими полномочиями.
Библиография
1. Глазьев С. Ю. Таможенный союз Белоруссии, Казахстана и России: запуск механизмов // Российский экономический журнал. 2009. N 11 — 12. 2. Долгов С. И. Общее экономическое пространство — новый интеграционный формат в условиях глобализации // Российский внешнеэкономический вестник. 2010. N 9. 3. Каширкина А. А., Морозов А. Н. Международно-правовые аспекты Европейского союза и Таможенного союза: Монография. М., 2012. 4. Козырин А. Н. Таможенное регулирование в Таможенном союзе ЕврАзЭС: международный, наднациональный и национальный уровни // Право и экономика. 2013. N 3. 5. Лаврищев А. Н. Экономическая география СССР. М., 1986. 6. Лихачев А. Е. Таможенный союз России, Белоруссии и Казахстана: история, современный этап и перспективы развития // Российский внешнеэкономический вестник. 2010. N 6. 7. Мансуров Т. А. ЕврАзЭС — от экономического сотрудничества к единому экономическому пространству. М., 2011. 8. Назарбаев Н. А. Евразийский союз: от идеи к истории будущего // Евразийская интеграция: экономика, право, политика. 2011. N 10. С. 21. 9. Пащенко А. В. Правоотношения по установлению и уплате таможенных пошлин в Таможенном союзе в рамках ЕврАзЭС: к вопросу о статусе участников / Под ред. А. Н. Козырина. М., 2013. 10. Путин В. В. Новый интеграционный проект для Евразии — будущее, которое рождается сегодня // Евразийская интеграция: экономика, право, политика. 2011. N 10. 11. Сухотин А. Б. Региональный аспект экономической политики и характеристик общего развития СНГ // Журнал новой экономической ассоциации. 2011. N 11. 12. Тиунов О. И. Об особенностях развития интеграционных процессов на постсоветском пространстве // Журнал российского права. 2012. N 8.
