(Гладков Н. Г.) («Трудовое право в России и за рубежом», 2011, N 4)
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАЗРЕШЕНИЯ КОЛЛЕКТИВНЫХ ТРУДОВЫХ СПОРОВ КАК СПОСОБА ЗАЩИТЫ КОЛЛЕКТИВНЫХ ПРАВ РАБОТНИКОВ <*>
Н. Г. ГЛАДКОВ
——————————— <*> Gladkov N. G. Methods for protection of collective rights of employees.
Гладков Николай Георгиевич, заведующий кафедрой трудового права и права социального обеспечения Академии труда и социальных отношений, кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации.
Статья посвящена исследованию отдельных способов защиты коллективных прав работников. Анализируются примирительные процедуры, предлагается узаконить деятельность независимых от государства трудовых арбитражей в качестве постоянных органов по разрешению коллективных трудовых споров.
The article deals with the ways to protect the collective rights of workers. Analyzed by conciliation, it is proposed to legalize the activity independent of the state labor arbitration as permanent bodies to resolve collective labor disputes.
Key words: collective labor dispute, conciliation, arbitration of labor.
Имеющиеся проблемы в реализации права работников на разрешение коллективных трудовых споров отмечаются специалистами в области трудового права. Например, В. А. Сафонов указывает на наличие насущной необходимости проведения специальных исследований принципов и процедур разрешения коллективных трудовых споров об установлении условий труда (споров об интересах) (Сафонов В. А. Коллективные трудовые споры: проблемы теории и практики: Автореф. дис. … к. ю.н. СПб.: Санкт-Петербургский государственный университет, 2000. С. 5). И. Я. Киселев обращает внимание на специфику российской модели мирного рассмотрения коллективных трудовых споров — отсутствие постоянного органа трудового посредничества и арбитража, на то, что российское законодательство, в отличие от ряда зарубежных стран, не предусматривает формирование специальных комиссий для улаживания этих споров (Киселев И. Я. Сравнительное трудовое право: Учебник. М.: ТК Велби; Проспект, 2005. С. 284 — 285). В Российской Федерации право на разрешение коллективных трудовых споров (далее — споры), включая право на забастовку, имеет «статус» конституционного коллективного права работников с 25 декабря 1993 г., дня вступления в силу действующей Конституции РФ. Это право в ч. 4 ст. 37 Конституции РФ формулируется как право на «коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку». При принятии Трудового кодекса РФ от 30.12.2001 (далее — ТК) законодатель установил в его разделах I «Общие положения» и II «Социальное партнерство в сфере труда» принципиальные положения, относящиеся и к коллективным, и к индивидуальным трудовым спорам, о том, что правовое регулирование отношений по разрешению трудовых споров является одной из основных задач трудового законодательства (ч. 2 ст. 1), и что участие представителей работников и работодателей в разрешении трудовых споров представляет собой одну из форм осуществления социального партнерства в сфере труда (ст. 27). В главе 61 «Рассмотрение и разрешение коллективных трудовых споров» ТК в качестве основных положений порядка разрешения коллективных трудовых споров предусмотрены положения: о разрешении коллективного трудового спора в форме проведения примирительных процедур, состоящих из этапа рассмотрения спора примирительной комиссией, а при недостижении согласия в этой комиссии — из этапов рассмотрения спора с участием посредника и (или) в трудовом арбитраже; о признании забастовки способом разрешения коллективного трудового спора; о запрещении локаута. Дальнейшее развитие нормы ТК о разрешении коллективных трудовых споров получили посредством принятия Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ, внесшего в ТК, в частности, на основе предложений ФНПР, изменения порядка объявления и проведения забастовки. Так, в ст. 410 ТК кворум, предоставляющий собранию работников правомочия на принятие решений об объявлении забастовки или об участии работников данного работодателя в забастовке, объявленной профсоюзом (объединением профсоюзов), снижен с обязательного присутствия на собрании не менее двух третей от общего числа работников до не менее половины от общего числа работников. Статья 410 ТК также дополнена новым правилом о том, что решение об участии работников данного работодателя в забастовке, объявленной профсоюзом (объединением профсоюзов), принимается собранием (конференцией) работников данного работодателя без проведения примирительных процедур. Эта новация основывается на том, что забастовке, объявленной профсоюзом (объединением профсоюзов), уже предшествовали примирительные процедуры на соответствующем уровне социального партнерства (Комментарий постатейный к Трудовому кодексу Российской Федерации / Отв. ред. Н. Г. Гладков, И. О. Снигирева. М.: Профиздат, 2006. С. 937). Из ст. 413 ТК исключено положение о том, что в случаях, когда забастовка не может быть проведена в соответствии с законом, решение по коллективному трудовому спору принимает Правительство РФ. Одновременно ст. 404 ТК дополнена новой ч. 7, предусматривающей, что в случаях, когда в соответствии с законом не может быть проведена забастовка в целях разрешения коллективного трудового спора, создание трудового арбитража является обязательным, и его решение имеет для сторон обязательную силу. Эти положения ч. 7 ст. 404 ТК явились шагом навстречу выработанной Комитетом по свободе объединения Административного совета МОТ (далее — Комитет по свободе объединения <1>) позиции, не допускающей, чтобы разрешение коллективного трудового спора в случае ограничения или запрета права на забастовку осуществлялось правительством (Доклад N 337 Комитета по свободе объединения Административного совета МОТ (июнь 2005 г.). С. 1269, 1273). ——————————— <1> Комитет по свободе объединения — трехсторонний орган, созданный в 1951 г. Административным советом МОТ для рассмотрения жалоб на нарушение государствами профсоюзных прав. Комитет, в зависимости от обстоятельств дела, представляет рекомендации Административному совету, в частности: о том, что дело не требует дальнейшего рассмотрения; что соответствующему правительству следует обратить внимание на выявленные проблемы, и предлагает ему принять меры для их разрешения. В ходе рассмотрения более двух тысяч дел Комитетом по свободе объединения создан весьма полный, сбалансированный и логически последовательный комплекс принципов в области свободы объединения и коллективных переговоров, основанный на положениях Устава МОТ и соответствующих конвенций, рекомендаций и резолюций.
Вместе с тем следует признать, что предусматриваемый ч. 7 ст. 404 ТК трудовой арбитраж, решение о создании которого, его составе, регламенте и полномочиях принимает соответствующий государственный орган по урегулированию коллективных трудовых споров, не отвечает принципам использования обязательного арбитража и критериям его независимости, выработанным Комитетом по свободе объединения. Так, по одному из дел Комитет указал: «Положения, которые устанавливают, что при отсутствии договоренности между сторонами спорные вопросы должны быть урегулированы путем арбитража, осуществляемого органами власти, не соответствуют принципу добровольных переговоров, содержащимися в статье 4 Конвенции N 98» (Сборник решений, принятых Комитетом по свободе объединения Административного совета МОТ, и выработанных им принципов / Пер. с 4-го изд. (пересмотр.) 1996 г. Женева: Международное бюро труда, 1997. С. 518). По другому делу Комитет пришел к заключению, что «система принудительного арбитража, осуществляемого органом управления в сфере труда, при том что спор не был разрешен и с помощью других средств, может привести к значительному ограничению права организаций трудящихся на организацию их деятельности» (Сборник решений, принятых Комитетом по свободе объединения Административного совета МОТ, и выработанных им принципов / Пер. с 4-го изд. (пересмотр.) 1996 г. Женева: Международное бюро труда, 1997. С. 521). Напомним, что ч. 2 ст. 398 и ч. 1 ст. 401 ТК предусматривают примирительный порядок разрешения коллективного трудового спора, состоящий из трех этапов (примирительных процедур), а именно: 1) из рассмотрения спора примирительной комиссией. Частью 2 ст. 401 ТК этот этап объявлен обязательным. Его обязательность, согласно ч. 4 ст. 402 ТК, заключается в том, что стороны коллективного трудового спора не имеют права уклоняться от создания примирительной комиссии и участия в ее работе. Однако положения ч. 4 ст. 402 ТК не являются императивными. Они дезавуируются самим законодателем, так как ч. 1 ст. 406 ТК допускается уклонение (не обусловленное какими-либо причинами) сторон спора от участия в создании или работе примирительной комиссии, влекущее передачу спора на рассмотрение в трудовой арбитраж; 2) из рассмотрения спора с участием посредника — необязательного этапа, поскольку стороны спора могут, минуя этап «посреднической» процедуры, вступить в «арбитражный» этап рассмотрения спора (см. ч. 8 ст. 402, ч. 1 ст. 403, ч. 1 ст. 406 ТК); 3) из рассмотрения спора в трудовом арбитраже. Частью 7 ст. 404 ТК установлено, что в случаях, когда в целях разрешения коллективного трудового спора не может быть проведена забастовка, создание трудового арбитража является обязательным и его решение имеет для сторон обязательную силу. На тот случай, если та или иная сторона спора будет блокировать создание трудового арбитража или его работу путем отказа от участия в создании арбитража как такового, в формировании персонального состава арбитража, в предоставлении арбитражу полномочий, в принятии регламента арбитража, законодатель возложил бремя принятия решения по вопросам создания трудового арбитража, его состава, регламента и полномочий на соответствующий государственный орган по урегулированию коллективных трудовых споров. Даже абстрагируясь от позиции Комитета по свободе объединения, не признающей у государственного арбитража наличия качеств независимости и беспристрастности, необходимых в целях разрешения коллективных трудовых споров, приходится отметить, что положения ч. 7 ст. 404 ТК о трудовом арбитраже в большой мере страдают декларативностью. Например, законодателем не определена материальная база для функционирования этого арбитража. Юридической фикцией представляется положение ч. 7 ст. 404 ТК об обязательности арбитражного решения, поскольку законодателем для случаев неисполнения решения трудового арбитража не предусмотрен механизм принудительного исполнения этого решения, подобный, например, механизму исполнения решения комиссии по трудовым спорам, принятого при разрешении индивидуального трудового спора. Как видно, действующий порядок рассмотрения и разрешения коллективного трудового спора, стороной которого являются работники, не обладающие правом на забастовку, ввиду фактической необязательности решения по спору, принимаемого арбитражем на последнем этапе примирительного процесса, имеет имитационный (безрезультатный) характер. Подобный порядок не соответствует позиции Комитета по свободе объединения, заключившего, что «в случаях, в которых вводятся ограничения на право на забастовку в жизненно важных службах и на государственной службе, ограничения права на забастовку должны сопровождаться адекватными, беспристрастными и скорыми процедурами примирения и арбитража, в которых стороны могут принимать участие на всех этапах спора и в соответствии с которыми принятые решения выполняются полностью и незамедлительно» (Сборник решений, принятых Комитетом по свободе объединения Административного совета МОТ, и выработанных им принципов / Пер. с 4-го изд. (пересмотр.) 1996 г. Женева: Международное бюро труда, 1997. С. 547). К настоящему времени стороны социального партнерства в сфере труда на федеральном уровне пришли к осознанию необходимости решения имеющихся проблем в реализации конституционного права работников на коллективные трудовые споры путем создания независимых трудовых арбитражей, способных разрешать коллективные трудовые споры, а не имитировать деятельность по их разрешению. Об этом свидетельствует, например, п. 7.2 Генерального соглашения между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2011 — 2013 годы, согласно которому стороны приняли на себя, в частности, обязательство по подготовке предложений, направленных на совершенствование правовой базы коллективно-договорного регулирования социально-трудовых отношений и повышения эффективности разрешения коллективных трудовых споров. Шагами в этом направлении, сделанными сторонами социального партнерства в сфере труда на региональных уровнях, можно считать создание в г. Москве учреждения «Трудовой арбитражный суд для разрешения коллективных трудовых споров», а в городах Санкт-Петербурге и Пензе — учреждений с наименованием «Центр примирительных процедур». Однако сделанные практические шаги нуждаются в законодательной поддержке. Автором предлагается узаконить деятельность независимых от государства трудовых арбитражей в качестве постоянных органов по разрешению коллективных трудовых споров, для чего глава 61 ТК нуждается в дополнении следующими нормами: — трудовые арбитражи образуются трехсторонними комиссиями по регулированию социально-трудовых отношений на федеральном, региональном и территориальном уровне социального партнерства и постоянно действуют при этих органах социального партнерства. Разграничение компетенции трудовых арбитражей определяется разграничением компетенции трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений на соответствующих уровнях; — трудовой арбитраж считается образованным, когда соответствующая трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений: приняла решение об образовании трудового арбитража, утвердила Положение о трудовом арбитраже (или устав трудового арбитража), утвердила список трудовых арбитров; — материальная база для деятельности трудового арбитража обеспечивается в соответствии с положением о трудовом арбитраже (уставом трудового арбитража) сторонами социального партнерства, представленными в трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, которая образовала данный трудовой арбитраж; — для сторон коллективного трудового спора является обязательным участие в проведении трудовым арбитражем рассмотрения и разрешения по существу коллективного трудового спора, когда в соответствии с ч. ч. 1 и 2 ст. 413 ТК в целях разрешения коллективного трудового спора не может быть проведена забастовка. Решение трудового арбитража имеет обязательную силу для сторон коллективного трудового спора; — формирование состава трудового арбитража для разрешения конкретного коллективного трудового спора производится в порядке, устанавливаемом положением о трудовом арбитраже (уставом трудового арбитража). Для разрешения конкретного спора в состав трудового арбитража избираются (назначаются) арбитры, не заинтересованные в исходе дела, способные обеспечить беспристрастное разрешение спора; — в случае неисполнения работодателем (его представителями) решения трудового арбитража в установленный срок трудовой арбитраж выдает представителю работников удостоверение, являющееся исполнительным документом; — на основании удостоверения трудового арбитража, предъявленного не позднее трехмесячного срока со дня его получения, судебный пристав приводит решение трудового арбитража в исполнение в принудительном порядке. Как видно, предлагаемые дополнения главы 61 ТК нуждаются также в одновременном дополнении ст. 12 Федерального закона от 02.10.2007 N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» нормой о том, что исполнительными документами, направляемыми (предъявляемыми) судебному приставу-исполнителю, являются также удостоверения, выдаваемые трудовыми арбитражами при трехсторонних комиссиях по регулированию социально-трудовых отношений (ст. 12). Изложенные предложения опираются на выработанные Комитетом по свободе объединения принципы, какими являются, в частности: беспристрастность и скорость (незамедлительность) процедур примирения и арбитража (Сборник решений, принятых Комитетом по свободе объединения Административного совета МОТ, и выработанных им принципов / Пер. с 4-го изд. (пересмотр.) 1996 г. Женева: Международное бюро труда, 1997. С. 501, 547); введение там, где забастовки работников жизненно важных служб запрещены или ограничены, процедуры беспристрастного арбитража, решения которого являются обязательными для обеих сторон (Сборник решений, принятых Комитетом по свободе объединения Административного совета МОТ, и выработанных им принципов / Пер. с 4-го изд. (пересмотр.) 1996 г. Женева: Международное бюро труда, 1997. С. 548); независимость от государства арбитражного органа, разрешающего коллективный трудовой спор (Сборник решений, принятых Комитетом по свободе объединения Административного совета МОТ, и выработанных им принципов / Пер. с 4-го изд. (пересмотр.) 1996 г. Женева: Международное бюро труда, 1997. С. 550); предоставление работникам, лишенным права на забастовку в связи с выполнением ими жизненно важных услуг, гарантии паритетной арбитражной процедуры — на случай отрицательных результатов примирения (Сборник решений, принятых Комитетом по свободе объединения Административного совета МОТ, и выработанных им принципов / Пер. с 4-го изд. (пересмотр.), 1996 г. Женева: Международное бюро труда, 1997. С. 551). В конечном итоге изложенные предложения направлены на достижение следующих целей: — повышение роли органов социального партнерства в регулировании трудовых отношений; — рост производительности труда и повышение уровня жизни работников и членов их семей, достигаемых при разрешении коллективных трудовых споров, когда в их предмет входят вопросы заработной платы; — увеличение федерального бюджета и бюджетов всех государственных внебюджетных фондов за счет достигаемого при разрешении коллективных трудовых споров роста заработной платы (оплаты труда работников), являющейся важнейшим по значимости объектом налогообложения по федеральному налогу на доходы физических лиц, а также важнейшим объектом обложения страховыми взносами на обязательное пенсионное страхование, на обязательное социальное страхование и на обязательное медицинское страхование.
