(Сазонов В. Е.) («Спорт: экономика, право, управление», 2012, N 3)
ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В ОБЛАСТИ СПОРТА <*>
В. Е. САЗОНОВ
——————————— <*> Sazonov V. E. Peculiarities of realization of projects of state-private partnership in the sphere of sport.
Сазонов Всеволод Евгеньевич, председатель коллегии адвокатов «Сазонов, Маркин и партнеры», член Экспертного совета Комитета Государственной Думы по вопросам собственности, кандидат юридических наук.
Статья посвящена особенностям реализации государственно-частного партнерства в области спорта. Показаны основные тенденции и направления развития ГЧП в указанной области.
The article is devoted to peculiarities of realization of state-private partnership in the sphere of sport; shows basic tendencies and directions of development of the SPP in the said sphere.
Key words: state-private partnership, concession, contract of life circle, sport, sport law, sport infrastructure.
В настоящее время государство осуществляет все большее влияние во многих отраслях экономики, но в условиях сокращения бюджетных финансовых ресурсов возможности осуществлять долгосрочные проекты существенно снижаются. Это обстоятельство требует поиска и внедрения новых форм сотрудничества между государством и частными игроками — форм и схем государственно-частного партнерства. В Великобритании в период между 2001 и 2007 годами было подписано и запущено около 500 контрактов государственно-частного партнерства на общую сумму примерно около 42 млрд. евро — в сравнении с 200 контрактами государственно-частного партнерства на общую сумму 30 миллиардов евро, подписанными в остальной части Старого Света в тот же период. Наиболее активно ГЧП развивается сегодня в странах Южной Европы — Испании, Италии и Франции <1>. ——————————— <1> Feller S. Partenariato pubblico-privato: una nuova forma di cooperazione tra Stato ed economia privata // UBS outlook. 2009. N 2. P. 9 — 10 // URL: .
Одной из областей общественных отношений, где динамично развиваются проекты государственно-частного партнерства, является спорт <2>. ——————————— <2> Long J. G. Public/Private Partnerships for Major League Sports Facilities (Routledge Research in Sport Business and Management). New York: Routledge, 2011. 256 p.; Brown K. A., Keast R. L., Charles M. B., Ryan N. F., Cairncross G. Publicprivate partnerships in the promotion of sport and wellbeing: a governance model // Proceedings of 14th Annual Conference of the International Research Society for Public Management (IRSPMXIV; 7 — 9 April 2010, Bern, Switzerland. Bern, 2010 // URL: .
Государственно-частное партнерство, надлежащим образом организованное и управляемое, действительно может быть экономически эффективным средством привлечения дополнительного финансирования от частного сектора в строительство, модернизацию и эксплуатацию спортивной инфраструктуры. Расходы на обеспечение эксплуатации и развития спортивной инфраструктуры могут быть неприемлемо высокими для бюджета, зачастую публичные власти, особенно если речь идет о муниципальных образованиях, не имеют достаточных финансовых возможностей для удовлетворения спроса общества в этом отношении. Государственно-частные партнерства являются довольно выгодным вариантом в качестве основы финансового обеспечения спортивной инфраструктуры еще и потому, что на настоящий момент многие спортивные сооружения эксплуатируются именно на коммерческой основе. Следует согласиться с И. В. Понкиным в том, что «именно создание сложных перспективных схем из самостоятельно обеспечивающих свое функционирование комплексов, при всем том увязанных в единые подсистемы и кластеры спортивной инфраструктуры, может обеспечить реальные подвижки в решительном развитии спорта в стране, как следствие — снять ряд демографических проблем, добиться повышения средней ожидаемой продолжительности жизни и улучшения здоровья граждан. Решение указанных масштабных задач спортивно-инфраструктурного строительства будет иметь косвенным результатом создание большого количества рабочих мест на строительстве и обслуживании спортивных объектов, инженерно-коммунальной и энергетической инфраструктур, хотельерской и дорожной сетей. Усилий только лишь одного государства здесь недостаточно, значит, следует создавать условия для привлечения инвестиций по разнообразным схемам государственно-частного партнерства для строительства и реконструкции спортивных сооружений, прежде всего — крупных и комплексных» <3>. ——————————— <3> Понкин И. В. Создание эффективной спортивной инфраструктуры как одно из приоритетных направлений национальной модернизации // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия «Юридические науки». 2011. N 4. С. 117 — 123.
Примеров эффективного задействования механизмов государственно-частного партнерства в мире достаточно много. Как отмечают Шейла С. Кеннеди из Университета Индианы и Марк С. Розентрауб из Кливлендского государственного университета, за 15 лет (к 2000 г.) правительство США и правительства штатов вложили свыше 10 миллиардов долларов в спортивные комплексы, используемые профессиональными спортивными командами, чтобы получить совокупность материальных и нематериальных выгод. Однако зачастую после выполнения финансовых обязательств в очень существенных размерах общины получали новые требования к увеличению финансирования. Если эти растущие потребности не удовлетворялись, спортивные команды зачастую перемещались в другие города. Налогоплательщики и любители спорта в результате остались с долговыми обязательствами, без обещанных спортивно-инфраструктурных объектов. Именно поэтому актуализировался вопрос о привлечении частных инвестиций в капиталоемкие проекты в области спорта, наиболее крупными из которых, очевидно, являлись объекты спортивной инфраструктуры — многофункциональные спортивные арены, стадионы, бассейны, трамплины и т. д. <4>. ——————————— <4> Kennedy S. S., Rosentraub M. S. Public-Private Partnerships, Professional Sports Teams and the Protection of the Public’s Interests // The American Review of Public Administration. 2000, December. Vol. 30. N 4. P. 436 — 459.
Сингапурский Центр спортивных состязаний (Singapore Sports Hub) явился результатом контракта ГЧП на проектирование, постройку, финансирование и управление (модель DBFO) в течение двадцати пяти лет. В Южно-Африканской Республике для готовившегося чемпионата мира по футболу ФИФА 2010 г. существенной проблемой на 2006 г. являлось несоответствие спортивной и обеспечивающей транспортной инфраструктур необходимым требованиям. Решение этого комплекса проблем было возложено на частных субъектов в рамках контрактов ГЧП. В частности, именно по этой форме был реализован проект строительства 80-километровой скоростной железной дороги The Gautrain, связавшей Йоханнесбург со столицей страны Преторией и также с международным аэропортом. Этот проект стоимостью свыше 1 миллиарда USD был реализован в форме концессии на четыре года строительства и пятнадцать лет частного управления консорциумом международных и местных частных партнеров, возглавляемых Консорциумом Bombela. В ЮАР на основе контрактов государственно-частного партнерства был построен и/или модернизирован ряд спортивных арен, задействованных в чемпионате мира по футболу ФИФА 2010 г. <5>. ——————————— <5> Public private partnerships for infrastructure development in sports [Государственно-частное партнерство для инфраструктурного развития в области спорта] / SILF «Sports & Law» Conference / J. Sagar Associates knowledge partner (24 — 25 July 2010, Hotel «The Lalit», New Delhi). New Delhi, 2010 // URL: .
В Индии вопрос активизации задействования механизмов ГЧП в области спорта актуализировался после Игр Содружества 2010. Ощутимая потребность в особых средствах и механизмах создания, модернизации и развития спортивной инфраструктуры, эффективного управления этой инфраструктурой определила возможность и необходимость широкого задействования возможностей ГЧП <6>. Спорт является объектом внимания со стороны государства в соответствии с Конституцией Индии. В соответствии с проектом Национальной политики в области спорта от 2007 г. обязательства в отношении развития спорта лежат на штатах и на правительстве Индии. Хотя целостный подход к системе, направленной на поощрение спорта, в полном объеме пока не был разработан, утверждается, что государственно-частные партнерства являются будущим индийского спорта <7>. В 2010 г. по схемам ГЧП реконструкции подверглись стадион им. Джавахарлала Неру, спортивный комплекс им. Индиры Ганди, национальный стадион им. Дхьяна Чанда, бассейновый комплекс им. Шьямы Прасада Мухерджи, стрелковый комплекс им. Карни Сингха <8>. ——————————— <6> Public private partnerships for infrastructure development in sports. <7> Legal Opinion: Private Public Partnerships (PPPs) can save Indian sports // URL: . 2011. 5 January. <8> Public private partnerships for infrastructure development in sports.
О необходимости реализации схем ГЧП для модернизации и развития национальной спортивной инфраструктуры во Франции, необходимости реализации проектов государственно-частного партнерства, в т. ч. через применение спектра мер налогового стимулирования привлечения частных инвестиций в строительство спортивных арен, говорилось в представленном в 2010 г. докладе французской Комиссии по крупным зрелищным комплексам «Arenas 2015» <9>. ——————————— <9> Arenas 2015: Rapport de la Commission Grandes Salles / Ministere de la sante et des sports; Secretariat d’Etat aux sports. Paris: Secretariat d’Etat aux sports, 2010. 95 p. // URL: ; .
Активно реализует проекты ГЧП Всемирный спортивный альянс (World Sports Alliance — WSA). Объектами государственно-частного партнерства преимущественно выступают крупные профильные или многофункциональные спортивные комплексы. К примеру, в Польше 43% от общего числа объектов, возводившихся в 2009 — 2011 гг. по схемам государственно-частного партнерства, составляли бассейны; на втором месте были спортивно-зрелищные комплексы и спортивные порты <10>. ——————————— <10> Public-private partnership in the sport infrastructure in Poland // URL: http:// www. pgs-soft. com/ report — public — private — partnership — in — the — sport — infrastructure — in — poland. html (11.04.2011).
В настоящее время предметами привлечения частных инвестиций, управленческих, интеллектуальных и иных потенциалов частных субъектов по контрактам государственно-частного партнерства в области спорта являются: 1) проектирование, строительство, модернизация, владение, содержание объекта в надлежащем состоянии, управление и т. д. (сочетание и наполнение зависят от формы ГЧП (контракт жизненного цикла, концессия и др.) и конкретной схемы этой формы ГЧП) следующими объектами: — отдельные спортивные сооружения капитального строительства (спортивные арены, стадионы, треки, футбольные, хоккейные поля, бассейны и т. д.), многофункциональные спортивно-развлекательные комплексы, иные спортивные объекты (трассы и т. д.); — национальная спортивная инфраструктура в целом или отдельные ее сегменты; — спортивные объекты образовательных организаций; — обеспечивающая спортивные мероприятия транспортная, коммунальная и иная инфраструктура; — предприятия спортивной промышленности; 2) предоставление публичных услуг в области спорта; 3) проведение крупных спортивных мероприятий. В области спорта особенно проявляются тенденции поиска и обкатки новых форм, механизмов и схем государственно-частного партнерства. Так, все чаще можно услышать о задействовании контракта жизненного цикла. Как пишет Е. Глумов, ключевое отличие КЖЦ от концессии заключается в различных источниках финансирования расходов концессионера. В первом случае компенсация производится за счет средств, поступающих от пользователей услуг спортивных объектов (населения и организаций), во втором — за счет средств регионального или муниципального бюджета. Источниками дохода КЖЦ-подрядчика являются компенсационные платежи от концедента за строительство и эксплуатацию спортивного сооружения как объекта государственной собственности. КЖЦ-подрядчик заинтересован построить объект и осуществлять его качественное обслуживание по договору с госзаказчиком, который осуществляет плату за сервис работающего объекта напрямую или через уполномоченного бюджетораспорядителя. Модель КЖЦ мотивирует подрядчика на качественное строительство и сервис объекта (сервисные платежи напрямую зависят от соответствия объекта функциональным характеристикам, согласованным в контракте), вне зависимости от спроса на услуги спортивного объекта <11>. ——————————— <11> Глумов Е. Форматы государственно-частного партнерства при создании объектов спортивной инфраструктуры: концессия и контракт жизненного цикла // Sports Facilities. Сооружения и индустрия спорта. 2010. N 5, октябрь. С. 15.
Постепенно вырисовывается новый горизонт государственно-частного партнерства в области спорта — это партнерские отношения в обеспечении безопасности спортивных мероприятий, реализации мер антитеррористической защиты во время проведения таких мероприятий <12>. ——————————— <12> Kohl G. DHS Calls For Public-Private Partnerships With Sports Industry // URL: . 2010, august 3.
Договоры о государственно-частных партнерствах, как правило, заключаются в отношении крупных государственных объектов инфраструктуры, однако до сих пор такой вид сотрудничества не является обычной практикой для строительства спортивных сооружений и объектов спортивной инфраструктуры. Однако для правительства существуют потенциальные возможности избегать первоначальных капитальных затрат и некоторых рисков при строительстве дорогостоящих спортивных сооружений путем их распределения совместно с частным сектором, который, в свою очередь, также будет являться будущим получателем доходов, которые указанные сооружения будут приносить. Однако необходимо отметить, что в то же время государственно-частные партнерства такого рода давали неоднозначные результаты в плане оправдания ожиданий, главным образом потому, что зачастую они были ненадлежащим образом организованы, а также по той причине, что в некоторых случаях договорные обязательства основывались на некорректном анализе ожидаемых затрат и доходов. Расходы и различные выгоды, получаемые от сотрудничества в виде государственно-частного партнерства, для обеспечения финансирования либо финансирования и эксплуатации спортивных сооружений, должны систематически исследоваться и анализироваться соответствующими органами государственной власти всегда, когда планируется привлечение инвестиций в значительном объеме для удовлетворения спроса населения на объекты спортивной инфраструктуры <13>. ——————————— <13> ASC Submission to the Commonwealth Government’s Independent Review of Sport. Canberra, 2008. 159 p. P. 105 // URL: .
