Сазонов Всеволод Евгеньевич, председатель коллегии адвокатов «Сазонов, Маркин и партнеры», кандидат юридических наук, член Экспертного совета Комитета Государственной Думы по вопросам собственности.
Статья посвящена особенностям и проблемам правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Австралии.
Peculiarities of legal support and realization of state-private partnership in Australia
V. E. Sazonov
The article concerns the peculiarities of the legal support and practice of realization of the public private partnership in Australia.
Key words: public-private partnership, public administration, public interest, Australia.
Государственно-частное партнерство зачастую используется как некий общий термин для обозначения целого ряда соглашений между государственным сектором и частными организациями.
В Австралии под этим подразумевается договор органа публичной власти с частным партнером, исполнение которого осуществляется, главным образом, в виде консорциума, образованного вокруг специализированной компании. Специализированная компания берет на себя обязательства по осуществлению проектирования и строительства объекта новой инфраструктуры и/или берет существующие активы в долгосрочную аренду либо вступает в отношении их в концессионные правоотношения, а также заключает долгосрочные контракты на эксплуатацию и управление инфраструктурными объектами. Отличительной чертой государственно-частных партнерств как механизма реализации проектов по обеспечению инфраструктуры является также привлечение частного капитала [5, с. 8].
На долю государственно-частных партнерств в Австралии приходится около 10% проектов в сфере австралийской инфраструктуры [9].
В этой стране государственно-частные партнерства задействуются и активно развиваются в сфере железнодорожной транспортной инфраструктуры, в сфере экологии и в сфере здравоохранения, в сфере автотранспортной инфраструктуры, в реализации политики инновационного развития страны.
При этом в Австралии не существует специальных профильных комплексных нормативных правовых актов, непосредственно регулирующих государственно-частные партнерства. Проекты, реализуемые в рамках подобного рода сотрудничеств, и правоотношения, возникающие в ходе их осуществления, подпадают под действие законодательства о государственных закупках.
Активное привлечение частного сектора к сотрудничеству с государственным в виде государственно-частных партнерств (в современном понимании) началось в Австралии с 1980-х гг. С того времени форма такого взаимодействия значительным образом изменилась, и на настоящий момент государственно-частные партнерства применяются в целях предоставления услуг в значительном количестве секторов экономики, в частности в области дорожного и железнодорожного строительства и обеспечения, строительства и обеспечения функционирования аэропортов, а также предоставления услуг в области обеспечения социальной инфраструктуры: обеспечения школ, больниц и тюрем. Частный сектор стал принимать участие в обеспечении государственной инфраструктуры еще в 1980-х гг.; ярким примером такого участия может послужить туннель Сидней — Харбор. Развитие такого института, как государственно-частное партнерство, а также увеличение количества проектов, реализуемых в рамках такого сотрудничества, повлекло за собой развитие законодательства в данной сфере в 1990-х гг., был осуществлен ряд законодательных изменений [7, с. 10 — 11].
До 1990-х гг. правовое регулирование государственно-частных партнерств являлось недостаточно полным и в целом не способствовало привлечению участия частного сектора и осуществлению государственно-частных партнерств во всех сферах экономики, где это было возможно. Органы государственной власти, вступая в такого рода правоотношения, были ограничены специальным законодательством, направленным на предотвращение привлечения частного сектора к участию в реализации определенного рода проектов. В 1990-х гг. в Австралии был принят ряд нормативно-правовых актов, позволяющих более активное участие частного сектора и расширяющих сферы его потенциального привлечения. В качестве примеров можно привести Закон Австралии об аэропортах от 1996 г., Закон о дорогах от 1993 г. штата Новый Южный Уэльс, Закон Австралии о национальной железнодорожной корпорации от 1992 г. и Закон Австралии о телекоммуникациях от 1997 г. Ключевой особенностью данных актов относительно государственно-частных партнерств явилось установление более гибких норм, касающихся режима собственности, условий лизинга и предоставления услуг, а также предоставляющих более широкие возможности для участия частного сектора в обеспечении и строительстве инфраструктуры и предоставлении услуг [7, с. 11 — 12].
С начала 1990-х гг. австралийская экономика является одним из лучших в регионе. Структурные реформы по широкому кругу проблем внесли свой вклад в это достижение, в том числе в области науки и инновационной политики, инициатив, которые укрепили и расширили базу для экономического роста в стране за счет ускорения перехода от природных ресурсов, основанных на знаниях экономики [6, с. 5].
Во многом такой ситуации поспособствовал опыт штата Виктория.
Формализованный подход к государственно-частным партнерствам был начат в штате Виктория в 2000 г. с принятием документа «Основы политики в отношении государственно-частных партнерств», направленного на обеспечение общеправительственного подхода к обеспечению государственной инфраструктуры и связанных с ней услуг в рамках государственно-частных партнерств [7, с. 12].
В целом все время реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств в Австралии можно условно разделить на два периода: до 2000 г. и после 2000 г. Установление Основной политики в отношении партнерств штата Виктория в рамках Департамента казначейства и финансов штата Виктория в 2000 г. явилось в определенной степени переломным моментом в применении государственно-частных партнерств, поскольку повлекло за собой ряд существенных изменений. Так, термин «государственно-частное партнерство» был официально принят для обозначения определенных моделей взаимодействия частного сектора с государственным, которые ранее обозначались акронимами (аббревиатуры, читаемые едиными словами) [3, с. 252].
Политика, проводившаяся штатом Виктория в отношении государственно-частных партнерств, служит основой для подхода государственного сектора при осуществлении государственно-частных партнерств в отношении обеспечения государственной инфраструктуры и иных сопутствующих услуг [1; 4].
Предоставление основной части услуг, связанных с обеспечением субсидируемых штатом больниц, а также исправительных учреждений, было передано на осуществление в рамках соглашений о государственно-частных партнерствах. Кроме того, в штате Виктория началась разработка механизмов осуществления государственно-частных партнерств, основанных на опыте Соединенного Королевства, в частности на опыте применения модели привлечения частной финансовой инициативы, в соответствии с которой устанавливались процессуальные положения, касающиеся принятия решений на стадии до заключения договора о государственно-частном партнерстве, а также произведения контроля и надзора за предоставлением услуг на стадии строительства, а затем эксплуатации. В 2005 г. такой подход к осуществлению государственно-частных партнерств в штате Виктория был принят за основу при гармонизации подходов к реализации таких проектов на федеральном уровне и на уровне штатов. Общим моментом для всех государственно-частных партнерств является заключение соглашения, в соответствии с которым частный консорциум заключает контракт с государственным органом с целью осуществления финансирования, проектирования и строительства (или какого-либо рода улучшения) объекта в определенные сроки и с определенной стоимостью. Выплаты со стороны государственного сектора совершаются только после того, как услуги предоставлены, а результат готов к эксплуатации. Правительство штата Виктория признает два типа взаимодействия в виде государственно-частных партнерств, которые характеризуются разными способами осуществления выплат, основанных на определении спроса на услуги, предоставляемые в рамках таких проектов [3, с. 252 — 253]. Различие также заключается в способе получения доходов и в сущности государственных гарантий.
Первый такой вид государственно-частного партнерства во многом схож с моделью привлечения частной финансовой инициативы, распространенной в Великобритании. При осуществлении государственно-частного партнерства таким образом основные государственные услуги, в частности в сфере здравоохранения и образования, предоставляются государственными органами, а сопутствующие услуги, такие, как поставка оборудования, обеспечение технического обслуживания, помещений, предоставляются со стороны частных организаций. Государственный партнер при этом берет на себя риски, связанные со спросом, а также обеспечивает минимальный уровень получаемых доходов и осуществляет выплаты непосредственно за предоставление услуг [3, с. 253].
Характерной особенностью второго вида государственно-частных партнерств является передача риска, связанного с получением доходов, частному партнеру, государственный сектор при этом не обеспечивает получение доходов в принципе.
Кроме того, австралийскому рынку государственно-частных партнерств известны иные модели осуществления такого рода сотрудничеств, являющихся производными от указанных двух либо смешанными видами. Выбор модели реализации государственно-частных партнерств зависит от множества факторов, таких как прогнозирование факторов спроса и возможных рисков [3, с. 253].
Наиболее традиционной формой взаимодействия частного сектора с государством в отношении обеспечения и развития инфраструктуры и предоставления государственных услуг на всей территории Австралии являются обычные государственные закупки, включающие в себя такое взаимодействие, осуществляемое по модели DB («Проектирование — строительство»), а также так называемые альянсы (соглашения между частным сектором и государственными бизнес-единицами, включающие в себя распределение рисков и доходов). При реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств, в соответствии с договорами о которых частный сектор выполняет обязательства по проектированию, строительству, финансированию, а также эксплуатации инфраструктурного сооружения в срок от 25 до 30 лет, в результате, в сущности, осуществляя предоставление услуг в течение всего срока существования объекта, используется так называемая во всемирной терминологии модель DBFO («Проектирование — строительство — финансирование — эксплуатация/управление») [7, с. 15].
Объем услуг, предоставляемых частным сектором, на данный момент достаточно велик, результатом чего является увеличение вероятности перехода предполагаемых рисков со всего периода существования, например, объекта, в отношении которого осуществляется государственно-частное партнерство, на время, в течение которого выполняется проект, что в конечном итоге привело к значительному увеличению возможностей государственно-частных партнерств по предоставлению услуг по качеству, соответствующему цене, по сравнению с обычными закупками [7, с. 10].
Широкое использование государственно-частных партнерств на всей территории Австралии на настоящий момент обеспечивается национальной политикой, проводимой в отношении государственно-частных партнерств, а также руководящими принципами их осуществления, разработанными федеральным правительством. Так, в 2008 г. Совет австралийских правительств одобрил и поддержал реализацию национальной политики и руководящих принципов осуществления государственно-частных партнерств [7, с. 10, 13].
Сегодня все австралийские юрисдикции имеют концептуально-программные документы в отношении идентификации, создания и функционирования государственно-частных партнерств [8, с. 22]. На уровне штатов и территорий Австралии действуют департаменты по инфраструктуре, осуществляющие реализацию собственной политики в отношении развития инфраструктуры и разработки принципов реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств.
Немаловажную роль в развитии применения института государственно-частных партнерств в отношении реализации инфраструктурных проектов играет австралийский орган по развитию инфраструктуры в Австралии (точное название организации — «Инфраструктура Австралии»). Это независимый консультативный совет.
Орган по развитию инфраструктуры в Австралии учрежден в соответствии с Законом Австралии N 17 от 08.04.2008 об учреждении органа по развитию инфраструктуры в Австралии и должности координатора по развитию инфраструктуры и о связанных вопросах [2]. Орган по развитию инфраструктуры подает регулярные отчеты о своей деятельности Совету австралийских правительств через федерального министра транспорта и инфраструктуры.
Согласно п. 1 ст. 5 указанного Закона Австралии, к основным функциям органа по развитию инфраструктуры в Австралии отнесены консультирование, выработка и представление рекомендаций Австралийскому Союзу, штатам, территориям, муниципальным образованиям, инвесторам и собственникам инфраструктурных объектов в отношении инвестиционных приоритетов и политики и нормативно-правовых реформ для содействия своевременной и скоординированной деятельности по обеспечению национальной инвестиционной инфраструктуры, в том числе относительно:
— текущих и будущих потребностей и приоритетов, касающихся государственного значения инфраструктуры в Австралии;
— политики, ценообразования и регулирования, которые могут повлиять на использование инфраструктуры;
— препятствий эффективному использованию национальных сетей инфраструктуры;
— направлений и механизмов реформ, в том числе нормативно-правовых реформ, чтобы сделать использование национальных сетей инфраструктуры более эффективными;
— потребностей пользователей инфраструктуры;
— механизмов привлечения инвестиций в инфраструктуру.
К числу дополнительных функций органа по развитию инфраструктуры в Австралии п. 2 ст. 5 указанного Закона Австралии отнесены:
— проведение аудиторских проверок с целью определения достаточности и соответствия настоящим потребностям, объема и текущего состояния государственной инфраструктуры национального значения, при этом принимая во внимание прогнозируемый рост инфраструктуры;
— составление списков наиболее приоритетных для Австралии инфраструктурных проектов для последующей их реализации;
— обзор и предоставление консультаций в отношении инициатив по обеспечению гармонизации проводимой политики и нормативно-правовых актов, касающихся развития инфраструктуры и осуществления инвестиций;
— оценка инвестиционных предложений, предложений по усовершенствованию национальной инфраструктуры;
— выявление возможных препятствий при осуществлении развития инфраструктуры национального значения и определений стратегий по преодолению таких выявленных препятствий;
— содействие привлечению инвесторов в развитие и обеспечение инфраструктуры и др.
Согласно ст. 7 Закона Австралии N 17 от 08.04.2008, орган по развитию инфраструктуры состоит из председателя и одиннадцати членов, каждый из которых назначается на должность федеральным министром транспорта и инфраструктуры.
Исходя из ст. 5 указанного Закона в компетенцию данного органа также входит распределение денежных средств федеральных инфраструктурных фондов для реализации наиболее приоритетных проектов и осуществление и обеспечение процесса детальной оценки проектов для выбора с целью реализации.
Однако следует отметить, что Закон Австралии N 17 от 08.04.2008 не содержит понятия «государственно-частное партнерство».
Сфера услуг, предоставляемых с участием частного сектора, постепенно с течением времени также развивалась. Частный сектор привлекался к оказанию широкого спектра государственных услуг в сфере развития и обеспечения экономической и социальной инфраструктуры. Реализация проектов в области развития социальной инфраструктуры осуществляется, как правило, в такой форме, в соответствии с которой государственный сектор осуществляет выплаты, основанные на наличии соответствующих активов и услуг. При реализации проектов по развитию экономической инфраструктуры учитывается их экономическая эффективность и целесообразность, частный сектор при этом берет на себя риски, связанные со спросом, как пример можно привести реализацию проектов по строительству и обеспечению платных дорог [7, с. 15].
Несмотря на то, что по поводу реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств в Австралии какое-то время шли дискуссии по причине слишком высоких расходов на торги, не совсем разрешенных вопросов рефинансирования, перерасхода средств, недостаточности транспарентности, правительство Австралии поддерживает применение государственно-частных партнерств по причине, во-первых, повышения внимания к качеству предоставляемых услуг; во-вторых, требования по выплате денежных средств исключительно за конкретные предоставляемые услуги или активы; в-третьих, доступа к эффективному человеческому капиталу, а именно к лучшим техническим и управленческим навыкам, а также по причине получения более качественного результата в более короткие сроки [5, с. 8].
Сложившаяся ситуация в Австралии в сфере осуществления государственно-частных партнерств обладает следующими ключевыми особенностями [3; 5; 7]:
1) было принято соответствующее законодательство, позволяющее частному сектору владеть, а также осуществлять управление и эксплуатацию объектов государственной инфраструктуры в отношении широкого круга видов таких объектов;
2) в отношении инфраструктурных проектов значительного размера и объема применяется четкий и открытый процесс закупок;
3) осуществляет свою деятельность федеральный министр по развитию инфраструктуры, а также на территории государства действуют руководящие принципы осуществления проектов и политики в области обеспечения инфраструктуры, пересмотренные органом по развитию инфраструктуры в Австралии;
4) на настоящий момент эффективно скоординирована деятельность департаментов по осуществлению государственно-частных партнерств и министров по развитию инфраструктуры штатов и территорий в соответствии с разработанными в соответствии с накопленным опытом руководящими принципами и методологией проведения государственных закупок;
5) наблюдается значительное участие в области обеспечения инфраструктуры иностранных и внутренних финансовых инвесторов, подрядчиков, а также поставщиков средств технического обслуживания и содержания объектов и институциональных поставщиков капитала;
6) наличие определенного рода благоприятного режима бухгалтерского учета и налогообложения, облегчающего осуществление инвестиций в строительство и обеспечение инфраструктуры.
Не все проекты государственно-частного партнерства были успешны. Было немало и проблем.
Так, реализация контракта государственно-частного партнерства, подписанного с правительством Нового Южного Уэльса в 2006 г. с фиксированной ценой этого контракта в 1,9 млрд. австралийских долларов, предусматривавшего поставку компанией «Даунер» в рамках железнодорожного консорциума Reliance 78 поездов (эквивалентно примерно 626 вагонам), столкнулась с серьезными проблемами [9].
Но в целом практика государственно-частного партнерства достаточно неплохо зарекомендовала себя в Австралии.
Список литературы
1. About Partnerships Victoria // Partnerships Victoria // URL: http://www. partnerships. vic. gov. au/ CA25708500035EB6/0/ B2FD4F20E80A14B4CA 2570AE00050F22?OpenDocument>.
2. Act N 17 of 08.04.2008 to establish Infrastructure Australia and the Infrastructure Coordinator, and for related purposes (Infrastructure Australia Act 2008) // URL: http://www. comlaw. gov. au/ Details/ C2008A00017; URL: http://www. austlii. edu. au/au/ legis/cth/ num_act/iaa2008293/.
3. English L. M. Public Private Partnerships in Australia: an overview of their nature, purpose, incidence and oversight // UNSW Law Journal. 2006. Vol. 29(3). P. 250 — 262 // URL: http://www. austlii. com/au/ journals/UNSWLJ/2006/46.pdf>; URL: http://www. austlii. edu. au/au/ journals/UNSWLJ/2006/46.html.
5. Performance of PPPs and Traditional Procurement in Australia/ Infrastructure Partnerships Australia. Sydney, 2007. 52 p. // URL: http://www. infrastructure. org. au/ DisplayFile. aspx? FileID=450.
6. Public-Private Partnerships for research and innovation: an evaluation of the Australian experience. Paris: Organisation for economic co-operation and development, 2004. 46 p. // URL: http://www. oecd. org/dataoecd/ 49/16/25718007.pdf.
7. Public Private Partnerships in Australia and Japan. Facilitating Private Sector Participation // Japan External Trade Organization (JETRO); Asia and Oceania Division, Overseas Research Department. Tokyo, 2010. 27 p. // URL: http://www. jetro. go. jp/ en/reports/ survey/pdf/2010_01_other. pdf.
8. Sharp L., Tinsley F. PPP policies throughout Australia: A comparative analysis of public private partnerships // Public Infrastructure Bulletin. 2005. Vol. 1. Iss. 5. P. 21 — 34 // URL: http://epublications. bond. edu. au/ pib/voll/iss5/8/>.
9. Tasker S.-J. Public-private partnerships here to stay but reforms needed // The Australian. 29.01.2011 // URL: http://www. theaustralian. com. au/ business/ public-private — partnerships-here — to-stay-but — reforms-needed/ story-e6frg8zx-1225996409122.
