ОСОБЕННОСТИ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ИНОСТРАННЫХ РАБОТНИКОВ
Е. СОКОЛОВА
Соколова Е., государственный советник юстиции 3 класса, советник государственной гражданской службы 2 класса.
В статье рассмотрены некоторые аспекты привлечения иностранных работников в преддверии изменений в квотировании рабочих мест для иностранцев в розничной торговле.
Ключевые слова: квоты, соглашение, розничная торговля, понятийный аппарат, трудовые отношения, иностранный работник, государство трудоустройства, нормы международных договоров.
Сейчас сложно представить себе ситуацию, когда города с развитой инфраструктурой обходились бы без иностранных работников. Если обратиться к истории, то можно увидеть, что в дореволюционной России постоянно приглашали, или «выписывали» из-за границы на работу иностранцев. Эта тенденция в современных условиях приобретает особую актуальность по экономическим и демографическим причинам. По общему правилу независимо от сферы применения трудовой деятельности привлечение в экономику иностранных работников регулируется как международным законодательством, так и национальным. Правительства Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан заключили Соглашение «О сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов» <1> от 15.04.1994 (далее — Соглашение о сотрудничестве) и Соглашение о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей от 19.11.2010 (далее — Соглашение о правовом статусе), которые определяют трудовую деятельность как деятельность, возникающую на основании трудового договора (контракта) <2>. ——————————— <1> Ратифицировано Федеральным законом от 24.04.1995 N 47-ФЗ // СЗ РФ. 24.04.1995. N 17. Ст. 1457. <2> Ратифицировано Федеральным законом от 11.07.2011 N 186-ФЗ // СЗ РФ. 18.07.2011. N 29. Ст. 4277.
Приоритетность норм международного права перед правом национальным является одной из основ конституционного строя Российской Федерации и установлена частью 4 статьи 15 Конституции РФ, согласно которой в случае установления международным договором Российской Федерации иных правил, чем предусмотренные законом, применяются правила международного договора. Если сопоставить положения Конституции РФ и Федерального закона от 15.07.1995 N 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» <1>, то можно сделать вывод, что приоритет над национальным законодательством имеет международный договор Российской Федерации межгосударственного, межправительственного (межведомственного) характера, официально опубликованный, согласие на обязательность которого выражено в форме федерального закона <2>. ——————————— <1> СЗ РФ. 17.07.1995. N 29. Ст. 2757; 03.12.2007. N 49. Ст. 6079. <2> Марочкин С. Ю. Действие и реализация норм международного права в правовой системе Российской Федерации: Монография. М.: Норма, Инфра-М, 2011. С. 288.
Приоритетность норм международного права
Приоритетность норм международного права перед правом национальным установлена и в статье 4 Республики Казахстан, согласно которой международные договоры, ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона. От общей конструкции отличается Конституция Республики Беларусь, которая, признавая приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивая соответствие им законодательства, тем не менее ставит положения Конституции выше международных договоров (статья 8). Таким образом, Соглашение о сотрудничестве и Соглашение о правовом статусе удовлетворяют вышеперечисленным условиям, а также в целом соответствуют положениям конституций всех трех государств. Установив приоритет норм соглашений в регулировании трудовой деятельности, переходим к национальному законодательству. Так, Федеральным законом от 25.07.2002 N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон) <1> регулируются отношения, возникающие между иностранными гражданами и органами государственной власти, и органами местного самоуправления и их должностными лицами при осуществлении первыми трудовой, предпринимательской и иной деятельности. ——————————— <1> СЗ РФ. 29.07.2002. N 30. Ст. 3032; 30.07.2012. N 31. Ст. 4322.
При этом Федеральный закон определяет трудовую деятельность как работу иностранного гражданина в Российской Федерации на основании трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг). На первый взгляд Федеральный закон предоставляет более широкие основания для возникновения трудовых отношений, чем Соглашение о сотрудничестве и Соглашение о правовом статусе.
Понятийный аппарат международных соглашений
Между тем, исследуя понятийный аппарат этих международных договоров, необходимо отметить, что согласно Соглашению о сотрудничестве работник определяется как лицо, которое постоянно проживает в одном государстве и на законном основании занимается оплачиваемой деятельностью в государстве трудоустройства, что несомненно коррелирует с понятийным аппаратом Федерального закона, поскольку оплачиваемая деятельность возникает и на основании гражданско-правового договора. При этом за пределами понятийного аппарата остается предпринимательская и иная деятельность, что вынуждает правоприменителя в случае необходимости обращаться к иным источникам международного права и национального законодательства, а зачастую и к обычаям делового оборота. Это на практике не всегда удобно и увеличивает время рассмотрения того или иного вопроса. Вместе с тем следует иметь в виду, что и в Соглашении о сотрудничестве, и в Соглашении о правовом статусе имеются нормы, согласно которым трудовые отношения иностранного работника регулируются трудовым законодательством стороны трудоустройства. К национальному законодательству отсылает и Высший Совет Сообщества Беларуси и России, который в своем решении от 22.06.1996 N 4 «О равных правах граждан на трудоустройство, оплату труда и предоставление других социально-трудовых гарантий» <1> в целях обеспечения гражданам Республики Беларусь и Российской Федерации равных прав на трудоустройство, оплату труда и предоставление других социально-трудовых гарантий постановил, что трудовая деятельность работника регулируется на основе трудового договора (контракта) в соответствии с законодательством о труде государства трудоустройства. ——————————— <1> Российская газета. 14.02.1998. N 29.
Обратившись к национальному законодательству Российской Федерации, следует отметить, что и Конституция РФ, и Трудовой кодекс РФ говорят о защите прав работающих по трудовому договору. Согласно статье 11 Трудового кодекса РФ, на территории Российской Федерации трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права, регулируются трудовые отношения, в том числе трудовые отношения с участием иностранных граждан, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации, при этом положения Трудового кодекса РФ не применяются к отношениям, вытекающим из гражданско-правового договора, за исключением случаев, когда судом установлено, что договором гражданско-правового характера фактически регулируются трудовые отношения между работником и работодателем.
Регламентация привлечения на работу иностранцев
При этом привлечение иностранных специалистов на работу в Российской Федерации имеет четкую регламентацию. Так, статья 18 Федерального закона предоставляет Правительству РФ право ежегодно определять потребность в привлечении иностранных работников, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, с учетом политической, экономической, социальной и демографической ситуации, а также в целях оценки эффективности использования иностранной рабочей силы. Исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации ежегодно определяют потребность в привлечении иностранных работников, оценивают эффективность использования иностранной рабочей силы, вклад иностранных работников в социально-экономическое развитие данного субъекта Российской Федерации. Определение орган государственной власти субъекта Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников осуществляется в соответствии с правилами, установленными уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Поскольку такой орган в настоящее время не определен, Правила определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации утверждены Постановлением Правительства РФ от 22.12.2006 N 783 «О порядке определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации» <1>. ——————————— <1> СЗ РФ. 01.01.2007. N 1 (ч. 2). Ст. 247; 15.12.2008. N 50. Ст. 5945.
Квоты на привлечение иностранных работников
В целях обеспечения национальной безопасности, поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов, содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации, а также в целях решения иных задач внутренней и внешней политики государства Правительство РФ вправе устанавливать квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу как на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, так и на всей территории Российской Федерации. Указанные квоты могут устанавливаться в зависимости от профессии, специальности, квалификации иностранных граждан, страны их происхождения, а также в зависимости от иных экономических и (или) социальных критериев с учетом региональных особенностей рынка труда, при этом они не распространяются на иностранных граждан — квалифицированных специалистов, трудоустраивающихся по имеющейся у них профессии (специальности) в соответствии с перечнем профессий (специальностей, должностей), утверждаемым федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию занятости населения, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере социально-экономического развития и торговли. Из Правил следует, что формирование квот осуществляется в том числе на основании предложений работодателей и заказчиков работ (услуг), включая иностранных граждан, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей (далее — работодатели), привлекающих в целях осуществления трудовой деятельности иностранных граждан, предоставленных в виде заявок по форме, утвержденной Приказом Минздравсоцразвития России от 13.07.2010 N 514н «Об утверждении формы заявки работодателей, заказчиков работ (услуг), в том числе иностранных граждан, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей, о потребности в рабочей силе для замещения вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками и порядка ее заполнения, а также формы заявления работодателей об увеличении размера определенной на текущий год потребности в привлечении иностранных работников и размера утвержденных на текущий год квот, а также о связанной с этими изменениями корректировке распределения определенной на текущий год потребности по приоритетным профессионально-квалификационным группам» <1>. ——————————— <1> Российская газета. 27.08.2010. N 192.
Из указанной формы следует, что учитываются иностранные работники, которые работают как по трудовым, так и по гражданско-правовым договорам.
Срок приведения численности иностранных работников в соответствие с квотами
Правительство РФ вправе ежегодно с учетом региональных особенностей рынка труда и необходимости в приоритетном порядке трудоустройства граждан Российской Федерации устанавливать допустимую долю иностранных работников, используемых в различных отраслях экономики хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность как на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, так и на всей территории Российской Федерации. При установлении указанной допустимой доли Правительство РФ определяет срок приведения в соответствие с ней хозяйствующими субъектами численности используемых ими иностранных работников. Такой срок устанавливается с учетом необходимости соблюдения работодателями порядка расторжения трудового договора (контракта), установленного трудовым законодательством Российской Федерации. Устанавливаемые квоты не являются ограничением, поскольку определение потребности в привлечении иностранных работников и формирование квот осуществляются в целях поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов с учетом содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации. Это положение содержится в Правилах определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22.12.2006 N 783 <1>. ——————————— <1> СЗ РФ. 01.01.2007. N 1 (ч. 2). Ст. 247; 15.12.2008. N 50. Ст. 5945.
Кроме того, Соглашение о правовом статусе прямо устанавливает, что ограничения в отношении трудовой деятельности иностранных работников, устанавливаемые законодательством России, Беларуси и Казахстана в целях обеспечения национальной безопасности, общественного порядка, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, а также меры, принимаемые государствами в целях социальной защиты от безработицы, финансируемые из федеральных бюджетов, не могут рассматриваться как дискриминация и ограничение прав и свобод иностранных работников. Таким образом, из вышесказанного можно сделать следующие выводы: 1. Нормы международных договоров, касающиеся трудовой деятельности иностранцев, имеют приоритет перед национальным законодательством, но при этом отсылают к национальному законодательству. 2. Трудовые отношения иностранных работников регулируются национальным законодательством государства трудоустройства, при этом на территории Российской Федерации трудовые отношения возникают на основании как трудового договора, так и гражданско-правового договора. 3. Государство трудоустройства может устанавливать ограничения в отношении трудовой деятельности иностранных работников, что не является дискриминацией.
Пересмотр квот для розничной торговли
До настоящего времени к розничной торговле вышеизложенное имело косвенное отношение ввиду установления для большинства предприятий этой отрасли экономики нулевой квоты на привлечение иностранцев. Однако теперь эта квота может быть повышена до 25% — в Правительстве РФ обсуждается инициатива Ассоциации компаний розничной торговли, которая направила в Минпромторг России письмо, в котором содержится соответствующая просьба. В качестве обоснования в письме указывается, что «экономически активное население России не считает привлекательной работу в розничной торговле и соглашается на нее только в крайних случаях, рассматривая ее как временную, что подтверждается «текучкой» персонала в торговле порядка 80 процентов».
