(Куренной А. М.) («Трудовое право в России и за рубежом», 2012, N 4)
ОСОЗНАЕТ ЛИ ГОСУДАРСТВО РЕАЛЬНУЮ НЕОБХОДИМОСТЬ ЭФФЕКТИВНОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ? <*>
А. М. КУРЕННОЙ
——————————— <*> Kurennoj A. M. Does the state understand the real necessity of efficient legal regulation in the sphere of social policy?
Куренной Александр Михайлович, заведующий кафедрой трудового права Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор.
В статье обозначаются некоторые вопросы, которые должно решать социальное государство в сфере трудовых отношений.
The article deals with the certain issues which shall be settled by the social state in the sphere of labor relations.
Key words: social state, Labor Code of the RF, social partnership, payment for labor, remote work, agency work.
Если всерьез обсуждать вопросы правовой политики применительно к вызовам современности, то вынесенный в качестве названия вопрос совсем не кажется риторическим. Он действительно, с одной стороны, не имеет однозначного ответа, а с другой — вызывает целую цепь взаимосвязанных вопросов, не получив ответов на которые нельзя всерьез говорить о наличии государственной политики в социальной сфере, о том, как она должна выглядеть, какими средствами (в том числе и правовыми) она должна реализовываться. Не претендуя на то, что в рамках одной статьи можно не только подробно проанализировать, но даже и перечислить все аспекты реализации правовой политики в социальной сфере вообще и в трудовом праве в частности, тем не менее рискнем обозначить хотя бы некоторые из них. Представляется возможным сделать это опять-таки путем формулирования ряда вопросов, отчетливо понимая, что ответ на любой (и каждый из них) требует самостоятельного исследования. Итак… Россия — социальное государство: конституционное положение или реальность? Рыночная экономика невозможна без применения человеческого труда. Эта аксиома неоднократно подчеркивалась специалистами в области трудовых отношений, однако приходится констатировать, что по-прежнему, увлекаясь чисто экономическими категориями, современные российские политики и предприниматели нередко забывают об этом. На первое место выходят проблемы собственности, организационно-правовых форм предпринимательства, инвестиций, прибыли, налогов. Безусловно, все это очень важные элементы рыночной экономики, но она не может существовать без рынка труда, на котором продается и покупается такой специфический «товар», как рабочая сила, способности человека к тому или иному виду труда. Все остальное производно от этого. Непонимание этой достаточно простой вещи создает базу для социальных конфликтов в основной сфере человеческой деятельности. Эти конфликты проявляются на разных уровнях нашего общества, в том числе и в рамках отдельных организаций (работодателей), где, собственно, и происходит «продажа» и «покупка» рабочей силы или способностей к труду. Конституция РФ закрепляет широкий спектр прав и свобод человека и гражданина, в том числе в сфере труда. Однако эти очень важные для каждого человека конституционные гарантии не реализуются автоматически в конкретных трудовых правоотношениях, в которые вступает человек, начиная работать в качестве наемного работника и заключая трудовой договор. Они конкретизируются с учетом законов, иных нормативных правовых актов (включая локальные, принимаемые в рамках конкретных организаций), в индивидуальном трудовом договоре. Конституция Российской Федерации закрепляет положение о том, что Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции). В Российской Федерации: — охраняются труд и здоровье людей; — устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда; — обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан; — развивается система социальных служб; — устанавливаются государственные пенсии, пособия; — устанавливаются иные гарантии социальной защиты. Социальное государство обычно понимается как государство всеобщего благосостояния, государство всеобщего благоденствия, как политическая система, перераспределяющая материальные блага в соответствии с принципом социальной справедливости ради достижения каждым гражданином достойного уровня жизни, сглаживания социальных различий и помощи нуждающимся. Насколько российское законодательство в целом и трудовое законодательство в частности способно решать задачи социальной справедливости? Нельзя сказать, что государственная власть вовсе не обращает внимания на решение этих вопросов. Вопрос в том, насколько эти решения эффективны — и по постановке задач, и по способам их решения. Так, относительно недавно был принят Указ Президента РФ от 07.05.2012 N 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», в котором предусмотрен ряд конкретных мер. Так, Правительству Российской Федерации поручено обеспечить увеличение к 2018 г. размера реальной заработной платы в 1,4 — 1,5 раза; повысить уровень оплаты значительного числа работников бюджетной сферы; создать значительное количество специальных рабочих мест для инвалидов. Это хорошие планы, но социальная сфера в то же время, на наш взгляд, сфера социальной политики (возможно, как никакая другая) требуют более активного вмешательства государства в решение этих вопросов. Надежды на роль рынка как саморегулируемого эффективного организма оправдывают себя здесь в крайне незначительной степени. Сможет ли Министерство труда и социального развития восстановить профессионализм ведомства? Безусловно, позитивным фактом явилось признание государством собственной ошибки, сделанной восемь лет назад, когда под одной крышей были объединены две важнейшие функции государства и в 2004 г. был создан эклектический орган — Министерство здравоохранения и социального развития. Что называется, «скрестили ужа и ежа»… Обе эти сферы (здравоохранение и труд) нуждаются в достаточно строгом государственном регулировании, но они все-таки имеют разные задачи, и в результате их объединения общество получило значительное снижение уровня квалифицированного нормативно-правового регулирования именно в сфере труда. Постановлением Правительства РФ от 19.06.2012 N 610 было утверждено Положение о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации. Наверное, не стоит обольщаться в том плане, что возрожденное министерство в кратчайшие сроки сможет сразу и кардинально улучшить работу на данном направлении, но надежда на то, что это будет сделано, все-таки есть. По крайней мере обнадеживает заявление, сделанное его ответственными должностными лицами о том, что в своих инициативах и при оценке предложений социальных партнеров Минтруд России всегда будет следовать принципу соблюдения баланса интересов: должны учитываться интересы как работников, так и работодателей. Новый Трудовой кодекс РФ: быть или не быть? Позиция автора, посвященная анализу этого «гамлетовского вопроса», изложена в статье с аналогичным названием <1>. ——————————— <1> См.: Куренной А. М. Новый Трудовой кодекс РФ: быть или не быть? // Трудовое право в России и за рубежом. 2012. N 1.
Совершенствовать Кодекс (и вообще трудовое законодательство) — да (вплоть до новой редакции отдельных статей и, может быть, даже глав), писать заново — нет. Тем более что все претензии к действующему Кодексу, как правило, не касаются его общей части и носят в значительной степени точечный характер. Летом 2012 г. РСПП представил Концепцию обновления трудового законодательства. Примечательно, что даже эта организация несколько изменила свою позицию и говорит теперь именно об обновлении Кодекса, а не о его кардинальной переделке. Так что ответ на этот вопрос, пожалуй, можно считать, найден. Трудовой кодекс: «конституция» или «энциклопедия»? Призывы писать некий «новый» ТК объясняются, в частности, несколько легкомысленным отношением к такому фундаментальному закону, как Кодекс, которое нередко можно наблюдать в обществе. Этот документ многим представляется всеобъемлющей «энциклопедией», а то и просто «инструкцией» на все случаи жизни. Но ведь это абсолютно неверный подход! Кодекс скорее надо рассматривать как некую «конституцию» в сфере регулирования трудовых отношений. Это фундамент данного регулирования. По оценкам экспертов, до 2/3 всех вопросов в сфере труда решаются на локальном уровне (коллективные договоры, локальные нормативные акты, индивидуальные трудовые договоры). Сюда же необходимо добавить соглашения, заключаемые на различных уровнях социального партнерства. Проблема здесь заключается в том, что, с одной стороны, работодатели, получив «свободу» в регулировании той или иной группы отношений, как правило, толкуют ее весьма своеобразно. Достаточно напомнить ситуацию с размером доплаты за работу в ночное время. Получив право самостоятельно ее устанавливать, многие работодатели стали ограничивать размер доплаты одним-двумя процентами. Через некоторое время государство было вынуждено вмешаться, поручив решение вопроса о минимальном размере доплат Правительству РФ. То, в свою очередь, вернулось к старому и испытанному нормативу — 20%. С другой стороны, далеко не всегда стороны трудовых отношений и их представители в полной мере умеют использовать плюсы локального регулирования. Но это вопрос желания и опыта. Трудоустройство и занятость: «дальние родственники» трудовых отношений или вопрос национальной безопасности? Формально сегодня в сферу правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений входят лишь отношения трудоустройства у данного работодателя (ст. 1 ТК РФ). В то же время в число основных принципов правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений включен и такой важнейший принцип, как защита от безработицы и содействие в трудоустройстве (ст. 2 ТК РФ). На практике же эти вопросы, безусловно, носящие комплексный характер, напоминают «дитя у семи нянек». И это вопрос не только правового регулирования статуса безработных, их регистрации, порядка и размера их пособий. Это, в частности, вопросы миграции — законной и нелегальной (эти вопросы уже официально внесены в перечень тех, которые являются предметом национальной безопасности). Следует более тесно увязать указанные проблемы с трудовым законодательством. Необходимо также уточнить место трудоустройства и занятости в научной специальности 12.00.05: «Трудовое право и право социального обеспечения», в учебных курсах, которые преподаются в вузах, чтобы не оставить столь важный пласт общественных отношений «беспризорным». Обязательства России, вытекающие из ее международных договоров: обязательно ли при этом внесение существенных изменений в российское законодательство? Являются ли сегодня международно-правовые нормы в области прав человека эффективным механизмом защиты прав, или это красивая декларация? К сожалению, этот вопрос имеет основания для существования. Хотя область понимания и применения норм международного права в последние годы в России расширяется, противоречий национальных норм международным остается много. Нередки случаи, когда, несмотря на прямые заимствования международных норм, текст закона искажает эти нормы, нивелируя их суть. Практика использования международных трудовых норм в судах до сих пор распространена мало, и в основном — в высших судебных инстанциях. Эти и другие актуальные вопросы этого пласта в сфере правового регулирования трудовых отношений не могут быть рассмотрены даже в специально посвященной им статье. Поэтому отсылаем читателей к новой книге Н. Л. Лютова, которая является исследованием конкретных случаев несоответствия внутреннего российского трудового законодательства международным трудовым стандартам <2>. ——————————— <2> См.: Лютов Н. Л. Российское трудовое законодательство и международные трудовые стандарты: соответствие и перспективы совершенствования. М., 2012.
Дистанционный труд, надомники и фрилансеры — это одно и то же? Вопрос о правовом регулировании дистанционного труда более чем перезрел. Понятно, что современные технологии технологически позволяют применять такой вариант привлечения наемных работников. Однако, как нередко бывает при отсутствии комплексного подхода, вовсе не трудовое законодательство препятствует его активному распространению. Прежде всего это отсутствие четких подходов в налоговом законодательстве, поскольку налоговое ведомство никак не может прояснить позицию с механизмом начисления налогов в тех случаях, когда рабочее место не привязано жестко к юридическому адресу работодателя. Ведь последнему не всегда целесообразно открывать филиал или представительство в другой местности! А как быть, например, в случае, когда дистанционный работник не только не является гражданином России, но и проживает в другой стране? Молчат по этому поводу и налоговое законодательство, и миграционное. В рамках уже трудового законодательства возникает проблема, связанная с широко проводимой в настоящее время аттестацией рабочих мест. Как с ней быть применительно к дистанционным работникам? Заслуживает внимания, в частности, предложение о замене в таких случаях аттестации декларированием соответствия этих рабочих мест требованиям по охране труда (с усилением ответственности за достоверность этого декларирования). Естественно, такой подход может применяться лишь тогда, когда дистанционные работники работают в опасных и вредных условиях труда. Понятно, что надо уточнить соотношение понятий «дистанционный работник» и «надомник». Наконец, фривольное отношение к терминам, заимствованным из иностранных языков, приводит к тому, что возникает путаница в терминах. Дистанционный работник — это прежде всего наемный работник, субъект трудового права. Фрилансер («вольный стрелок») — скорее всего, субъект гражданско-правовых договоров. «Заемный труд»: запретить нельзя разрешить? Ситуация с «заемным трудом» и его правовым регулированием является одним из самых непримиримых противоречий между сторонами социального партнерства. На сегодняшний день такое регулирование просто отсутствует, что позволяет мне назвать заемный труд «внебрачным дитятей юриспруденции»… Позиции здесь существуют прямо противоположные — от полного его запрета до разрешения безбрежного его применения. Наверное, полный запрет не вполне возможен (чисто по объективным причинам). Но и вторая крайность явно неприемлема. При окончательном выборе модели необходимо взвесить не только чисто экономические аспекты проблемы (экономисты и бизнес всегда на цифрах могут попытаться показать ее «эффективность»), но и аспекты правовые, постаравшись получить ответы на вопросы о том, соответствуют ли предлагаемые модели заемного труда российскому законодательству? Только ли плюсы для работодателя несет использование труда чужого персонала? Какие проблемы применения этой формы квазитрудовых отношений замалчиваются? Как сегодня складывается судебная практика (в том числе с учетом появившейся фигуры «фактического работодателя») и как она может развиваться в будущем? В любом случае сфера применения «заемного труда» в рамках намечающегося правового регулирования должна быть минимизирована. Социальное партнерство и социальная ответственность бизнеса на современном этапе: научные категории или реальная система взаимоотношений? В последнее время возникают вопросы эффективности системы социального партнерства (или социального диалога). С одной стороны, в условиях экономического кризиса выявляются (а иногда и обостряются) противоречия (что само по себе вполне естественно, так как все-таки интересы сторон трудовых отношений и социального партнерства объективно не могут абсолютно совпадать). Приходится признать, что широко рекламируемая социальная ответственность бизнеса в условиях кризиса оказалась не на высоте. С другой — позиции сторон все больше расходятся при обсуждении концептуальных подходов по вопросам совершенствования правового регулирования трудовых отношений. Однако в цивилизованном государстве, которым, безусловно, является Россия, нет иного выхода, как развивать социальное партнерство. Худой мир лучше доброй ссоры. Любые вопросы должны решаться за столом переговоров, а не на улицах. В качестве примеров можно назвать два подхода, характеризующие противоположные позиции сторон социального партнерства. Работодатели считают, что панацеей от всех бед является возможность заключения срочных трудовых договоров. Неважно, что сегодня законодательство разрешает это делать в 23 случаях, необходимо разрешить это делать всегда и везде. И тогда в стране будут «молочные реки и кисельные берега». Оказывается, не экономика, не менеджмент, а запрет на повсеместное применение срочных трудовых договоров не позволят нам быть впереди планеты всей! С другой стороны, абсолютно нелогичной выглядит ситуация с распространением «по умолчанию» положений соглашений, регулирующих социально-трудовые отношения, на работодателей, не участвовавших в их заключении (ст. ст. 48, 133.1 ТК РФ). Ведь такую ситуацию нельзя представить себе в международном публичном праве — никто не может быть насильно включен в орбиту действия международного договора. Почему же это возможно в трудовом праве? Куда должна идти российская экономика в сфере оплаты труда: по пути дешевизны рабочей силы или по пути достойной оплаты труда? С самого момента принятия ТК РФ в нем была закреплена норма о том, что МРОТ не может быть ниже величины прожиточного минимума трудоспособного населения. Правда, законодатель стыдливо спрятал норму о введении этого положения в заключительные положения, отложив это до введения специального федерального закона (ст. 421 ТК РФ). И вот уже десять лет прошло с тех пор, а соответствующий закон так и не принят. Так станет ли МРОТ в социальном государстве сопоставим с прожиточным минимумом? Сопутствующий вопрос: до каких пор государство будет позволять включать в МРОТ гарантии и компенсации (в том числе «северные надбавки»)? России не нужен Крайний Север и приравненные к нему местности? В Указе Президента РФ от 07.05.2012 N 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» предусмотрена необходимость создания прозрачного механизма оплаты труда руководителей организаций, финансируемых за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, установления соотношения средней заработной платы руководителей и работников этих организаций, представления руководителями этих организаций сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Это хорошая мера. Но почему государство не может в определенных пределах закрепить такой же подход по отношению к топ-менеджерам коммерческих структур? Разве соотношение минимума оплаты труда и максимума в оплате труда в компаниях, исчисляемое трехзначными цифрами, соответствует модели социального государства как государства всеобщего благоденствия? Почему государство допускает развитие системы оплаты труда и ее составляющих, нацеливая его на удешевление рабочей силы? Доля заработной платы в ВВП всегда являлась показателем эффективности экономики и «социальности» государства. В современной России она даже ниже, чем была в СССР, и уступает странам с развитой рыночной экономикой. Так мы идем к рынку или нет? Свободное время: условие богатства нации или повод для «торговли»? Д. Рикардо в свое время обосновал тезис, в соответствии с которым «подлинное богатство нации: в возможно меньшее рабочее время создать возможно большее изобилие материального богатства, т. е. подлинное богатство общества — время, высвобожденное из процесса материального производства, время, которым человек может свободно располагать: отчасти для потребления продуктов, отчасти для свободной деятельности и развития способностей». Достаточно быстро был снят с повестки дня тезис о 60-часовой рабочей неделе, однако есть и другие аспекты эффективного использования рабочего времени. Так, большинство «белых воротничков» работают на условиях ненормированного рабочего дня. Это очень удобно для работодателей — дать три дня дополнительного оплачиваемого отпуска и требовать от работника эпизодического (которое превращается в систематическое) выполнения трудовой функции за пределами установленной для него продолжительности рабочего времени. Что произойдет, если ненормированный рабочий день как особый режим работы исчезнет из ТК (будучи «поглощенным» подынститутом сверхурочных работ)? Уверен, количество не всегда оправданных переработок сразу уменьшится, поскольку повышенная оплата сверхурочных работ гораздо дороже, чем оплата упомянутого выше отпуска. Наконец, несколько совсем коротких вопросов. Возможно ли правовое регулирование в сфере труда без комплексного подхода и взаимодействия с другими отраслями права? Ответ очевиден: нет! Заинтересовано ли государство в знаниях экспертов в сфере трудовых отношений? Хотелось бы ответить «да», но практика, к сожалению, не дает оснований к такому ответу. И наконец, повторяем вопрос, вынесенный в заголовок: осознает ли государство реальную необходимость эффективного правового регулирования в сфере социальной политики? Увы, пока не до конца. Хотелось бы заменить его на другой: осознает ли государство реальную необходимость эффективного правового регулирования? И вот здесь хотелось бы надеяться на утвердительный ответ. Все шансы у современного Российского государства для этого есть.
