(Дудин Г. Е., Калинина С. В.) («Миграционное право», 2013, N 2)
ОПЕРАЦИЯ «НЕЛЕГАЛЬНЫЙ МИГРАНТ»
Г. Е. ДУДИН, С. В. КАЛИНИНА
Дудин Григорий Евгеньевич, старший преподаватель кафедры административной деятельности органов внутренних дел МосУ МВД России, кандидат юридических наук.
Калинина Светлана Викторовна, преподаватель кафедры административной деятельности органов внутренних дел МосУ МВД России, кандидат юридических наук.
В статье подробно рассматривается план проведения совместного (УФМС и ГУ МВД России по г. Москве) оперативно-профилактического мероприятия «Нелегальный мигрант», направленного на противодействие незаконной миграции, привлечение к административной ответственности иностранных граждан, лиц без гражданства и руководителей хозяйствующих субъектов, допускающих нарушения миграционного законодательства.
Ключевые слова: противодействие нелегальной миграции, план оперативно-профилактического мероприятия, административная ответственность.
Operation «Illegal migrant» G. E. Dudin, S. V. Kalinina
The article considers in detail a plan of carrying out of a joint (the Federal Migration Service Directorate and the Moscow Department of the Russian Ministry of Internal Affairs) operative-prophylactics measure «Illegal migrant» aimed at counteraction of illegal migration, bringing to administrative responsibility of foreign citizens, persons without citizenship and heads of economic subjects violating migration legislation.
Key words: counteraction of illegal migration, plan of operative-prophylactics measure, administrative responsibility.
В самом общем смысле под понятием «нелегальная миграция» подразумевается любое перемещение на территорию государства, нарушающее законодательство, определяющее условия въезда в страну и пребывания на ее территории, — именно так трактует ее Евросоюз <1>. По другому определению, нелегальный мигрант — человек, пересекший границу государства или находящийся на его территории без официального разрешения, иначе говоря, неавторизованный мигрант <2>. Наконец, в эту категорию также попадают индивиды, официально въехавшие в страну, но находящиеся на ее территории нелегально, например ожидающие депортации беженцы, которым было отказано в убежище, или так называемые квазилегальные мигранты. Стоит также принимать во внимание, что мигрант, законно прибывший в страну и пребывающий в ней, но занимающийся деятельностью, нарушающей законодательство государства, тоже признается нелегальным <3>. ——————————— <1> В англоязычной литературе выражение «irregular migration» предпочитается менее корректному термину «illegal migration», поскольку, по заявлениям защитников прав человека, «No human being is illegal» (Jandl, Vogeland Iglicka 2008). <2> Jandl M., Vogel D. and Iglicka K. (2008), Report on methodological issues for CLANDESTINO, edited by Albert Kraler and Dita Vogel, November 2008. <3> См.: Вакуленко Е. С., Цимайло В. В. Учет нелегальной миграции населения: методы и оценки // URL: http://www. demoscope. ru/weekly/2011/0479/analit02.php#_FNR_6.
В свою очередь, Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная Президентом Российской Федерации 13 июня 2012 г. <4>, закрепила понятие незаконной миграции — как перемещение в Российскую Федерацию с нарушением законодательства Российской Федерации <5>, касающегося въезда, пребывания (проживания) иностранных граждан на территории Российской Федерации и (или) осуществления ими трудовой деятельности. По нашему мнению, определения «нелегальная миграция» и «незаконная миграция» схожи в том, что основой для них является нарушение законодательства в указанной сфере. ——————————— <4> См.: Президент утвердил Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года // URL: http://президент. рф/новости/15635. <5> См.: О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию: Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ: в ред. от 30 декабря 2012 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 34. Ст. 4029; О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ: в ред. от 30 декабря 2012 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3032.
Проблема нелегальной миграции давно привлекает пристальное внимание не только специалистов, но и широкой общественности. И для этого есть причины, поскольку такая миграция приняла широкие масштабы и затрагивает общественно значимые интересы. Использование нелегальной рабочей силы оказывает влияние на зарплаты и уровень безработицы на национальном рынке труда, а также на экономическое бремя налогоплательщиков в связи с тем, что косвенно вынуждает органы власти увеличивать расходы на медицинские и образовательные услуги, социальные пособия и обеспечение правопорядка. Также явление нелегальной миграции связано с такими экономическими и социальными проблемами, как нарушение трудового и жилищного законодательства, наркоторговля, контрабанда, проституция, распространение венерических заболеваний, образование этнических группировок и др. <6>. ——————————— <6> См.: Вакуленко Е. С., Цимайло В. В. Указ. соч.
Москва, как регион, в котором сосредоточены основные финансовые и экономические ресурсы страны, является наиболее привлекательным для массового притока иностранной рабочей силы, в том числе и нелегальных мигрантов. Большой приток иностранной рабочей силы в столицу не ослабевает. Поэтому сотрудниками Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Москве (ГУ МВД России по г. Москве) и Управления Федеральной миграционной службы Российской Федерации по г. Москве (УФМС России по г. Москве) проводится серьезная работа по противодействию нелегальной миграции и недопущению ее негативных последствий. Так, во исполнение совместного распоряжения МВД России и ФМС России от 2 апреля 2012 г. «Об организации проведения оперативно-профилактических мероприятий «Нелегальный мигрант», реализации положений Государственной программы города Москвы «Безопасный город» на 2012 — 2016 годы в целях обеспечения общественного порядка на территории города Москвы и повышения эффективности борьбы с нелегальной миграцией на территориях административных округов г. Москвы проводится совместное оперативно-профилактическое мероприятие «Нелегальный мигрант», направленное на противодействие незаконной миграции, привлечение к административной ответственности руководителей хозяйствующих субъектов, допускающих нарушения Федеральных законов N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» <7> и N 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» <8>, отработка общежитий, гостиниц, подвалов выселенных строений, мест отстоя иногороднего автотранспорта и иных мест возможной концентрации иностранных граждан. ——————————— <7> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3032. <8> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 30. Ст. 3285.
Для успешного проведения такого мероприятия в каждом административном округе г. Москвы разрабатывается план, который утверждается начальником отдела УФМС России по г. Москве в конкретном административном округе и согласовывается с заместителем начальника полиции (по охране общественного порядка) по административному округу г. Москвы. В плане отражены цели мероприятия, которыми прежде всего являются: 1. Активизация и повышение совместной работы структурных подразделений УФМС и УВД по административным округам МВД России г. Москвы по контролю за миграционной ситуацией. 2. Оздоровление криминогенной ситуации на территории г. Москвы. 3. Выявление и пресечение нарушений миграционного законодательства, нарушений физическими и юридическими лицами правил привлечения и использования иностранной рабочей силы. 4. Установление и пресечение незаконной деятельности организаторов и пособников нелегальной миграции, в том числе фирм, оказывающих посреднические услуги и оформление незаконной регистрации иностранным гражданам, и других лиц, причастных к противоправной деятельности. 5. Задержание и выдворение за пределы Российской Федерации в установленном порядке граждан дальнего и ближнего зарубежья, нелегально пребывающих на территории России. Для достижения указанных целей перед подразделениями ставятся следующие задачи: 1. Определить подлежащие проверке места компактного проживания иностранных граждан. Создать из числа наиболее подготовленных сотрудников специальные группы по проверке указанных мест. В состав групп включить представителей из территориальных подразделений. 2. Обеспечить проведение инструктажей групп, в ходе которых разъяснить порядок документирования нарушений миграционного законодательства, доставление и задержание правонарушителей этой категории в ОМВД, а также алгоритм проведения самих проверок. Особое внимание обратить на соблюдение законности, вежливое и внимательное обращение к гражданам. 3. Организовать работу по получению оперативной информации о лицах, нарушающих миграционное законодательство, находящихся в розыске, причастных к незаконному обороту наркотических средств, оружия и взрывчатых веществ. Особое внимание обратить на установление лиц, распространяющих идеи экстремизма, выявление их замыслов и преступных намерений. 4. Наряду с мерами правоприменительного характера обеспечить разъяснение иностранным гражданам и лицам без гражданства законодательства Российской Федерации. Для выполнения поставленных задач задействуются следующие силы: 1) патрульно-постовая служба полиции (ППСП) — для перевозки личного состава и задержанных правонарушителей; 2) Отдел Государственной инспекции безопасности дорожного движения (ОГИБДД) — для организации прикрытия нарядами дорожно-постовой службы выездов (въездов) из города, в т. ч. в местах отсутствия стационарных постов, для выявления передвигающихся автотранспортом иностранных граждан, нарушающих миграционное законодательство, а также установления транспортных предприятий, юридических и физических лиц, занимающихся их перевозкой; 3) дежурные части ОМВД — для приема задержанных правонарушителей, оформления на них административных материалов и направления задержанных иностранных граждан в суд для решения вопроса об административном выдворении. Под руководством начальников ОМВД проводится обязательное дактилоскопирование иностранных граждан, нарушивших режим пребывания в РФ, с последующим направлением дактокарт в зональный информационный центр (ЗИЦ) ГУ МВД г. Москвы. В свою очередь начальники отделов УФМС России по г. Москве: 1) обеспечивают проведение инструктажей личного состава районных отделений ОУФМС России по г. Москве; 2) направляют, для оказания помощи сотрудникам дежурных частей территориальных ОМВД с доставленными правонарушителями, в группу разбора с задержанными при дежурных частях ОМВД сотрудников районных ОУФМС России по г. Москве; 3) создают группы для проведения проверок в жилом секторе совместно с участковыми уполномоченными полиции для проверок квартир, владельцы и квартиронаниматели которых ранее подвергались административной ответственности за нарушение миграционного законодательства РФ, адреса временного проживания иностранных граждан по направляемым контрольным спискам ФМС России, квартир-притонов, квартир, сдающихся внаем, приобретенных в собственность иностранными гражданами; 4) обеспечивают полное рассмотрение и принятие решений по административным материалам, поступающим из районных ОМВД; 5) представляют в подразделения по охране общественного порядка и оперативно-розыскные подразделения ОМВД районов информацию по всем зарегистрированным на обслуживаемой территории иностранным и иногородним гражданам. Ежедневно о проделанной работе руководителями подразделений ОМВД и ООУФМС ведется сбор информации, которая сообщается в вышестоящие структурные подразделения. По итогам проведения такого рода мероприятий чаще всего иностранные граждане либо лица без гражданства, должностные и юридические лица принимающей стороны и работодателей привлекаются к административной ответственности, предусмотренной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях <9>. ——————————— <9> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ: в ред. от 30 декабря 2012 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
Итак, предусмотрена следующая административная ответственность при нарушении правил въезда на территорию Российской Федерации иностранного гражданина либо лица без гражданства. 1. Отсутствуют документы, удостоверяющие личность и гражданство, виза или миграционная карта (ч. 1 ст. 18.8 КоАП РФ) — административный штраф от 2 до 5 тысяч рублей с административным выдворением за пределы РФ или без такового. 2. Если иностранный гражданин: а) уклонился от прохождения миграционного учета (ч. 1 ст. 18.8 КоАП РФ), — административный штраф от 2 до 5 тысяч рублей с административным выдворением за пределы РФ или без такового; б) не соблюдает цель въезда на территорию РФ (ч. 2 ст. 18.8 КоАП РФ) — административный штраф от 2 до 5 тысяч рублей с административным выдворением за пределы РФ или без такового; в) при прохождении миграционного учета представил о себе заведомо ложные сведения или подложные документы (ч. 1 ст. 19.27 КоАП РФ) — административный штраф от 2 до 5 тысяч рублей с административным выдворением за пределы РФ или без такового. 3. При осуществлении иностранным гражданином трудовой деятельности: а) осуществляет трудовую деятельность на территории РФ без соответствующего разрешения (ст. 18.10 КоАП РФ) — административный штраф от 2 до 5 тысяч рублей с административным выдворением за пределы РФ или без такового; б) не соблюдает ограничений, установленных законом на осуществление отдельных видов деятельности (ч. 2 ст. 18.17 КоАП РФ), — административный штраф от 2 до 5 тысяч рублей с административным выдворением за пределы РФ или без такового. 4. Принимающая сторона привлекается к административной ответственности в следующих случаях: а) не выполнила обязанности, связанные с оформлением документов на право пребывания, проживания, передвижения, изменения места пребывания или жительства в Российской Федерации и выезда за ее пределы иностранного гражданина (ч. 1 ст. 18.9 КоАП РФ): — должностное лицо — административный штраф от 40 до 50 тысяч рублей; — юридическое лицо — административный штраф от 400 до 500 тысяч рублей; б) не приняла меры по своевременному выезду за пределы РФ иностранного гражданина (ч. 2 ст. 18.9 КоАП РФ) — административный штраф от 2 до 4 тысяч рублей; в) предоставила жилое помещение или транспортное средство незаконно (ч. 3 ст. 18.9 КоАП РФ) — административный штраф: — физическое лицо — от 2 до 4 тысяч рублей; — должностное лицо — от 25 до 30 тысяч рублей; — юридическое лицо — штраф от 250 до 300 тысяч рублей; г) не уведомила орган миграционного учета о пребывании иностранного гражданина либо его убытии (ч. 4 ст. 18.9 КоАП РФ) — административный штраф: — физическое лицо — от 2 до 4 тысяч рублей; — должностное лицо — от 40 до 50 тысяч рублей; — юридическое лицо — от 400 до 500 тысяч рублей; д) представила об иностранном гражданине заведомо ложные сведения или подложные документы (ч. 2 ст. 19.27 КоАП РФ) — административный штраф: — физическое лицо — от 2 до 5 тысяч рублей; — должностное лицо — от 35 до 50 тысяч рублей; — юридическое лицо — от 350 до 800 тысяч рублей. 5. Административная ответственность работодателя: а) привлечение к трудовой деятельности иностранного гражданина или лица без гражданства при отсутствии у них разрешения на работу (ч. 1 ст. 18.15 КоАП РФ) — административный штраф: — физическое лицо — от 2 до 5 тысяч рублей; — должностное лицо — от 25 до 50 тысяч рублей; — юридическое лицо — от 250 до 800 тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до 90 суток; б) привлечение к трудовой деятельности иностранного гражданина или лица без гражданства без получения разрешения на привлечение и использование иностранных работников (ч. 2 ст. 18.15 КоАП РФ) — административный штраф: — физическое лицо — от 2 до 5 тысяч рублей; — должностное лицо — от 25 до 50 тысяч рублей; — юридическое лицо — от 250 до 800 тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до 90 суток; в) неуведомление работодателем миграционной службы, службы занятости населения или налогового органа о привлечении к трудовой деятельности иностранного гражданина или лица без гражданства (ч. 3 ст. 18.15 КоАП РФ) — административный штраф: — физическое лицо — от 2 до 5 тысяч рублей; — должностное лицо — от 35 до 50 тысяч рублей; — юридическое лицо — от 400 до 800 тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до 90 суток; г) предоставление торгового места, складского, подсобного или иного помещения иностранному гражданину или лицу без гражданства, у которого отсутствует соответствующее разрешение на работу в РФ (ч. 1 ст. 18.16 КоАП РФ), — административный штраф: — должностное лицо — от 45 до 50 тысяч рублей; — осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица — от 350 до 800 тысяч руб. либо административное приостановление деятельности на срок до 90 суток; — юридическое лицо — от 450 до 800 тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до 90 суток; д) предоставление лицом складского, торгового, подсобного или иного помещения лицу, не имеющему разрешения на привлечение иностранной рабочей силы в Российской Федерации, но фактически использующему труд иностранных работников либо привлекающему иностранных работников, у которых отсутствует соответствующее разрешение на работу в РФ (ч. 1 ст. 18.16 КоАП РФ), — административный штраф: — должностное лицо — от 45 до 50 тысяч рублей; — лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — от 350 до 800 тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до 90 суток; — юридическое лицо — от 450 до 800 тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до 90 суток. 6. Несоблюдение работодателем или заказчиком работ (услуг) установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства ограничений на осуществление отдельных видов деятельности (ч. 1 статьи 18.17 КоАП РФ) — административный штраф: — физическое лицо — от 2 до 4 тысяч рублей; — должностное лицо — от 45 до 50 тысяч рублей; — юридическое лицо — от 800 тысяч рублей до 1 миллиона рублей либо административное приостановление деятельности на срок до 90 суток. 7. Несоблюдение иностранным юридическим лицом, его филиалом или представительством установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности (ч. 3 ст. 18.17 КоАП РФ) — штраф в размере от 800 тысяч рублей до 1 миллиона рублей либо административное приостановление деятельности на срок до 90 суток. Так, например, в 2012 г. выявлено и пресечено свыше 117 тысяч административных правонарушений миграционного законодательства Российской Федерации (111 тыс. к АППГ) <10>: ——————————— <10> Аналогичный период прошлого года.
— выявлено нарушений иностранными гражданами режима пребывания в Российской Федерации — 31 835 (АППГ — 27 168); — увеличился показатель привлечения к ответственности иностранных граждан, работающих без разрешений, — 18 140 (АППГ — 14 336); — установлено и принято мер в отношении недобросовестных работодателей, использующих труд мигрантов, — 12 315 (АППГ — 10 255). Наложено административных штрафов на сумму 1 млрд. 169 млн. рублей (АППГ — 986 млн.), взыскано 414 млн. (АППГ — 289 млн.). Выдворено с территории Российской Федерации 569 человек. Сокращен срок пребывания 1340 иностранным гражданам <11>. ——————————— <11> См.: Пресс-конференция на тему «Проверки Федеральной Миграционной службы в Москве. Выявленные нарушения миграционного законодательства. Усиление ответственности за правонарушения» (27 сентября 2012 г.) // URL: http://www. fms. gov. ru/press/news/news_detail. php? ID=53893.
Как подчеркнул Виктор Макаров, начальник отдела организации иммиграционного контроля УФМС России по г. Москве, «…такие жесткие и целенаправленные меры должны привести ситуацию с трудовой миграцией в цивилизованное русло. Если кому-то требуется более дешевая иностранная рабочая сила — пожалуйста, приглашайте и оформляйте людей на законных основаниях. Но недопустимо умножать в Москве и России в целом «армию» отчаявшихся, бесправных нелегалов, которые в результате пополняют ряды этнических преступных группировок» <12>. ——————————— <12> См.: Там же.
Также начальник Главного управления МВД России по г. Москве Анатолий Якунин отметил, что «…самих москвичей больше всего заботят вопросы соблюдения мигрантами законодательства и ситуация с этнической преступностью. Для решения этих проблем главный полицейский Москвы предложил наказывать за недостойное поведение мигрантов-нелегалов»: «Нужно выдворять тех мигрантов, которые неоднократно совершили правонарушения, не допускать их повторного въезда в Россию, объявлять их персонами нон грата» <13>. ——————————— <13> См.: Половину преступлений в столице совершают приезжие, заявил главный полицейский Москвы Анатолий Якунин. Он предложил депортировать хоть раз попавшихся на правонарушении мигрантов без права возвращения // URL: http://www. ntv. ru/novosti/363598/.
В заключение хотелось бы отметить, что, очевидно, в настоящее время контрольно-надзорные функции за соблюдением норм миграционного законодательства и в целом противодействие незаконной миграции остаются первоочередной и значимой задачей, решение которой в первую очередь возложено на УФМС и ГУ МВД России по г. Москве, а проведение совместных оперативно-профилактических мероприятий в данной сфере будет способствовать оздоровлению криминогенной обстановки на территории города Москвы.
