(Морукова А. А., Калинина С. В.) («Миграционное право», 2012, N 3)
О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ МИГРАЦИОННОЙ СЛУЖБЫ С ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
А. А. МОРУКОВА, С. В. КАЛИНИНА
Морукова А. А., доцент кафедры административной деятельности органов внутренних дел Московского университета МВД России, кандидат экономических наук.
Калинина С. В., преподаватель кафедры административной деятельности органов внутренних дел Московского университета МВД России, кандидат юридических наук.
В статье описываются основы взаимодействия Федеральной миграционной службы и органов внутренних дел. Раскрываются формы такого взаимодействия. Особое внимание авторов обращено на особенности одной из форм межведомственного взаимодействия — депортации и административного выдворения за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства.
Ключевые слова: взаимодействие, выдворение, депортация, административная ответственность.
On certain issues of interaction of the Federal migration service with agencies of internal affairs A. A. Morukova, S. V. Kalinina
The article describes fundamentals of interaction of the Federal Migrational Service and agencies of internal affairs; reveals the forms of such interaction. The special attention is drawn to the peculiarities of one of the forms of departmental interaction: deportation and administrative exclusion from the territory of the Russian Federation of foreign citizens and persons without citizenship.
Федеральная миграционная служба (ФМС России) относится к группе федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ <1>. Однако при этом следует учитывать такую особенность правового статуса ФМС России, как ее подведомственность Министерству внутренних дел Российской Федерации (МВД России), которое осуществляет координацию и контроль деятельности ФМС России <2>. ——————————— <1> О вопросах Федеральной миграционной службы (вместе с Положением о Федеральной миграционной службе): Постановление Правительства РФ от 13 июля 2012 г. N 711 // Собрание законодательства РФ. 2012. N 30. Ст. 4276. <2> Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации (вместе с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации): Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. N 248 (в ред. от 12 июля 2012 г.) // Собрание законодательства РФ. 2011. N 10. Ст. 1334.
Взаимодействие органов ФМС России с органами внутренних дел основывается на подведомственности ФМС МВД России, выработке последним государственной политики в сфере миграции, осуществлении координации и контроля деятельности ФМС России. Порядок взаимодействия определяется Регламентом взаимодействия МВД России с федеральными органами исполнительной власти <3>, иными специальными нормативными правовыми актами и выражается в следующих формах: ——————————— <3> Об утверждении Регламента взаимодействия Министерства внутренних дел Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти: Приказ МВД России от 2 сентября 2009 г. N 684 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 49.
— совместная разработка и согласование проектов федеральных законов, актов Президента и Правительства РФ и иных нормативных правовых актов; — участие в работе правительственных, межведомственных и согласительных комиссий, рабочих групп, конференций и т. п. <4>; ——————————— <4> О Межведомственной комиссии по координации работ федеральных органов исполнительной власти по формированию и внедрению государственной информационной системы миграционного учета: Приказ МВД России, МИД России, Мининформсвязи России, ФСБ России, ФМС России, ФНС России от 25 июня 2007 г. N 565/9554/69/327/131/ММ-3-04/390 // Сборник Приказов МВД России, признанных не нуждающимися в государственной регистрации, 2005 — 2007 гг.: бюллетень текущего законодательства. М., 2007.
— взаимный информационный обмен сведениями, непосредственно связанными с выполнением задач и функций, возложенных на органы ФМС России законодательством РФ (использование информационных баз, учетов) <5>; ——————————— <5> Об утверждении Инструкции по формированию, ведению и использованию центрального банка данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих на территории субъектов Российской Федерации, в территориальных органах ФМС России и МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации: Приказ МВД РФ от 3 июля 2006 г. N 518 // Сборник Приказов МВД России, признанных не нуждающимися в государственной регистрации, 2005 — 2007 гг.: бюллетень текущего законодательства. М., 2007.
— проведение совместных профилактических и иных мероприятий по противодействию незаконной миграции (операции, рейды, проверки и т. п.) <6>; ——————————— <6> Об утверждении Административного регламента по исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда: Приказ МВД РФ N 338, ФМС РФ N 97 от 30 апреля 2009 г. // Российская газета. 2009. 17 июня.
— выявление и пресечение фактов использования поддельных документов; — совместная деятельность по пресечению оказания незаконных услуг в миграционной сфере и принятию к виновным лицам мер воздействия в установленном порядке <7>; ——————————— <7> Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной миграционной службой, ее территориальными органами и органами внутренних дел Российской Федерации государственной функции по контролю и надзору за соблюдением гражданами Российской Федерации и должностными лицами правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации: Приказ МВД РФ N 385, ФМС РФ N 117 от 19 мая 2009 г. // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 33.
— осуществление депортации <8> и административного выдворения за пределы РФ и иностранных граждан и лиц без гражданства <9>; ——————————— <8> Депортация — принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации. См.: О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ. <9> Об организации деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства: Приказ МВД РФ N 758, ФМС РФ N 240 от 12 октября 2009 г. // Российская газета. 2009. 25 декабря.
— обеспечение общественного порядка и безопасности при сопровождении иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище на территории РФ, в места временного содержания при постах иммиграционного контроля и центры временного размещения иммигрантов <10>; ——————————— <10> Об утверждении Временной инструкции о сопровождении иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище на территории Российской Федерации, в местах временного содержания при постах иммиграционного контроля и центры временного размещения иммигрантов: Приказ МВД РФ N 272, ФМС РФ N 116 от 14 июля 1995 г. // Российские вести. 1995. 14 сентября.
— оказание помощи в розыске лиц, скрывающихся от следствия, суда, исполнения наказания, обязательств, а также без вести пропавших; — оказание содействия в области материально-технического обеспечения деятельности, в использовании необходимых сил и средств; — обмен опытом в целях повышении квалификации кадров. Среди перечисленных форм межведомственного взаимодействия одной из основных, на наш взгляд, является депортация и административное выдворение за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства. В соответствии с Приказом МВД России N 758, ФМС России N 240 от 12 октября 2009 г. решение о депортации иностранного гражданина принимается начальником (руководителем) территориального органа ФМС России по мотивированному представлению начальника (руководителя) структурного подразделения территориального органа ФМС России либо директором ФМС России по мотивированному представлению начальника (руководителя) территориального органа ФМС России. При подготовке представления о необходимости депортации с целью установления оснований, по которым выезд иностранного гражданина из Российской Федерации может быть ограничен, территориальным органом ФМС России проводятся проверки по учетам центральной базы данных учета иностранных граждан (ЦБД УИГ), Главного информационно-аналитического центра МВД России (ГИАЦ МВД России), а также по учетам информационных центров соответствующих министерств внутренних дел, главных управлений, управлений внутренних дел по субъектам Российской Федерации. Решение о депортации в трехдневный срок с момента его принятия директором ФМС России либо начальником территориального органа ФМС России объявляется сотрудником территориального органа ФМС России иностранному гражданину на личном приеме под роспись с одновременным вручением ему копии решения. В документе, удостоверяющем личность, а также в графе «Регистрация и изменение срока временного пребывания в Российской Федерации» выездной части миграционной карты депортируемого иностранного гражданина территориальным органом ФМС России проставляется штамп установленного образца о запрещении въезда в Российскую Федерацию <11>. ——————————— <11> О проставлении отметки о запрещении въезда в Российскую Федерацию некоторых категорий иностранных граждан и лиц без гражданства: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2003 г. N 382 // Собрание законодательства РФ. 2003. N 27. Ст. 2805.
Исполнение решения о депортации осуществляется соответствующим территориальным органом ФМС России во взаимодействии с соответствующим органом внутренних дел. Территориальный орган ФМС России, ответственный за исполнение решения о депортации, в течение 24 часов с момента получения сообщения о выезде депортируемого иностранного гражданина из Российской Федерации направляет в Информационный центр ФМС России представление о недопущении въезда в Российскую Федерацию депортированного иностранного гражданина. При совершении административного правонарушения, влекущего применение административного наказания в виде административного выдворения иностранных граждан, назначаемого судьей, в производстве по делам о которых участвуют органы внутренних дел, а также территориальные органы ФМС России и их структурные подразделения, предусмотрены санкции, установленные следующими статьями КоАП РФ: 18.8; 18.10; ч. 1 ст. 18.11; ч. 2 ст. 18.17; ч. 1 ст. 19.27 <12>. ——————————— <12> Собрание законодательства РФ. 2002. N 1. Ст. 1.
При выявлении административного правонарушения оформленные материалы дела об административном правонарушении (рапорт сотрудника органа внутренних дел либо территориального органа ФМС России или его структурного подразделения, протоколы о доставлении, административном задержании и об административном правонарушении) незамедлительно передаются в соответствующий территориальный орган ФМС России по подведомственности для рассмотрения дела об административном правонарушении и принятия решения по существу (ст. 23.67 КоАП РФ). Территориальный орган ФМС России рассматривает дело об административном правонарушении в день получения протокола об административном правонарушении, а в отношении иностранного гражданина, подвергнутого административному задержанию, — не позднее 48 часов с момента его задержания. С целью установления оснований, по которым выезд иностранного гражданина из Российской Федерации может быть ограничен, территориальным органом ФМС России проводятся проверки по учетам ЦБД УИГ, ГИАЦ МВД России. Рассмотренные с учетом результатов проведенных проверок материалы дела об административном правонарушении при принятии решения о необходимости применения к иностранному гражданину наказания в виде административного выдворения незамедлительно направляются в суд для решения вопроса об административном выдворении иностранного гражданина (ч. 2 ст. 28.8 КоАП РФ). Сопровождение иностранного гражданина в суд и его личное присутствие в судебном заседании обеспечивается силами и средствами территориального органа ФМС России во взаимодействии с соответствующим органом внутренних дел. Исполнение вступившего в законную силу постановления суда об административном выдворении осуществляется органом внутренних дел, ответственным за исполнение постановления об административном выдворении (ч. 2 ст. 32.9 КоАП РФ), во взаимодействии с соответствующим территориальным органом ФМС России. Территориальный орган ФМС России, получивший сообщение об исполнении постановления об административном выдворении, в течение 24 часов с момента получения сообщения направляет в Информационный центр ФМС России представление о недопущении въезда в Российскую Федерацию выдворенного в административном порядке иностранного гражданина. Немаловажным, по нашему мнению, является осуществление совместных контрольных и надзорных функций ФМС России и органов внутренних дел. Например, Административным регламентом по исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда <13> определен порядок проведения совместных проверок подразделениями системы ФМС и МВД России. ——————————— <13> Приказ МВД РФ N 338, ФМС РФ N 97 от 30 апреля 2009 г.
Так, в случае принятия руководителем органа внутренних дел РФ решения о проведении мероприятий по выявлению преступлений и административных правонарушений в области миграции в рамках установленной законодательством РФ компетенции сотрудники подразделений системы ФМС России принимают участие в указанных мероприятиях на основании мотивированного запроса, подписанного руководителем подразделения системы ФМС. В случае принятия руководителем подразделения системы ФМС России решения о проведении мероприятия с участием сотрудников органов внутренних дел РФ сотрудники органов внутренних дел принимают участие в проверке также на основании мотивированного запроса, только подписанного руководителем подразделения системы ФМС России. Мотивированные запросы направляются по следующим основаниям: — наличию у органа внутренних дел данных, свидетельствующих о возможных нарушениях иностранными гражданами установленных правил въезда, выезда, пребывания и транзитного проезда через территорию РФ, необходимости выявления указанных возможных нарушений с участием сотрудников подразделений системы ФМС России; — необходимости привлечения сотрудников подразделений системы ФМС России в качестве специалистов для участия в мероприятии по выявлению и пресечению преступлений и административных правонарушений в области миграции; — наличию у подразделения системы ФМС России данных, свидетельствующих о нарушениях иностранными гражданами установленных правил въезда, выезда, пребывания и транзитного проезда через территорию РФ, связанных с совершением уголовно наказуемых деяний, необходимости проверки указанных данных с участием сотрудников органов внутренних дел; — необходимости оказания содействия сотрудникам подразделений системы ФМС России, проводящим проверку, в случаях реального или возможного воспрепятствования их законной деятельности либо в целях повышения эффективности и получения наиболее полных и объективных результатов при проведении проверки, а также обеспечения мер безопасности в целях защиты жизни и здоровья указанных лиц при исполнении ими должностных обязанностей. В целях обеспечения координации действий участников проверки непосредственно перед ее началом и с учетом установленных сроков руководителем территориального органа ФМС России или руководителем органа внутренних дел, инициировавшим проведение проверки или мероприятия по выявлению и пресечению преступлений и административных правонарушений в области миграции, проводится рабочее совещание, на котором вырабатываются и согласовываются основные направления проведения предстоящей проверки, а также вопросы ее организации. Совместные функции ФМС и ОВД по контролю и надзору за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ также закреплены в соответствующем Административном регламенте <14>. ——————————— <14> Приказ МВД РФ N 385, ФМС РФ N 117 от 19 мая 2009 г.
Указанные мероприятия осуществляются при принятии решения ФМС России о проведении проверки с участием сотрудников органов внутренних дел по мотивированному запросу, основаниями для направления которого могут являться: — наличие информации, указывающей на возможные нарушения гражданами и (или) должностными лицами законодательства о регистрационном учете граждан по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ и обоснованность ее проверки с участием сотрудников органов внутренних дел; — необходимость оказания содействия сотрудникам ФМС России, ее территориальных органов, проводящим проверку, в случаях реального или возможного воспрепятствования их законной деятельности либо в целях повышения эффективности и получения наиболее полных и объективных результатов при проведении проверки, а также обеспечения мер безопасности в целях защиты жизни и здоровья сотрудников при исполнении ими должностных обязанностей. Необходимо отметить, что в общем виде административный регламент является основным документом, содержащим всю необходимую информацию, предусмотренную законодательством, нужную как гражданам, так и должностным лицам (сроки, перечень документов, основания для отказа, административные процедуры, ответственность и порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц и др.). Он также служит основой для оптимизации государственных функций и услуг, для перевода их в электронный вид <15>. И совместная деятельность ОВД и ФМС России не является исключением в организации межведомственного информационного взаимодействия. ——————————— <15> См.: Административная реформа в Российской Федерации. Регламентация оказания госуслуг [Электронный ресурс] // Административная реформа в Российской Федерации: сайт. URL: http://www. ar. gov. ru/citizen/stateservices.
Интеграция в один банк данных позволит в рамках одного запроса получить информацию из всех подсистем Объединенных информационных баз данных, в том числе о паспортных данных, которая используется для уточнения необходимых сведений при проведении различных розыскных и следственных мероприятий. Например, в Пензе «запущен пилотный проект системы информационного обмена между территориальными органами ФМС России и МВД. Эта система позволит в том числе и эффективно контролировать мигрантов. На электронных носителях собраны 120 миллионов досье на иностранных граждан, их родственников и ближайшее окружение. Есть сведения о транспорте, на котором иностранец въехал в Россию. Разумеется, имеется полная информация о взаимоотношениях мигранта с законом. Вот вам и контроль: автоматика уже на границе закроет доступ в Россию любым нарушителям российского законодательства. Достаточно будет ввести в машину данные человека, и сразу станет ясно: он не въездной на ближайшее десятилетие» <16>. ——————————— <16> Ромодановский К. Ужесточения миграционной политики не будет. Повысится ответственность нарушителей законов [Электронный ресурс] // Федеральная миграционная служба России: официальный сайт. URL: http://www. fms. gov. ru/press/publications/news_detail. php? ID=53284.
По словам руководителя ФМС России К. О. Ромодановского, отмечается «положительная динамика межведомственного электронного взаимодействия при предоставлении государственных услуг. Так, с начала текущего года министерством отработано более 420 тысяч запросов, из которых порядка 400 тысяч — запросы ФМС. В то же время в миграционную службу направлено более 150 тысяч запросов» <17>. ——————————— <17> Борьбу с этнической преступностью обсудят в Пензе главы МВД и ФМС [Электронный ресурс] // РИА Новости: официальный сайт. URL: http://ria. ru/defense_safety/20120711/696469300.html.
Однозначно, что общей основной задачей как для сотрудников органов внутренних дел, так и для сотрудников ФМС России является противодействие противоправным деяниям в сфере миграции, важнейшим фактором в эффективной борьбе с которыми, на наш взгляд, станет развитие информационных технологий.
