(Ульянова Ю. Е.) («Современное право», 2011, N 10)
РЕАЛИЗАЦИЯ ТРУДОВЫХ ПРАВ МИГРАНТОВ — ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ПРИМЕНЕНИЕ МЕР АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ ЗА НАРУШЕНИЯ МИГРАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Ю. Е. УЛЬЯНОВА
Ульянова Ю. Е., старший инспектор отдела иммиграционного контроля Управления Федеральной миграционной службы России по Новосибирской области.
Анализируются трудовые права мигрантов — иностранных граждан, практика применения мер административного принуждения за нарушение миграционного законодательства (на материалах Управления ФМС России по Новосибирской области). Предлагаются меры по сокращению нелегальной трудовой деятельности иностранных граждан в России.
Ключевые слова: трудовая деятельность мигрантов, иностранный гражданин, административное принуждение, миграционное законодательство.
Realization labour rights of migrants — foreign citizens and the practice of using administrative enforcement measures for violating migration law Y. Ulyanova
The article analyses labour rights of migrants — foreign citizens, the practice of using administrative enforcement measures for violating migration law (based on the materials of the department of Federal Migration Service of Russia in Novosibirsk Region). The author puts forward some measures to reduce illegal labour activity of foreign citizens in Russia.
Key words: working activity of migrants, a foreign citizen, administrative enforcement, Migration law.
Эффективность регулирования миграционных процессов признана сегодня одним из политических приоритетов государства. Для упорядочения миграции в последние годы осуществлен ряд законодательных и организационных мер, суть которых можно свести к простой формуле: страна, принимающая мигрантов — иностранных граждан, должна позаботиться о том, чтобы они осуществляли трудовую деятельность в рамках правового поля. Общий подход конституционной науки к определению правового положения иностранного гражданина или лица без гражданства закреплен в ч. 3 ст. 62 Конституции РФ. Согласно данной правовой норме, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором России. Одним из основных нормативных правовых актов Российской Федерации, устанавливающих правовой статус иностранных граждан, в частности иностранных работников, осуществляющих временную трудовую деятельность на территории России, является Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее — Закон об иностранных гражданах). При этом характер сегодняшних миграционных процессов в значительной мере предопределяется последствиями перехода России к рыночной экономике и включением ее в международный рынок рабочей силы. Особое значение в последнее десятилетие приобрела в нашей стране трудовая миграция, получившая широкое распространение на фоне ухудшающейся демографической ситуации и растущего вследствие разрушения системы профессионально-технического образования в России дефицита рабочих специальностей. Вакансии, в течение длительного времени не замещаемые российскими работниками, стали активно заполняться трудовыми мигрантами из бывших советских республик, входящих в состав СНГ, что составляет почти 80% трудовых мигрантов в нашей стране. По оценкам экспертов, к 2009 — 2010 гг. внешняя трудовая миграция стала неотъемлемым фактором устойчивого экономического развития России. Успешное развитие ряда отраслей экономики не представлялось возможным без использования иностранной рабочей силы. Например, в строительной отрасли существенный прирост объемов производства во многом был обеспечен именно за счет привлечения труда иностранных работников. Однако при этом и количество незаконных мигрантов, по экспертным оценкам, составляет 10 млн. иностранных граждан, что равно приблизительно 12% экономически активного населения России. Кроме того, само явление незаконной миграции формирует субкультуру экономических правонарушений. Отметим, что сейчас иностранные граждане, прибывающие на территорию России, зарабатывают на строительстве и ремонте, хотя в основном приезжие предпочитают заниматься торговлей (за счет торговли живут 40% мигрантов — иностранных граждан). При этом большая их часть осуществляет свою трудовую деятельность, как правило, без разрешения на работу, патента, оформления договоров и трудовых соглашений, тем самым совершая административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена ст. 18.10 КоАП РФ. КоАП РФ достаточно подробно регламентирует порядок производства по делу об административном правонарушении. Производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое УФМС России по Новосибирской области, имеет ряд существенных особенностей. В отличие от отдельных специально созданных юрисдикционных органов (административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, судов и т. п.), УФМС России по Новосибирской области совмещает юрисдикционную деятельность с иными направлениями деятельности. Рассмотрение указанных дел сотрудниками УФМС России по Новосибирской области всегда носит единоличный характер. К специфике можно отнести также и то, что по ст. 18.10 КоАП РФ не применяется упрощенный порядок производства (ст. 28.6 КоАП РФ — «Назначение административного наказания без составления протокола»). В качестве меры наказания за административное правонарушение, предусмотренное ст. 18.10 КоАП РФ, может назначаться административный штраф с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового. Должностное лицо УФМС России по Новосибирской области, к которому поступило дело об административном правонарушении по ст. 18.10 КоАП РФ, может передать его на рассмотрение судье <1>. ——————————— <1> Научно-практическое пособие по применению КоАП РФ // Под ред. зам. Председателя ВС РФ П. П. Серкова. М., 2006.
Наиболее ярко осветить специфику и содержание деятельности УФМС России по Новосибирской области позволяет анализ стадий производства по рассматриваемой категории дел. Вопрос о количестве и точном наименовании стадий не имеет сегодня единого решения. Наиболее распространен подход, согласно которому производство по делам об административных правонарушениях состоит из следующих стадий: возбуждение дела; рассмотрение дела; исполнение постановления по делу. Перечень стадий универсален для производства по любому делу об административном правонарушении, что позволяет упорядочить процесс его изучения, а также оценки эффективности и законности. Эффективность влияния административной юрисдикции на социальные процессы зависит от уровня профессионального мастерства должностных лиц, осуществляющих борьбу с конкретными видами правонарушений. В части оценки масштабов незаконной трудовой деятельности иностранных граждан можно привести показатели деятельности УФМС России по Новосибирской области за 2010 год, когда к административной ответственности по ст. 18.10 КоАП РФ было привлечено 858 нарушителей (за осуществление трудовой деятельности без разрешения на работу или патента). Легальных трудовых мигрантов можно условно разделить на три категории: — прибывшие в Российскую Федерацию на основании визы; — прибывшие в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы (высококвалифицированные специалисты); — въехавшие в Россию в безвизовом порядке с целью работы по найму (домашние работники). Для последней категории иностранных работников Федеральным законом от 19.05.2010 N 86-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» введен новый документ — патент, который приобретается иностранными гражданами с целью осуществления трудовой деятельности у физических лиц (в части выполнения работ или оказания услуг, не связанных с получением этими физическими лицами прибыли). Патент выдается УФМС России по Новосибирской области на срок от 1 до 3 месяцев и может неоднократно продлеваться на период не более 3 месяцев. При этом общий срок действия патента с учетом продления не может составлять более 12 месяцев со дня его выдачи. Патент выдается после уплаты налога на доходы физических лиц в виде фиксированного авансового платежа в размере 1 тыс. руб. за каждый месяц. Количество иностранных работников данной категории квотированию не подлежит. В качестве примера эффективности рассматриваемого института можно привести следующие данные. С 1 июля по 31 декабря 2010 г. 7786 человек обратились в УФМС России по Новосибирской области по вопросам получения патента. Из них 5747 иностранных граждан (73,8%) сдали документы на оформление патента, в том числе: граждане Узбекистана (50,2% от общего количества иностранных граждан, подавших заявление на получение патента); граждане Таджикистана (24,1%); граждане Армении (6,9%); граждане Киргизии (6,5%); граждане Украины (4,3%); граждане Азербайджана (4,3%); граждане Молдовы (3,3%); граждане Казахстана (0,4%) <1>. ——————————— <1> Аналитическая справка основных направлений деятельности Федеральной миграционной службы России за 2010 г. // Архив УФМС России по Новосибирской области за 2010 г.
Однако эта рабочая сила в массе своей низкоквалифицированная, нацеленная на физический труд. А нашей стране нужна модернизация, не возможная без инновационных идей, источником которых могут служить только специалисты. Своих же специалистов России явно не хватает. В этой связи важным представляется создание более привлекательных и комфортных условий пребывания и осуществления трудовой деятельности для специалистов, обладающих высокой и даже уникальной квалификацией. Всем известен опыт Евросоюза по введению «голубых карт» для высококвалифицированных мигрантов из третьих стран или опыт США по привлечению специалистов в области инноваций. Только за последние десятилетия туда удалось привлечь 38 млн. профессоров со всего мира (из Латинской Америки, Азии, даже в Африке нашлось почти 2 млн. специалистов по инновационным технологиям) <1>. ——————————— <1> См.: Ромодановский К. О. От «разрешиловки» к созиданию // Информ.-аналит. и дискус. журнал «Земляки». 2010. N 1. С. 4.
Очевидно, что и для России данная проблема стала актуальной. Начиная с 1 июля 2010 г. на основании норм Федерального закона от 19.05.2010 N 86-ФЗ специалистов в нашу страну начали привлекать из-за рубежа. Впервые было введено понятие «высококвалифицированный специалист». Им является иностранный гражданин, имеющий опыт работы, навыки или достижения в конкретной области деятельности, если условия привлечения его к трудовой деятельности в России предполагают получение заработной платы (вознаграждения) в размере двух и более миллионов рублей за период, не превышающий одного года. Разрешение на работу высококвалифицированным специалистам выдается на срок действия трудового или гражданско-правового договора с пригласившими их работодателями, но не более чем на 3 года. Этот срок может быть неоднократно продлен на срок действия трудового договора, но не более чем на 3 года для каждого такого продления. Закон предусматривает ряд преференций для работодателей и самих высококвалифицированных специалистов. Во-первых, сняты ограничения на привлечение и использование высококвалифицированной иностранной рабочей силы в виде квот. Во-вторых, срок оформления документов сокращен с месяца до 14 дней. В-третьих, разрешение на работу можно получить как в одном субъекте Российской Федерации, так и в нескольких, оно может действовать на всей территории России. Еще одна преференция — льготное налогообложение. На территории Российской Федерации для этих людей применяется налоговая ставка в размере 13%, как для граждан России. Закон предусматривает возможность для иностранного специалиста самостоятельно искать работу в России. Специалист может обратиться в российское посольство и предоставить свои данные для размещения на сайте миграционной службы России, где с ними могут ознакомиться работодатели. Если компания заинтересуется работником, то она пригласит его для процедуры трудоустройства. Выдачу разрешения на работу высококвалифицированному специалисту осуществляет ФМС России в г. Москве. С 1 июля по 31 декабря 2010 г. 1360 организаций обратились за консультацией по вопросам получения разрешений на работу высококвалифицированными специалистами. При этом от 1127 человек были приняты документы на оформление разрешения на работу. Оформлено разрешений на работу на 707 человек. Выдано 510 разрешений на работу. По оценкам представителей ведущих европейских бизнес-ассоциаций, созданная в России система преференций для высококвалифицированных специалистов является беспрецедентной. Согласно п. 4 ст. 13 Закона об иностранных гражданах иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность только при наличии разрешения на работу. Иностранные граждане, прибывшие из стран с безвизовым или визовым режимом въезда, вправе обратиться за получением разрешения на работу, т. е. за документом, подтверждающим право иностранного гражданина на временное осуществление трудовой деятельности в Российской Федерации. Такое разрешение выдается органом миграционной службы. 28 апреля 2009 г. вступил в силу Приказ ФМС России от 26.02.2009 N 36 «О некоторых вопросах выдачи разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы» (зарегистрирован в Минюсте России 07.04.2009 N 13711). Приказ разрешает в случае трудоустройства иностранного гражданина и предоставления им в УФМС России договора продлевать срок его пребывания и одновременно оформлять разрешение на работу на срок действия заключенного договора, но не более чем на 1 год, исчисляемый со дня въезда на территорию России. На оформляемое иностранному гражданину первичное разрешение на работу на срок миграционного учета (до 90 суток) не предусмотрено получение от работодателей уведомлений о привлечении. В качестве примера можно привести следующие данные: в 2010 году УФМС России по Новосибирской области было оформлено 22 559 разрешений на работу. При этом количество лиц, получивших разрешение на трудовую деятельность, сократилось в 4 раза. Отмечается разнонаправленная динамика числа оформленных разрешений на работу. Так, число оформленных разрешений на работу «безвизовикам» в 2010 году сократилось в сравнении с аналогичным показателем 2009 года на 32,3%, а число оформленных разрешений для граждан из стран дальнего зарубежья увеличилось более чем на 10%. Следует отметить, что по ряду важных проблем существуют весьма различные и подчас противоположные точки зрения. В частности, одни исследователи считают, что внешняя трудовая миграция является большим благом для России, восполняя нехватку рабочей силы в отдельных профессиях, отраслях экономики и регионах <1>. По мнению других, приток мигрантов может служить причиной роста безработицы, увеличения количества совершаемых административных правонарушений <2>. ——————————— <1> См.: Шумилов О. В. Международно-правовое регулирование трудовых и миграционных отношений в Содружестве Независимых Государств (проблемы теории и практики): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007; Хабриева Т. Л. Миграция в России: о модели правового регулирования // Журнал российского права. 2006. N 7 и др. <2> См.: Дмитриев В., Завойкина Н. Наем нелегалов влетит в копеечку // ЭЖ-Юрист. 2006. N 45; Ануфриева Л. П. Международное частное право: В 3 т. М., 2005. Т. 3. С. 47 — 48 и др.
Заметим, что в рамках демократического общества нельзя решить проблему экономического характера незаконной трудовой миграции с помощью мер уголовного или административного принуждения. В этой ситуации иммиграционный контроль эффективен только в совокупности с другими социально-экономическими инструментами государственного воздействия на рассматриваемые процессы. В совместной работе ФМС России с Минздравсоцразвития России по легализации трудовой миграции был сделан акцент на определении ежегодной квоты на осуществление иностранными работниками трудовой деятельности. В результате принятых мер сократилась нелегальная составляющая трудовой миграции, повысилась налоговая отдача от привлечения иностранных работников. Практика противодействия незаконной миграции показала, что гораздо эффективнее действуют точечные меры экономического характера в отношении работодателей, чем массовые мероприятия по проверке паспортного режима среди мигрантов. В то же время принят ряд нормативных правовых документов, дающих сотрудникам ФМС России организационный и правовой инструментарий противодействия незаконной миграции, в том числе Приказ МВД России N 338 и ФМС России N 97 от 30.04.2009 «Об утверждении Административного регламента по исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда». Благодаря принятым законодательным актам у Федеральной миграционной службы расширился правовой арсенал мер, применяемых к нарушителям миграционного законодательства. Новым правовым инструментом является такой вид административного наказания, как административное приостановление деятельности. Комплексный характер влияния миграции на социально-экономическое развитие государства ставит вопрос о совершенствовании механизмов координации деятельности различных ведомств при осуществлении мероприятий по противодействию незаконной миграции и использованию иностранной рабочей силы без соответствующего правового оформления. Благодаря активной разъяснительной работе представителей всех взаимодействующих между собой органов исполнительной власти и местных администраций о содержании вступивших в силу нормативных правовых актов, а также сотрудничеству с диаспорами удалось избежать социальных катаклизмов и экономических неурядиц, возникновение которых предрекали оппоненты нового миграционного законодательства. В соответствии с указанием Министра внутренних дел РФ Р. Г. Нургалиева на территории субъектов Российской Федерации на постоянной основе проводятся оперативно-профилактические мероприятия под условным названием «Нелегальный мигрант» с участием представителей заинтересованных ведомств. В 2010 году УФМС России по Новосибирской области наложило 30 млн. руб. штрафов на работодателей за использование нелегального труда иностранных граждан. Из них 20 млн. руб. уже взыскано. Резюмируя, отметим, что миграционная служба только начинает нарабатывать практику применения новых миграционных правил. Имеющийся опыт подтверждает, что одними методами административного воздействия проблему минимизации негативного влияния незаконной миграции на различные сферы государственного развития не решить. Безусловно, совершенствование миграционной системы России выходит за рамки компетенции и правомочий Федеральной миграционной службы, это — общенациональная политическая задача. Необходим комплексный подход, нужен диалог бизнеса и власти, следует наполнять тезис о социальном партнерстве предпринимателей и власти в сфере миграции конкретным содержанием.
