ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕФОРМЫ ОХРАНЫ ТРУДА: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ И ОТРАСЛЕВЫЕ АСПЕКТЫ
И. В. ЧЕБОТНЯГИН
Чеботнягин Игорь Валерьевич, главный юрисконсульт ООО «Центр Труда», аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин Иркутского государственного технического университета.
В статье освещается проблема реформирования системы охраны труда. Автор поднимает вопрос повышения эффективности правового обеспечения данной реформы и предлагает свое видение мер по разрешению этой проблемы на современном этапе.
Ключевые слова: труд, охрана труда, реформа трудового законодательства, механизм правового регулирования, вредные условия труда, аттестация рабочих мест.
Эффективность планируемых и осуществляемых реформ, модернизации и инновационного развития социальной сферы жизни российского общества с позиций юриспруденции в большой степени зависит от двух основных моментов: а) неукоснительного соблюдения конституционной максимы о главенствующей роли личности в аксиологической иерархии, в соответствии с чем все правовые и властно-организационные усилия государства должны быть направлены на обеспечение и защиту прав личности; б) обеспечения социально-правового и юридико-технического качества законов. Ведь качество является главным условием эффективности законодательства, а эффективное, своевременно и адекватно модернизируемое законодательство обеспечивает успешный ход реформ и позитивные результаты внедрения социально-правовых инноваций. Сказанное в полной мере относится к осуществляемым в настоящее время реформам трудоправовой сферы, в том числе и в первую очередь к той их части, которая касается охраны труда. С учетом специфики названной сферы на первый план, как представляется, выходят два аспекта, отражающие правовое качество законодательства об охране труда: 1) четкий, рациональный подбор необходимых и достаточных юридических средств, образующих механизм правового регулирования охраны труда; 2) внутренняя сбалансированность соответствующего законодательства, отсутствие или по крайней мере минимизация в нем дефектов: коллизий, пробелов, избыточного регулирования, коррупциогенных факторов. В контексте последнего из этих двух тезисов можно говорить о наличии в структуре российского законодательства комплексного законодательного массива «законодательство об охране труда», несколько выходящего за пределы трудового законодательства как «обычной» отрасли за счет соответствующих норм международного, уголовного, административного, финансового законодательства, законодательства о здравоохранении и некоторых других. В 2008 г. в России началось широкомасштабное реформирование сферы охраны труда, которое в настоящее время вступило в активную фазу. Основной побудительной причиной данной реформы являлось удручающее состояние этой системы. В частности, несмотря на наметившуюся в 2001 г. тенденцию снижения количества случаев первичного признания лиц инвалидами в результате последствий производственных травм (с 11 тыс. чел. в 2001 г. до 6 тыс. чел. в 2007 г.), в 2008 г. данные показатели выросли в полтора раза (до 9 тыс. чел.) <1>. К началу 2008 г. доля занятых на работах, не отвечающих санитарно-гигиеническим требованиям, количество впервые выявленных профессиональных заболеваний, а также смертность среди трудоспособного населения неуклонно росли <2>. Все эти данные свидетельствовали в числе прочего о недостаточно эффективном правовом регулировании сферы охраны труда. ——————————— <1> См.: Распределение численности лиц, впервые признанных инвалидами, по причинам инвалидности в 2000 — 2010 гг. // www. gks. ru. <2> См.: Викторов И. С., Чернышева Л. А. К вопросу о безопасности труда в России // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2007. N 12.
Таким образом, необходимость реформы была очевидна. Начало ее связано с принятием Правительством РФ Постановления от 20.11.2008 N 870 «Об установлении сокращенной продолжительности рабочего времени, ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска, повышенной оплаты труда работникам, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда» (далее — Постановление). Согласно данному документу работникам, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда, по результатам аттестации рабочих мест были установлены компенсации. Несмотря на то что размеры полагающихся компенсаций были определены достаточно четко и однозначно, применение Постановления породило множество проблем, сводя к минимуму шансы на достижение цели данного акта. Конкретные условия предоставления компенсаций, их дифференциацию в зависимости от класса условий труда должно было установить Министерство здравоохранения и социального развития РФ в шестимесячный срок после вступления в силу Постановления. До сих пор соответствующий подзаконный нормативно-правовой акт не создан, что влечет за собой многочисленные судебные разбирательства <3>. Кроме этого, полагаем, серьезной ошибкой является то, что одновременно с принятием Постановления не был урегулирован вопрос о судьбе некоторых нормативных актов СССР, сохраняющих свое действие на территории России. В частности, речь идет о Постановлениях Госкомтруда СССР, Президиума ВЦСПС от 25.10.1974 N 298/П-22 «Об утверждении Списка производств, цехов, профессий и должностей с вредными условиями труда, работа в которых дает право на дополнительный отпуск и сокращенный рабочий день» и Госкомтруда СССР, ВЦСПС от 21.11.1975 N 273/П-20 «Об утверждении Инструкции о порядке применения Списка производств цехов, профессий и должностей с вредными условиями труда, работа в которых дает право на дополнительный отпуск и сокращенный рабочий день». Позже в Определении Верховного Суда РФ от 04.04.2012 N АКПИ12-317 был сделан вывод о том, что данные нормативно-правовые акты не могут применяться и являются недействующими. Отметим, что эти акты осуществляли нормативно-правовое регулирование тех же правоотношений, что и Постановление, поэтому неизбежное возникновение коллизий и последующих судебных споров было очевидно уже на этапе разработки Постановления. В результате непринятия данного факта во внимание эффективность правового регулирования отношений была сведена к нулю, что обеспечило общий негативный результат проводимых реформ, а также, на наш взгляд, повышение уровня правового нигилизма как среди работодателей, так и среди работников. ——————————— <3> См., напр.: Решение ВС РФ от 04.12.2009 N ГКПИ09-1406 // Бюллетень ВС РФ. 2010. N 10; Определение ВС РФ от 11.02.2010 N КАС09-693 // Там же; решение Советского районного суда г. Краснодара от 02.08.2010 N 2-3441/10 // СПС «КонсультантПлюс».
Несмотря на правильность в рассматриваемый промежуток времени подобранных для механизма правового регулирования юридических средств компенсационного характера, реализация соответствующих норм невозможна из-за отсутствия их развития в законодательстве и сопровождения процедурными нормами. Похожую характеристику можно дать принятому Минздравсоцразвития России Приказу от 01.04.2010 N 205н «Об утверждении Перечня услуг в области охраны труда, для оказания которых необходима аккредитация, и Правил аккредитации организаций, оказывающих услуги в области охраны труда» (далее — Приказ N 205н), основной целью которого было повышение качества оказываемых услуг в области охраны труда. Данный нормативно-правовой акт из-за неверно и недостаточно четко сформулированных требований не достиг своей цели и вызвал резкую негативную реакцию со стороны Торгово-промышленной палаты РФ, Объединения профсоюзов России СОЦПРОФ, а также привел к громкому судебному разбирательству <4>. Приказ N 205н был принят для того, чтобы развить положения ч. 3 ст. 217 ТК РФ и тем самым заполнить крупный пробел действующего трудового законодательства в сфере аккредитации организаций, оказывающих услуги в области охраны труда. Однако положения Приказа N 205н не урегулировали, на наш взгляд, ряд важнейших моментов, а именно: требования к составу и квалификации персонала, материально-технической базе организаций, планирующих оказывать услуги в области охраны труда, порядок контроля над деятельностью аккредитованных организаций, порядок приостановления или отзыва аккредитации. Отметим, что при этом Минздравсоцразвития фактически контролировало деятельность аккредитованных организаций, а также приостанавливало и отзывало аккредитации, что, несмотря на безусловное наличие полномочий на совершение данных действий у этого органа исполнительной власти, в отсутствие соответствующего законодательного регулирования нелогично и неправомерно. ——————————— <4> См.: Решение ВС РФ от 06.10.2010 N ГКПИ10-1071 // СПС «КонсультантПлюс»; Определение ВС РФ от 09.12.2010 N КАС10-634 // Там же.
Наряду с фактами недостаточно тщательного и последовательного подбора юридических средств для регулирования охраны труда существуют также и примеры разбалансированности законодательства. Так, Приказ Минздравсоцразвития России от 01.09.2010 N 779н «О признании утратившими силу некоторых постановлений Минтруда России и установлении сроков действия аттестатов аккредитации, выданных испытательным лабораториям» <5> вызвал невозможность выполнения установленной ст. 212 ТК РФ обязанности работодателя обеспечить проведение аттестации рабочих мест с последующей сертификацией организации работ по охране труда. Такая ситуация сложилась потому, что нормативно-правовые акты, регулирующие порядок проведения сертификации работ по охране труда, были признаны утратившими силу. До сих пор институт сертификации работ по охране труда в России находится в замороженном состоянии. ——————————— <5> Российская газета. 2010. 22 окт.
Серьезные недостатки проводимых реформ на сегодня подтверждает следующая статистика. На начало 2011 г. практически каждый третий работник в России трудился во вредных условиях (для сравнения: в 2006 г. 23,4% работников трудились в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим требованиям, в 2008 г. — 26,2%), численность заболевших на производстве ежегодно увеличивается на 7 — 8 тыс. человек, из-за неудовлетворительного состояния условий и охраны труда потери государства составляют около 2 трлн. руб. (примерно 4,2% ВВП России) <6>. Стало быть, реформы идут в не совсем верном направлении, нужна корректировка их правового обеспечения. ——————————— <6> Путин: В России необходимо улучшать условия труда // http://er. ru/news/2011/10/27/v-rossii-neobhodimo-uluchshatusloviya-truda-putin.
Незрелость проводимых в настоящее время реформ хорошо иллюстрируется тем обстоятельством, что система охраны труда направлена, по сути, не на создание реально безопасных условий труда и сохранение жизни и здоровья работников, как это продекларировано в ст. 209 ТК РФ, а на своеобразный компромиссный вариант — установление компенсаций работникам за работу во вредных и (или) опасных условиях труда. В результате складывается парадоксальная ситуация: при весьма немалых, постоянно увеличивающихся расходах на охрану труда условия труда лишь ухудшаются. По мнению некоторых экспертов, подобная ситуация характерна для ранней стадии промышленного развития, когда в целях частичной компенсации рисков и вреда здоровью работников им платили более высокие зарплаты <7>. Согласившись с данной позицией, отметим, что условия труда на значительной части рабочих мест в промышленности, не соответствующие санитарно-гигиеническим требованиям, объективно не могут быть сегодня приведены в соответствие с ними, так как это потребует остановки производства и внедрения новых технологических процессов, что сопровождается разорительными для работодателя вложениями. Выходом может служить лишь значительное привлечение государственных инвестиций в промышленный, а также наукоемкий сектор экономики России. ——————————— <7> Федорец А. Г., Мишутинская Е. Н. Новый порядок аттестации рабочих мест: шаг вперед, два шага назад // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2011. N 9. С. 48 — 59.
Приведенные примеры недостаточно тщательного конструирования механизма правового регулирования сферы охраны труда, коллизионности и пробельности соответствующего законодательства, увы, не единичны. К существенным недостаткам следует также отнести не вполне продуманную систему взысканий, излишнюю мягкость предусмотренного действующим административным законодательством наказания за нарушение правил (причем обозначилась тенденция к его дальнейшему смягчению под лозунгами снижения давления на малый и средний бизнес), отсутствие его связи с уголовным правом. Здесь стоит упомянуть, что в Великобритании размер административного штрафа за нарушения требований охраны труда может составлять до 20 тыс. ф. ст. (в 20 раз выше, чем в России). В США за впервые выявленное нарушение — 250000 долл. (в 150 раз выше, чем в России), за повторное нарушение — 300000 долл. (более чем в 90 раз выше максимального размера штрафа, предлагавшегося Минздравсоцразвития России). В Австралии максимальный размер штрафа для должностных лиц и индивидуальных предпринимателей за нарушение требований охраны труда — 200 тыс. австр. долл. (в 1250 раз выше, чем в России), для предприятий — 600 тыс. австр. долл. (в 380 раз выше, чем в России). При этом, несмотря на некоторую прямолинейность, внедрение данных мер в зарубежных государствах позволило достигнуть желаемого эффекта. Например, в США ежегодно на 15% уменьшается число несчастных случаев на производстве и в период с 2006 по 2010 г. на 50% снизились потери рабочего времени по причине аварий на производстве <8>. ——————————— <8> Трудовые книжки могут быть отменены в 2012 году. О законопроекте «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 143 Уголовного кодекса Российской Федерации» // http://www. niitruda. ru/analytics/materials/27_07_11_3.pptx.
Вместе с тем нужно подчеркнуть, что установление настолько серьезных санкций справедливо лишь при наличии прозрачной системы охраны труда, при безупречном социально-правовом и технико-юридическом качестве законодательства, при своевременном информировании субъектов трудовых правоотношений о каких-либо изменениях данной системы. Ничего из этого в настоящий момент в России нет. Бывший директор департамента заработной платы, охраны труда и социального партнерства Минздравсоцразвития России Н. В. Жарова заявляла, что в 2011 г. в сфере охраны труда действовало около 1000 нормативно-правовых актов, в которых зачастую содержатся нормы, не соответствующие действующему законодательству и современным экономическим требованиям <9>. Несмотря на незначительный размер штрафов в России, требования охраны труда нарушают настолько часто, что общая их сумма становится весьма внушительной. Так, в 2011 г. она превысила 588 млн. руб. <10>. ——————————— <9> Цит. по: Козицкий С. VI Международный конгресс «Состояние нормативной правовой базы по охране труда и основные направления ее совершенствования» // Охрана труда и техника безопасности в строительстве. 2011. N 1. С. 34 — 45. <10> Роструд подвел итоги 2011 года // http://hrpuls. ru/2012/02/rostrud-podvel-itogi-2011-goda.
В связи с вступлением России в ВТО стала актуальной проблема гармонизации норм отечественного и зарубежного законодательства в сфере охраны труда, а также перехода в сфере охраны труда к системе управления профессиональными рисками. Данный переход был провозглашен еще в Указе Президента РФ от 09.10.2007 N 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года». Однако до сих пор система управления профессиональными рисками в России не внедрена. В 2011 г. были внесены лишь дополнения в ТК РФ, вводившие термины «профессиональный риск», «управление профессиональными рисками». Учитывая плачевное состояние действующего законодательства об охране труда, заключающееся, как уже было сказано выше, в его отсталости, разобщенности и бессистемности, логично полагать, что внедрение системы управления профессиональными рисками преждевременно. Маловероятно, что решение проблем высокой смертности, травматизма от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний возможно за счет перехода к какой-либо другой системе без соответствующего правового обеспечения. Ситуацию в сфере охраны труда усугубляет низкий уровень информированности субъектов трудовых правоотношений, а также системные изъяны в обучении их охране труда. Подобный вывод можно сделать при исследовании статистики нарушений трудового законодательства работодателями, выявляемых государственными инспекциями труда ежегодно в ходе надзорно-контрольной деятельности (1348664 нарушений выявлено в 2009 г., 992413 — в 2010 г., 846242 — в 2011 г. <11>). Стоит сказать, что снижение количества выявляемых нарушений не может свидетельствовать об улучшении ситуации в данной сфере, так как с каждым годом уменьшалось и количество проводимых проверок: в 2009 г. проведено 217878 проверок, в 2010 г. — 183435, в 2011 г. — 155866 <12>. Таким образом, в среднем в ходе одной проверки было выявлено нарушений: в 2009 г. — 6,19, в 2010 г. — 5,41, в 2011 г. — 5,43. ——————————— <11> Об основных результатах надзорно-контрольной деятельности в сфере трудовых отношений в Российской Федерации за 12 месяцев 2010 г. // www. rostrud. ru/activities/28/otchet. <12> Там же.
Подводя итог, отметим: реформирование охраны труда в России должно начаться с проведения полной инвентаризации и качественной систематизации действующих нормативно-правовых актов, содержащих в себе требования к охране труда, по мере возможности вместе с их кодификацией. При этом в данной сфере можно попробовать использовать такую мало задействованную на сегодня в России форму систематизации, как консолидация. Особое внимание необходимо уделить нормативно-правовым актам СССР и РСФСР, сохраняющим действие полностью или частично (переживание закона), трансформировать их положения в современное законодательство. На новой правовой основе необходимо построить надежную и эффективную, понятную как работникам, так и работодателям инновационную и модернизированную по сравнению с существующей систему охраны труда.
