(Барабанова С. В.) («Международное публичное и частное право», 2013, N 3)
ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ РЕКТОРА ВУЗА: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ И АВСТРИИ <*>
С. В. БАРАБАНОВА
——————————— <*> Barabanova S. V. Legal status of rector of the institution of higher education: comparative analysis of the legislation of Russia and Austria.
Барабанова Светлана Васильевна, старший научный сотрудник Московского гуманитарного университета, доктор юридических наук, доцент.
В статье рассматривается редко исследуемая проблема совершенствования процедур избрания ректора. Анализируются судебная практика, действующее законодательство.
Ключевые слова: высшее образование, ректор, правовой статус, законодательство об образовании в историческом разрезе, в качестве полезного образца предложен Федеральный закон Австрии о высшем образовании.
The article concerns a rarely researched problem of improvement of procedures of rector’s election; analyses judicial practice and current legislation.
Key words: higher education, rector, legal status, legislation on education in historical aspect, as a useful example there proposed Federal law of Austria on higher education.
В России правовое регулирование сферы высшего образования всегда отличалось наличием специальных норм. Особенности образовательной деятельности этого уровня, специфика целей и задач высшего образования не могут не сказываться также на содержании прав, обязанностей и ответственности руководителей вузов. Правовой статус ректора вуза отражает особый подход законодателя к его роли в организации жизнедеятельности образовательной организации высшего образования. Все руководители учреждений образования несут повышенную социальную и юридическую ответственность за качество образования и воспитания, за обеспечение реализации прав и законных интересов обучающихся, за соблюдение законодательства в сфере образования. Совершенствование практики принятия мер к образовательным учреждениям, ответственность юридических лиц — участников образовательной деятельности по итогам процедур оценки деятельности образовательных учреждений, по результатам проверок и т. п. в конечном счете также означают ответственность ректора за ненадлежащее функционирование вуза, за несоблюдение требований стандартов образования, за иные нарушения действующего законодательства. Отсюда — повышенное внимание и повышенные требования к кандидатам на руководящие должности, особый порядок их занятия. Вместе с тем существующие нормы нельзя назвать оптимальными, поскольку они не всегда дают ответы на возникающие вопросы, а совокупность норм, определяющая порядок занятия должности ректора, способствовала судебным спорам. Так, в своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин А. П. Арнгольд оспаривает конституционность положений ст. 12 Федерального закона от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»: — абзаца второго п. 3, согласно которому кандидатуры на должности ректоров государственных или муниципальных высших учебных заведений, прошедшие выдвижение в соответствии с их уставами, представляются на рассмотрение действующих на общественных началах аттестационных комиссий соответствующих уполномоченных органов исполнительной власти или исполнительно-распорядительных органов городских округов, муниципальных районов; — пункта 4, устанавливающего порядок утверждения положений об указанных аттестационных комиссиях и общие принципы формирования их состава; — абзаца первого п. 5, предусматривающего, в частности, что ректор государственного или муниципального высшего учебного заведения избирается из числа кандидатур, согласованных с соответствующей аттестационной комиссией. Причина спора обусловлена процедурами выбора на должность ректора с участием заявителя. Он выдвинул свою кандидатуру на должность ректора ГОУ ВПО «Южно-Уральский государственный университет», и ученый совет университета 29 марта 2010 г. включил его кандидатуру в список для согласования с Аттестационной комиссией Минобрнауки России. Комиссия в согласовании его кандидатуры отказала, и в бюллетень для голосования на выборах ректора на конференции сотрудников и обучающихся университета его кандидатура включена не была. По мнению заявителя, оспариваемые законоположения, устанавливая обязательное согласование кандидатур на должности ректоров государственных или муниципальных вузов с аттестационными комиссиями исполнительных органов государственной власти или местного самоуправления и допуская необоснованный отказ в таком согласовании, противоречат Конституции Российской Федерации, ее ст. ст. 2, 6 (ч. 2), 19 (ч. ч. 1 и 2), 37 (ч. 1) и 55 (ч. ч. 2 и 3). Нельзя не согласиться с позицией КС РФ, что специфика правового положения ректора государственного вуза как руководителя и как представителя государства в учебном заведении обусловливает возможность закрепления в федеральном законе специальных правил замещения должности ректора государственного вуза <1>. И потому согласно ст. 12 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» ректор государственного или муниципального высшего учебного заведения избирается из числа прошедших выдвижение в соответствии с уставом вуза кандидатур, которые представляются на рассмотрение аттестационных комиссий соответствующих уполномоченных органов исполнительной власти или исполнительно-распорядительного органа городского округа, муниципального района. ——————————— <1> Определение Конституционного Суда РФ от 7 июня 2011 г. N 767-О-О «По жалобе гражданина Арнгольда Альберта Павловича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 12 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».
Ректор государственного или муниципального вуза избирается из числа кандидатур, согласованных с соответствующей аттестационной комиссией, и после его избрания между ним и органом исполнительной власти, в ведении которого находится вуз, заключается трудовой договор на срок до пяти лет (абзац первый п. 5 ст. 12 цитируемого Федерального закона). Таким образом, лишь положительный итог согласования с аттестационными комиссиями кандидатур на должность ректора вуза является условием их включения в список для голосования. Поэтому и складывается ситуация, когда кандидат в ректоры лишается права участия в выборах, т. е. несет превентивную ответственность за гипотетическую возможность ненадлежащего управления вузом в виде неблагоприятных для себя последствий, невозможности допуска к выборам на основании закрытого решения комиссии, созданной учредителем. И хотя норма об аттестационной комиссии учредителя включена в текст федерального закона, фактически речь идет о привнесении ведомственного решения в законодательное регулирование. Но если в данном случае кандидат по крайней мере должен признать, что по каким-то критериям он не удовлетворяет требованиям аттестационной комиссии, то следующий пример, по нашему мнению, означает возможность ответственности в сфере образования без вины, ответственность превентивного характера. В сентябре 2010 г. на заседании ученого совета под председательством исполняющего обязанности ректора Челябинского государственного педагогического университета Владимира Садырина было озвучено решение об отклонении кандидатуры бывшего ректора Виталия Латюшина. В пользу отклонения приведены следующие аргументы: «Согласно Положению об аттестационной комиссии, в случае принятия комиссией решения о несогласовании всех кандидатур или о согласовании только одной кандидатуры на должность ректора вуза ученый совет представляет новые кандидатуры и проводит выборы ректора из новых кандидатур. В соответствии с пунктом 4.4 Положения об аттестационной комиссии кандидатуры, отклоненные ранее комиссией, не могут участвовать в конкурсе на должность ректора». Это решение зафиксировано в протоколе заседания ученого совета ЧГПУ от 29 сентября 2011 г. Виталий Латюшин подал заявление на должность ректора в порядке самовыдвижения. Председатель аттестационной комиссии Александр Аменд, занимавший пост ректора ЧГПУ с 1994 по 2000 г., чтобы прояснить ситуацию, обратился с письмом в Министерство образования и науки РФ к Александру Фурсенко. Из Министерства пришел ответ, что подобная ситуация уже складывалась в свое время в Оренбурге. В письме приводится решение Ленинского суда Оренбурга по Оренбургскому педагогическому университету. Бывший ректор этого университета К. Ш. Ахтямов в аналогичной ситуации подал в суд с целью опротестовать решение аттестационной комиссии, лишающей его права вновь баллотироваться на этот пост. Суд состоялся в декабре 2010 г. Истцу в удовлетворении иска было отказано. Суд мотивировал свое решение тем, что «согласно пункту 4.4 Положения об аттестационной комиссии в случае принятия комиссией решения о несогласовании всех кандидатур или о согласовании только одной кандидатуры на должность ректора вуза ученый совет представляет новые кандидатуры и проводит выборы ректора из новых кандидатур». Также «в соответствии с пунктом 4.4 Положения об аттестационной комиссии кандидатуры, отклоненные ранее комиссией, не могут участвовать в конкурсе на должность ректора». Руководствуясь письмом из Министерства образования и науки РФ, иллюстрирующим аналогичный случай с выборами ректора в Оренбурге, ученый совет ЧГПУ решил, что кандидатуру Виталия Латюшина нельзя рекомендовать для внесения в список кандидатов для последующего утверждения аттестационной комиссией <2>. Таким образом, бывший ректор был лишен права претендовать на должность ректора, его кандидатура фактически признана не соответствующей требованиям к кандидатам на должность ректора только лишь потому, что другие кандидатуры аттестационная комиссия не утвердила. Выборы ректора состоялись через два (!) года, и на должность был избран бывший министр образования региона. ——————————— <2> URL: http://cheldiplom. ru/text/teach/457235.html.
Нормы, закрепляющие порядок занятия должностей руководителей образовательных организаций, отличаются в процедурной части от ранее установленных правил ст. 12 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» <3> (который утрачивает силу 1 сентября 2013 г.) отсылочным характером. С одной стороны, понятно стремление законодателя вывести процедурные нормы в подзаконные акты. С другой стороны, как показано выше, даже нормы законодательного характера не предотвратили судебных споров — в силу недостаточно четкой регламентации очень сложного института управления вузом. ——————————— <3> Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» // СПС «КонсультантПлюс».
Согласно ст. 51 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» <4>, вступающего в силу 1 сентября 2013 г., «руководитель образовательной организации в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом образовательной организации: ——————————— <4> Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
1) избирается общим собранием, конференцией работников (общим собранием, конференцией работников и обучающихся) образовательной организации с последующим утверждением учредителем образовательной организации; 2) назначается учредителем образовательной организации; 3) назначается Президентом Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами (в частности, так назначаются ректоры Московского и Санкт-Петербургского государственных университетов); 4) назначается Правительством Российской Федерации (для ректоров федеральных университетов). Кандидаты на должность ректора должны иметь высшее образование и соответствовать квалификационным требованиям, указанным в квалификационных справочниках <5>, и (или) профессиональным стандартам (последний для ректоров на сегодняшний день еще не разработан). На должность ректора не может быть назначено лицо, не допущенное к педагогической деятельности по основаниям, установленным трудовым законодательством. ——————————— <5> Приказ Минздравсоцразвития России от 11 января 2011 г. N 1н «Об утверждении Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих», раздел «Квалификационные характеристики должностей руководителей и специалистов высшего профессионального и дополнительного профессионального образования».
Кандидаты на должность ректора и действующий ректор проходят обязательную аттестацию в порядке и в сроки, установленные учредителем (выделено мной. — С. Б.). В случаях, установленных законодательством Российской Федерации, кандидаты на должность руководителя федеральной государственной образовательной организации также согласовываются с уполномоченным Президентом Российской Федерации федеральным государственным органом. Должностные обязанности ректора вуза или директора филиала государственного или муниципального вуза не могут исполняться по совместительству. Права и обязанности ректора, его компетенция в области управления вузом определяются в соответствии с законодательством об образовании и уставом образовательной организации. Ректору вуза предоставляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, права, социальные гарантии и меры социальной поддержки, предусмотренные для педагогических работников. Ректор несет ответственность за руководство образовательной, научной, воспитательной работой и организационно-хозяйственной деятельностью вуза. Особенности избрания, назначения на должность и статуса руководителя частного вуза определяются в уставе частной образовательной организации в соответствии с трудовым законодательством. Таким образом, в контексте нового закона представляется вполне логичной позиция законодателя, который переносит процедурные нормы по аттестации кандидатов на должность ректора в административно-правовое поле, в административные регламенты учредителя — для государственных и муниципальных вузов это органы исполнительной власти или местного самоуправления. Аналогичная практика давно отражена в законодательстве развитых стран об образовании <6>. Показательным в этом смысле является Федеральный закон Австрии об организации университетов и обучении в университетах (университетский закон 2002 г.). Мы выбрали этот Закон для сравнительного анализа еще и потому, что в части образовательных процедур он прописан очень тщательно, есть что позаимствовать и в российское законодательство, и в подзаконные и локальные акты. ——————————— <6> Законодательство об образовании / Под ред. В. М. Сырых. М.: Готика, 2003. Т. 3: Образовательное законодательство зарубежных стран.
Ректор определен в цитируемом Законе как один из высших органов управления университета, наряду с ректоратом, советом университета и сенатом (§ 20, п. 1). Его задачи очень подробно прописаны и в качестве члена ректората (§ 22), и индивидуально (§ 23). Что же касается требований к кандидату, они минимизированы, но также закреплены в законе: «…должен иметь опыт в области международного сотрудничества, а также опыт организационного и хозяйственного руководства университетом» (§ 23, п. 2). «Ректор избирается советом университета на четырехлетний период из числа трех кандидатур, предложенных сенатом (это орган, представляющий все категории работающих и обучающихся в университете, в количестве 12 — 24 человек. — Б. С.), переизбрание допустимо» (§ 23, п. 3). «Совет университета может отстранить ректора от выполняемых функций в связи с невыполнением им обязанностей, возбуждением против него уголовного дела, в связи с недостаточной физической или духовной пригодностью или обоснованной утратой доверия. Отстранение может быть произведено по требованию сената или по распоряжению совета университета. В первом случае требуется простое большинство всех членов обоих органов; во втором случае решение об отстранении должно быть поддержано большинством в 2/3 голосов всех членов совета университета после заслушивания сената» (§ 23, п. 5). Очевидно, что при минимуме нормативных положений все основные вопросы, связанные с требованиями к ректору и порядку его избрания, закреплены в законе надлежащим образом. Нам ничего не известно о практике судебных разбирательств в судах Австрии, связанных с правом занятия должности ректора. Рискну предположить, что они, в отличие от России, не стали типичным делом. Бесспорно, следовательно, что государственное регулирование и административно-правовое обеспечение образовательной деятельности лишь тогда можно считать удовлетворительными, когда необходимые нормы существуют, имеют понятное однозначное содержание и их применение не приводит к конфликтам и спорам, а наоборот, способствует быстрой реализации установленных прав и исполнению соответствующих обязанностей всеми органами и должностными лицами, не исключая тем не менее, а предусматривая возможность привлечения к ответственности лиц, виновных в нарушениях действующего законодательства в этой сфере.
