(Мошкова Д. М., Лозовский Д. Л.) («Юридическое образование и наука», 2014, N 1)
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ НАЗНАЧЕНИЯ НА ДОЛЖНОСТЬ РЕКТОРА ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ В УСЛОВИЯХ ПРОВЕДЕНИЯ РЕФОРМЫ ОБРАЗОВАНИЯ
Д. М. МОШКОВА, Д. Л. ЛОЗОВСКИЙ
Мошкова Дарья Михайловна, старший преподаватель кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук.
Лозовский Дмитрий Львович, заместитель начальника юридического управления НИЯУ «МИФИ», кандидат юридических наук.
Данная статья посвящена анализу механизма назначения на должность ректора образовательных организаций высшего образования. В рамках статьи рассматриваются нормативно-правовые акты, регулирующие данную сферу отношений. Определяются квалификационные требования к лицу, претендующему на должность ректора образовательной организации. Раскрывается порядок его аттестации, а также выявляется специфика деятельности аттестационной комиссии, указываются способы занятия должности руководителя образовательной организации.
Ключевые слова: правовое регулирование, Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», ректор образовательной организации, квалификационные требования, аттестация, аттестационная комиссия, Министерство образования и науки.
Legal regulation of the appointment of the rector of educational institution within education reform D. M. Moshkova, D. L. Lozovskij
This article analyzes the mechanism of appointment of the rector of educational institutions of higher education. Within the article legal regulation of this sphere of educational relations is discussed. The qualifications of the person applying for the position of rector of the educational institution are determined. It is revealed the order of his certification, and is identified procedure of Certification Commission. It is also specified how to fill the position of head of the educational institution.
Key words: legal regulation, Federal Law «About education in the Russian Federation», the rector of the educational institutions, qualifications, certification, Certification Commission, Ministry of Education and Science.
Образовательные организации высшего образования в настоящее время представляют собой сложный многофункциональный механизм. Образовательная организация осуществляет образовательную и научную деятельность, решает социальные и культурно-оздоровительные задачи, участвует в инновационных процессах. Учитывая сложность и многогранность задач, стоящих перед современными образовательными организациями высшего образования, ключевое место в организации их деятельности занимает система управления организации, которая позволяет учесть многогранные и зачастую диаметрально противоположные интересы трудового коллектива и его различных составных частей (научных школ, факультетов, институтов, филиалов и т. д.) и обучающихся. Традиционно управление отечественными образовательными организациями высшего образования строилось с учетом принципа автономии. Уже в «Проекте об учреждении Московского университета», подписанном в 1755 г. императрицей Елизаветой Петровной в день памяти св. Татианы, содержались нормы, закреплявшие автономию университета: «Чтоб сей корпус, кроме Правительствующего сената, не подчинен был никакому иному присутственному месту и ни от кого бы иного повеления принимать не был обязан» <1>. ——————————— <1> Русская журналистика в документах. История надзора. М., 2003. С. 35 — 45.
Принцип автономии высших учебных заведений развивался с развитием в России демократической культуры. Этот принцип широко отстаивался студентами как наиболее прогрессивной группой русского общества. В истории имели место случаи противостояния высших учебных заведений с государством, если оно не желало признавать автономию. Как свидетельствует история отечественного высшего образования, такое противостояние носило в основном политический характер <2>. ——————————— <2> Мельник Т. Е. Правовое регулирование труда ректоров с учетом принципа автономии высших учебных заведений // Ежегодник российского образовательного законодательства. Т. 3. Вып. 1 (сентябрь 2008 г.). URL: http://www. lexed. ru/pravo/ theory/ezegod3/?melnik. html.
Нашел отражение принцип автономии образовательных организаций и в Федеральном законе от 29.12.2012 N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» <3> (далее — ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»). В частности, п. 9 ч. 1 ст. 3 «Основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования» закрепляет принцип автономии образовательных организаций, академических прав и свобод педагогических работников и обучающихся, информационную открытость и публичную отчетность образовательных организаций. ——————————— <3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7598; СПС «КонсультантПлюс».
Исходя из принципа автономии, система органов управления образовательной организации высшего образования существенно отличается от классической системы управления юридическими лицами. Для образовательных организаций характерны такие специфические органы управления, как ученый совет, научно-технический совет, учебно-методические объединения, попечительский совет. Особое место в системе управления образовательной организацией высшего образования занимает ректор. Ректор является ключевой фигурой, вокруг которой должен консолидироваться трудовой коллектив и обучающиеся. Вопрос правового регулирования назначения ректора высшего учебного заведения является одним из важнейших вопросов в системе управления образовательной организацией. Естественно, чтобы занять должность ректора, претендент должен обладать определенным опытом. Квалификационные требования к ректору высшего учебного заведения определены Приказом Минздравсоцразвития Российской Федерации от 11.01.2011 N 1н «Об утверждении Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, раздел «Квалификационные характеристики должностей руководителей и специалистов высшего профессионального и дополнительного профессионального образования» <4>. В частности, требованиями к квалификации ректора являются наличие высшего профессионального образования, наличие дополнительного профессионального образования в области государственного и муниципального управления, управления персоналом, управления проектами, менеджмента и экономики, наличие ученой степени и ученого звания, а также стажа научной или научно-педагогической работы не менее 5 лет. ——————————— <4> Российская газета. 2011. 13 мая. N 101.
Следует отметить, что в настоящее время не существует единого мнения об обязательном характере требований к квалификации, установленных в Едином квалификационном справочнике. Это связано с тем, что сам Справочник содержит норму, согласно которой «лица, не имеющие специальной подготовки или стажа работы, установленных в разделе «Требования к квалификации», но обладающие достаточным практическим опытом и выполняющие качественно и в полном объеме возложенные на них должностные обязанности, по рекомендации аттестационной комиссии назначаются на соответствующие должности так же, как и лица, имеющие специальную подготовку и стаж работы». Таким образом, ключевое значение в процедуре допуска того или иного человека к руководству высшим учебным заведением занимает аттестационная комиссия. В соответствии с п. 4 ст. 51 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» кандидаты на должность руководителя государственной или муниципальной образовательной организации и ее руководитель (за исключением руководителей, назначаемых Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации) проходят обязательную аттестацию. Порядок и сроки проведения аттестации кандидатов на должность руководителя и руководителя государственной или муниципальной образовательной организации устанавливаются учредителями этих образовательных организаций. В настоящее время для подведомственных Минобрнауки России образовательных организаций действует Приказ Минобрнауки России от 17.11.2006 N 288 «Об утверждении Положения об Аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации» <5>. Основной задачей комиссии является рассмотрение кандидатур на должность ректора вуза, прошедших выдвижение в соответствии с уставом высшего учебного заведения. ——————————— <5> Российская газета. 2006. 21 декабря. N 287.
Действующая редакция Положения об аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации предусматривает, что кандидаты на должность ректора высшего учебного заведения представляются в аттестационную комиссию на рассмотрение ученым советом. Забегая вперед, необходимо отметить, что, поскольку в настоящее время ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» не дает однозначного ответа на вопрос, является ли должность ректора выборной или он может назначаться учредителем, полагаем, что в указанное Положение необходимо внести изменения, дающие право представлять в аттестационную комиссию кандидатуры на должность ректора учредителю образовательной организации высшего образования. Существенным недостатком Положения об аттестационной комиссии Минобрнауки России является то, что в нем отсутствуют какие-либо критерии, которыми должна руководствоваться аттестационная комиссия при рассмотрении конкретных кандидатур. Комиссия «проверяет отсутствие ограничений на занятие руководящих должностей, а также препятствующих занятию педагогической деятельностью, уровень квалификации, соответствие подготовки кандидатуры на должность ректора вуза к решению задач, стоящих перед руководителем вуза». При этом не понятно, кто определяет указанные задачи и каким образом доводит их до сведения аттестационной комиссии. Еще одним существенным недостатком Положения об аттестационной комиссии является механизм, закрепленный в п. 4.4, в соответствии с которым в случае принятия Комиссией решения о несогласовании всех кандидатур или о согласовании только одной кандидатуры на должность ректора вуза ученый совет вуза представляет новые кандидатуры в установленные Комиссией сроки, обеспечивающие соблюдение законодательства Российской Федерации. Буквальное толкование этого пункта фактически лишает кандидата, прошедшего аттестацию, быть назначенным на должность ректора, в случае если остальные кандидаты аттестацию не прошли. Следует отметить, что данный вопрос уже стал причиной судебных споров <6>. Полагаем, что данная процедура нуждается в корректировке, с учетом того, что кандидат на должность ректора, прошедший аттестацию в установленном порядке, имеет право претендовать на занятие этой должности. ——————————— <6> Барабанова С. В. Правовое положение ректора вуза: сравнительный анализ законодательства России и Австрии // Международное публичное и частное право. 2013. N 3. С. 4 — 7.
Сами способы занятия должности руководителя образовательной организации закреплены в п. 1 ст. 51 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Таких способов Закон выделяет четыре. Руководитель образовательной организации: 1) избирается общим собранием, конференцией работников (общим собранием, конференцией работников и обучающихся) образовательной организации с последующим утверждением учредителем образовательной организации; 2) назначается учредителем образовательной организации; 3) назначается Президентом Российской Федерации; 4) назначается Правительством Российской Федерации (для ректоров федеральных университетов). Избрание на должность ректоров является достаточно характерным явлением для отечественной системы высшего образования. Согласно университетскому Уставу 1804 года ректор избирался советом университета сначала на один год, а с 1809 г. — на трехлетний срок <7>. ——————————— <7> Новиков М. В., Перфилова Т. Б. Создание системы университетского образования в России и Устав 1804 г. // Ярославский педагогический вестник. 2012. N 1. Т. I (Гуманитарные науки).
В настоящее время выборы являются наиболее частым механизмом, применяемым при назначении ректоров высших учебных заведений. В соответствии с Типовым положением об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении), утвержденным Постановлением Правительства РФ от 14.02.2008 N 71 <8>, ректор высшего учебного заведения избирается из числа кандидатур, согласованных с аттестационной комиссией соответствующего уполномоченного органа исполнительной власти или исполнительно-распорядительного органа городского округа, тайным голосованием на общем собрании (конференции) научно-педагогических работников, представителей других категорий работников и обучающихся на срок, не превышающий 5 лет, по результатам обсуждения программ претендентов (претендента). ——————————— <8> Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 8. Ст. 731; СПС «КонсультантПлюс».
Таким образом, по общему правилу ректор высшего учебного заведения избирается на общем собрании (конференции) научно-педагогических работников, представителей других категорий работников и обучающихся. Вместе с тем, поскольку в ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» содержится отсылочная норма, в соответствии с которой конкретный порядок назначения руководителя образовательной организации определяется ее уставом, полагаем, что соответствующие нормы Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования нуждаются в корректировке, с учетом требований указанного Федерального закона. В заключение следует отметить, что поскольку, как уже отмечалось, фигура ректора является ключевой для системы управления высшим учебным заведением, постольку целесообразно сохранить в том или ином виде институт выборности. Такой институт дает ректору опору на трудовой коллектив, делает его фигуру неразрывно связанной с научно-педагогическими работниками образовательной организации.
Литература
1. Русская журналистика в документах. История надзора. М., 2003. С. 35 — 45. 2. Мельник Т. Е. Правовое регулирование труда ректоров с учетом принципа автономии высших учебных заведений // Ежегодник российского образовательного законодательства. Т. 3. Вып. 1 (сентябрь 2008 г.). URL: http://www. lexed. ru/pravo/ theory/ezegod3/?melnik. html. 3. Барабанова С. В. Правовое положение ректора вуза: сравнительный анализ законодательства России и Австрии // Международное публичное и частное право. 2013. N 3. С. 4 — 7. 4. Новиков М. В., Перфилова Т. Б. Создание системы университетского образования в России и Устав 1804 г. // Ярославский педагогический вестник. 2012. N 1. Т. I (Гуманитарные науки).
