(Горячев А. С.) («Право и экономика», 2005, NN 6, 7)
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ РУКОВОДИТЕЛЯ
/»Право и экономика», 2005, N 6/
А. С. ГОРЯЧЕВ
Горячев Александр Сергеевич Генеральный директор консалтинговой компании СОЮЗ-КОНСАЛТИНГ. Специалист в области трудового права, проблем правового статуса руководителя организации. Аспирант кафедры трудового права и охраны труда юридического ф-та СПбГУ. Родился 30 июня 1980 г. в г. Ленинграде. Окончил СПбГУ в 2002 г.
В соответствии с положениями Кодекса РФ об административных правонарушениях одними из основных субъектов административной ответственности являются должностные лица.
Понятие должностного лица
Под должностным лицом согласно ст. 2.4 КоАП РФ понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т. е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Понятие должностного лица появилось впервые в административном законодательстве с принятием КоАП РФ 1 июля 2002 г. Это определение является синтезом понятий должностного лица и лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной организации, содержащихся в ст. 285 и 201 УК РФ соответственно. Подобное слияние двух логически не соответствующих понятий образует обобщающее определение должностного лица, единое для всего КоАП РФ, независимо от принадлежности этого лица к сфере частного права или публично-правовых отношений. Кроме определения должностного лица, ст. 2.4 КоАП РФ указывает на то, что руководитель и другие работники организаций не являются должностными лицами, но могут нести административную ответственность как должностные лица, если они являются субъектами правонарушений, связанных с выполнением ими организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций. Таким образом, нормы КоАП РФ распространяются на всех руководителей независимо от подчиненности и формы собственности организации. Более того, по смыслу ст. 2.4 наравне с руководителем, единоличным исполнительным органом юридического лица, административную ответственность может нести любой менеджер организации (под менеджером будем понимать работника, выполняющего организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции), совершивший правонарушение, предусмотренное нормами КоАП РФ. Существует проблема, заключающаяся в том, что нигде в законодательстве РФ не определены понятия организационно-распорядительной и административно-хозяйственной деятельности. Следовательно, можно говорить о том, что круг субъектов административной ответственности определен неточно, и в каждом конкретном случае применения норм КоАП РФ к работнику необходимо делать соответствующий анализ его трудовой функции. Очевидна необходимость законодательного закрепления определений этих понятий. Вполне подходящими можно признать следующие формулировки: под организационно-распорядительными функциями понимается реализация полномочий по руководству отдельными людьми и коллективами в процессе хозяйственной деятельности организации (руководство трудовым коллективом, расстановка и подбор кадров, организация труда, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий и т. д.). Административно-хозяйственные функции выражаются в полномочиях по управлению и распоряжению имуществом, находящимся на балансе и банковских счетах организации <*>. Приведенные определения дают более четкое представление о круге возможных субъектов административной ответственности. ——————————— <*> См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации с постатейными комментариями и судебной практикой / Под ред. С. И. Улезько. Ростов н/Д., 2002. С. 701; Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации: Расширенный уголовно-правовой анализ / Под ред. В. В. Мозякова. М., 2003. С. 285.
Руководитель как субъект административной ответственности
Кроме отсутствия в тексте закона указанных определений, отметим также неточность формулировки п. 2.4 КоАП РФ, в соответствии с которой административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Может создаться впечатление, что все административные правонарушения совершаются путем чистого или смешанного бездействия, что нельзя признать верным применительно к нарушениям, совершаемым руководителем организации и в большинстве случаев являющимся следствием злоупотреблений полномочиями или их превышением. Более приемлемым и подходящим можно признать следующее понимание административного правонарушения должностных лиц: административной ответственности подлежит должностное лицо за совершение им правонарушения, предусмотренного КоАП РФ, в связи с осуществлением своих служебных обязанностей. Понятно, что руководитель организации, являясь органом юридического лица, может быть субъектом широкого спектра административных правонарушений. Кроме административной ответственности за нарушение трудового законодательства КоАП РФ предусматривает ответственность руководителя организации за нарушение законодательства в области налогов и сборов, финансов, рынка ценных бумаг, предпринимательской деятельности, охраны окружающей природной среды, промышленности, строительства, энергетики, сельского хозяйства, связи, информации и т. п. Практически каждая глава Особенной части КоАП РФ содержит составы правонарушений, субъектами которых могут быть должностные лица или организации. Кроме КоАП РФ административная ответственность может устанавливаться и иными нормативными актами (п. 1 ст. 2.1 КоАП РФ). К примеру, налоговое законодательство РФ также предусматривает ответственность организаций и их должностных лиц, причем привлечение организации к ответственности за совершение налогового правонарушения не освобождает ее должностных лиц при наличии соответствующих оснований от административной, уголовной или иной ответственности, предусмотренной законодательством России (п. 4 ст. 108 НК РФ). В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» руководитель юридического лица несет ответственность за организацию бухгалтерского учета и соблюдение законодательства при выполнении хозяйственных операций. С точки зрения выявления особенностей, проблем и пределов трудовой функции руководителя наибольший интерес представляют такие правонарушения, как ненадлежащее управление юридическим лицом (ст. 14.21 КоАП РФ) и заключение руководителем сделок или совершение иных действий, выходящих за пределы его полномочий (ст. 14.22). Также существует новый важный для руководителя вид административного взыскания — дисквалификация. Некоторые российские юристы отмечают сложный правовой характер административных правонарушений, посягающих на трудовые права граждан. Они указывают на то, что эти правонарушения являются одновременно и дисциплинарными, и административными, и предлагают использовать понятие административно-дисциплинарного правонарушения. Схожесть, по их мнению, заключается в том, что объектом посягательств этих правонарушений, равно как дисциплинарных проступков, являются установленный порядок внутри организации, трудовые права работников. Отличаются эти правонарушения тем, что ответственность за их совершение предусмотрена КоАП РФ и возлагается органом, которому правонарушитель не подчиняется в служебном порядке. Здесь, однако, не приводится одно ключевое отличие. Нарушение трудового законодательства должностным лицом обладает высокой степенью общественной опасности, что оправдывает необходимость установления публично-правовой ответственности. Кроме этого, следует иметь в виду слабую эффективность института дисциплинарной ответственности для регулирования труда руководителя. Установление административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами, в том числе и Трудовым кодексом РФ, относится к ведению Российской Федерации. Поэтому в Кодексе РФ об административных правонарушениях имеется ряд статей (ст. 5.27 — 5.34, 5.40, 5.42, 5.44), посвященных правонарушениям, затрагивающим трудовые права граждан, закрепленные не только в положениях ТК РФ, но и во многих других нормативных актах <*>. Нормы, регламентирующие ответственность руководителя за нарушение трудового законодательства, структурно КоАП РФ не выделяются, а «сосуществуют» в гл. 5 Кодекса с другими статьями, подчиненными идее охраны прав и свобод граждан. Причем в указанной главе преобладает тематика выборов. Соседство норм, предусматривающих ответственность за нарушение трудовых прав граждан, с положениями, посвященными подготовке и проведению выборов, собраний и митингов, вероисповеданию и религиозным организациям, говорит о неоднородности состава гл. 5 КоАП РФ. Несмотря на единую цель всех статей гл. 5 КоАП РФ, было бы логично все же расположить нормы, регулирующие ответственность за нарушение трудового законодательства, в отдельной главе или выделить их структурно иным образом. Выделение в структуре Кодекса норм института административной ответственности за нарушение трудового законодательства подчеркнуло бы важность этого института. ——————————— <*> См.: Декларация МОТ от 18 июня 1998 г. «Об основополагающих принципах и правах в сфере труда»; Закон РФ от 11 марта 1992 г. N 2490-1 «О коллективных договорах и соглашениях»; Федеральные законы от 23 ноября 1995 г. N 175-ФЗ «О порядке разрешения коллективных трудовых споров»; от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»; от 4 февраля 1999 г. N 22-ФЗ «Об упорядочении оплаты труда работников организаций бюджетной сферы»; от 17 июля 1999 г. N 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации» и др.
Виды нарушений трудового законодательства
Приведем перечень административных правонарушений в сфере трудовых отношений, содержащихся в КоАП РФ: нарушение законодательства о труде и об охране труда (ст. 5.27 КоАП РФ). В соответствии с положениями этой статьи нарушение законодательства о труде и об охране труда лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, влечет дисквалификацию на срок от одного года до трех лет; уклонение от участия в переговорах о заключении коллективного договора, соглашения либо нарушение установленного срока их заключения (ст. 5.28 КоАП РФ). Это правонарушение может быть совершено как умышленно, так и по неосторожности. К примеру, несоблюдение руководителем установленного срока вступления в переговоры по заключению, изменению или дополнению коллективного договора, соглашения квалифицируется как уклонение от участия в соответствующих переговорах. Правовые основы разработки, заключения и выполнения коллективных договоров и соглашений помимо ТК РФ закреплены в Законе РФ от 11 марта 1992 г. N 2490-1 «О коллективных договорах и соглашениях». Это правонарушение может быть выражено в неправомерных действиях или бездействии руководителя, создающих различные препятствия ведению переговоров о заключении коллективного договора, соглашения, а также нарушающих установленный срок их заключения; непредоставление информации, необходимой для проведения коллективных переговоров и осуществления контроля за соблюдением коллективного договора, соглашения (ст. 5.29 КоАП РФ). Согласно Закону РФ «О коллективных договорах и соглашениях» сторонам, участвующим в переговорах, предоставляется полная свобода в выборе и обсуждении вопросов, составляющих содержание коллективного договора, соглашения. Право работников на получение информации, необходимой для проведения коллективных переговоров и осуществления контроля за соблюдением коллективного договора, соглашения, предусмотрено ст. 21, 22 и 51 ТК РФ. Сроки получения и состав информации, необходимой для ведения переговоров, закреплены в ст. 37, 53 ТК РФ. Однако что касается сроков предоставления информации, необходимой для контроля за соблюдением договора, соглашения, то здесь ТК РФ оставляет неопределенность. Статья 51 ТК РФ не устанавливает сроки предоставления информации, необходимой для контроля за выполнением коллективного договора, соглашения. Представляется возможным его исчисление по аналогии со сроками, установленными ст. 37 ТК РФ; необоснованный отказ от заключения коллективного договора, соглашения (ст. 5.30 КоАП РФ). В Трудовом кодексе РФ этот вид ответственности предусмотрен ст. 54. Под необоснованным отказом от заключения коллективного договора, соглашения понимается отказ по причинам, не указанным в Законе о коллективных договорах и соглашениях. Если руководитель получил письменное уведомление о начале переговоров по разработке коллективного договора, соглашения, неправомерный отказ от участия в переговорах может повлечь за собой административную ответственность; нарушение или невыполнение обязательств по коллективному договору, соглашению (ст. 5.31 КоАП РФ). Этот вид ответственности предусмотрен ст. 55 ТК РФ. Руководитель может быть привлечен к ответственности, если в ходе контроля со стороны работников или органов по труду за выполнением коллективного договора, соглашения будут выявлены нарушения или невыполнение работодателем условий коллективного договора, соглашения; уклонение от получения требований работников и от участия в примирительных процедурах (ст. 5.32 КоАП РФ). Данная статья КоАП РФ устанавливает ответственность за нарушение норм трудового законодательства, предусмотренных ст. 399 — 401 ТК РФ. Руководитель обязан принять к рассмотрению направленные работниками требования. Статья 416 ТК РФ предусматривает установление административной ответственности за уклонение от участия в примирительных процедурах и невыполнение соглашения, достигнутого в результате примирительной процедуры; невыполнение соглашения (ст. 5.33 КоАП РФ). Данная статья предусматривает ответственность руководителя за невыполнение соглашения, достигнутого в ходе коллективных переговоров или коллективного трудового спора. Требования к этому соглашению установлены ст. 408 ТК РФ; увольнение работников в связи с коллективным трудовым спором и объявлением забастовки (ст. 5.34 КоАП РФ). Статья регламентирует ответственность за нарушение ст. 415 ТК РФ, запрещающей локаут — увольнение работников по инициативе работодателя в связи с их участием в коллективном трудовом споре или в забастовке. Субъектом этого правонарушения может быть лишь должностное лицо, наделенное правом приема и увольнения. Таким лицом является руководитель. Работодатель может быть субъектом этого правонарушения только в том случае, если он является физическим лицом. Однако субъектом ответственности в обоих случаях, кроме руководителя, может быть и организация, т. к. статья не приводит перечень возможных субъектов ответственности; принуждение к участию или к отказу от участия в забастовке (ст. 5.40 КоАП РФ). Ответственность по указанной статье наступает в случае нарушения прав работников на добровольное участие в забастовке, предусмотренных ст. 409 ТК РФ. Статья предусматривает возможность фигурирования в качестве субъектов этих правонарушений как руководителя, так и других членов управленческого персонала организации, а также граждан, не являющихся работниками или менеджерами организации; нарушение прав инвалидов в области трудоустройства и занятости (ст. 5.42 КоАП РФ). Законодательством РФ установлены дополнительные гарантии занятости инвалидов, в том числе путем квотирования рабочих мест для приема на работу инвалидов. Статья 16 ТК РФ в качестве одного из оснований возникновения трудовых отношений устанавливает заключение трудового договора в результате направления на работу инвалидов уполномоченными законом органами в счет установленной квоты. В соответствии с данной статьей КоАП РФ руководитель несет ответственность за неправомерный отказ от заключения трудового договора с инвалидом, а также за невыполнение требований специального законодательства, посвященного социальной защите инвалидов <*>; ——————————— <*> Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (в ред. от 29 декабря 2004 г.).
сокрытие страхового случая (ст. 5.44 КоАП РФ). Приведенная статья предусматривает ответственность за нарушение ст. 228 ТК РФ. В указанной статье Трудового кодекса приведена подробная регламентация обязанностей руководителя при несчастном случае на производстве. В соответствии с положениями этой статьи руководитель обязан обеспечить своевременное расследование несчастного случая, придерживаясь порядка, закрепленного в ст. 229 — 231 ТК РФ.
/»Право и экономика», 2005, N 7/
Кроме составов административных правонарушений в области трудового права, определенных ст. 5.27 — 5.34, 5.40, 5.42, 5.44 КоАП РФ (см.: Право и экономика. 2005. N 6. С. 47), важными с точки зрения выявления особенностей ответственности руководителя являются ненадлежащее управление юридическим лицом (ст. 14.21 КоАП РФ) и превышение руководителем пределов полномочий (ст. 14.22 КоАП РФ).
Ненадлежащее управление юридическим лицом
Представляется, что введение данной нормы обусловлено несоответствием качества управления требованиям, диктуемым современными высококонкурентными рыночными условиями, отсутствием необходимых стандартов управления. Подобная ситуация влечет возникновение сложностей и противоречий во взаимоотношениях между собственниками (участниками организации, владельцами акций, собственником имущества) и менеджерами организации. В статье 14.21 КоАП РФ под ненадлежащим управлением юридическим лицом понимается использование полномочий по управлению организацией вопреки ее законным интересам и (или) законным интересам ее кредитора, повлекшее уменьшение собственного капитала организации и (или) возникновение убытков. Как отмечают многие юристы, приведенная формулировка не может быть признана удачной, т. к. она обладает существенной долей неопределенности. Очевидно, что предпринимательская деятельность без убытков практически невозможна. В соответствии со ст. 14.21 КоАП РФ управленческую деятельность, повлекшую убытки, можно признать нарушающей законные интересы организации или ее кредиторов, что в большинстве случаев некорректно. Учитывая то, что труд руководителя организации предполагает принятие решений, в той или иной степени допускающих риск возникновения негативных для организации последствий, представляется полезным законодательное закрепление категории ненадлежащего управления юридическим лицом. Было бы логичным в качестве критерия надлежащего управления использовать категорию нормального хозяйственного риска при принятии управленческого решения. Однако законодательство не дает определения нормального хозяйственного риска. Соответственно существует множество мнений, по-разному трактующих это понятие. Одни исследователи считают, что управленческое решение находится в рамках нормального хозяйственного риска, если вред, предотвращенный руководителем, больше вреда причиненного. Однако при этом появляется необходимость оценки не только причиненного вреда, но и предотвращенного, что крайне сложно. Кроме того, это определение формирует впечатление, что руководитель только тем и занимается, что предотвращает возможный вред, что, естественно, не является целью большинства управленческих решений. Более определенное понимание нормального хозяйственного риска, применительно к труду руководителя, дают следующие критерии: 1) цель не может быть достигнута средствами, не связанными с риском; 2) риск соответствует цели, ради которой он предпринимается; 3) лицо, допустившее риск, приняло все возможные меры для предотвращения ущерба; 4) объектом риска являются материальные блага, а не жизнь и здоровье людей. Приведенный перечень можно дополнить еще одним критерием, характеризующим компетентность, знания и опыт руководителя, принимающего управленческое решение: 5) лицо, допустившее риск, в полной мере осознавало возможные последствия реализации риска. При использовании этого определения применение к руководителю мер административной ответственности было бы возможно в том случае, если вред был причинен управленческим решением или комплексом решений, выходящим за рамки нормального хозяйственного риска. Согласно ст. 41 УК РФ риск признается обоснованным, если указанная цель не могла быть достигнута не связанными с риском действиями (бездействием) и лицо, допустившее риск, предприняло достаточные меры для предотвращения вреда охраняемым уголовным законом интересам. Риск не признается обоснованным, если он заведомо был сопряжен с угрозой для жизни многих людей, с угрозой экологической катастрофы или общественного бедствия. Полагаю, что такое понимание обоснованного риска к управленческой деятельности абсолютно неприменимо. К указанному выводу в первую очередь приводит анализ такого требования, как невозможность достижения поставленной цели иными средствами. В данном случае под иными средствами следует понимать весь спектр управленческих решений, за исключением принятого. Сложно представить себе практическую ситуацию, оказавшись в которой, руководитель не будет обладать хотя бы некоторым выбором возможных путей достижения поставленной цели. Существенно в данном случае и то, что эти пути могут представляться различными по степени риска и тяжести последствий, наступающих в случае реализации риска. Задача руководителя, предусмотренная его специфической трудовой функцией, заключается как раз в том, чтобы сопоставить эти факторы и выбрать оптимальное решение, определить наиболее успешную (наименее опасную) линию поведения. Эти действия включаются в понятие управления компанией и составляют большую часть ежедневной работы руководителя. Причем речь идет о действиях руководителя в пределах установленных полномочий, иначе правонарушение будет квалифицировано по другой статье КоАП РФ. Привлечение руководителя к административной ответственности по основанию, предусмотренному ст. 14.21 КоАП РФ, малоэффективно. Очевидно, что наложение штрафа либо дисквалификация — не самый лучший способ борьбы с убытками. Более разумным решением проблемы ответственности руководителей за свои управленческие действия, пожалуй, является правило п. 3 ст. 53 Гражданского кодекса РФ. Оно предусматривает право учредителей (участников) организации потребовать от руководителя возмещения убытков, причиненных им данному юридическому лицу. Административная ответственность менее эффективна, особенно если учесть порядок привлечения к такого рода ответственности, предусмотренный КоАП РФ: дело рассматривается арбитражным судом в основном по заявлению органов управления организации. Кроме руководителя организации субъектами ответственности по ст. 14.21 КоАП РФ могут быть их заместители, члены совета директоров, члены правлений, руководители структурных подразделений, т. е. любые лица, исполняющие в организации управленческие функции.
Совершение сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий
На практике может возникнуть путаница при квалификации правонарушений руководителя, связанная с нечетким пониманием различий составов, предусмотренных ст. 14.21 и 14.22 КоАП РФ. Различия заключаются в объективной стороне этих правонарушений. Ненадлежащее управление юридическим лицом (ст. 14.21) предполагает совершение руководителем управленческих действий вопреки законным интересам организации или ее кредитора, причем эти действия могут не выходить за пределы полномочий руководителя, но обязателен факт наличия вредных последствий. Действия, предусмотренные ст. 14.22, хотя и выходят за пределы полномочий руководителя, не всегда связаны с причинением ущерба организации или ее кредиторам. Для определения факта выхода руководителя за пределы полномочий трудовой договор с руководителем, а также другие акты должны содержать перечень этих полномочий, а также четкое определение его трудовой функции. При этом к действиям, выходящим за рамки полномочий, будут относиться действия, которые лицо вообще не вправе совершать либо которые оно должно совершать с соблюдением установленных законом условий и порядка, оснований и форм совершения этих действий. В качестве примера сделок, выходящих за пределы полномочий, можно привести сделки, в совершении которых имеется заинтересованность руководителя. Подобные правонарушения, как правило, характеризуются виной в форме прямого или косвенного умысла. Руководитель, заключая сделки или иные действия, выходящие за пределы его полномочий, осознает их противоправный характер, но желает их совершения, преследуя в качестве цели, как правило, извлечение личной прибыли. Административный контроль здесь опять-таки малоэффективен. Надежные гарантии против злоупотребления полномочиями содержатся в ГК РФ. Так, согласно ст. 183 ГК РФ лицо само становится стороной сделки, которую оно совершило за пределами своих полномочий, т. е. несет все права и обязанности. В этом случае организация не становится стороной сделки, если только прямо ее не одобрит, и не несет убытков. Таким образом, юридическое лицо едва ли будет обращаться в суд за привлечением к административной ответственности своего руководителя, если оно не несет никаких убытков либо может просто расторгнуть с ним договор. Кроме указанных сложностей в различии составов таких правонарушений, как ненадлежащее управление юридическим лицом и совершение сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий, существуют также неопределенности, касающиеся отличия этих правонарушений от других составов, предусмотренных КоАП РФ и охватываемых понятиями «некачественное управление» или «превышение полномочий». Диспозиции ст. 14.21 и 14.22 КоАП РФ не содержат критерии, по которым можно было бы отличать ненадлежащее управление или превышение полномочий от других многочисленных правонарушений, предусмотренных КоАП и являющихся также фактом ненадлежащего управления юридическим лицом. В качестве примера можно привести незаконное получение кредита (ст. 14.11 КОАП РФ), неправомерные действия при банкротстве (ст. 14.13), фиктивное и преднамеренное банкротство (ст. 14.12), нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14), нарушение законодательства об охране труда (ст. 5.27 КоАП РФ) и т. д. В этих условиях квалификация правонарушения по ст. 14.21 или ст. 14.22 КоАП РФ возможна только в тех случаях, когда отсутствуют специальные нормы. Дисквалификация, впервые появившаяся в качестве вида наказания в КоАП РФ, заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров, осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации (ст. 3.11 КоАП РФ). Дисквалификацию как административное наказание следует отличать от уголовного наказания, предусмотренного ст. 47 УК РФ, предусматривающей лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Статья 32.11 КоАП РФ предусматривает немедленное прекращение договора (контракта) с дисквалифицированным лицом на осуществление им деятельности по управлению юридическим лицом, что соответствует положениям ст. 77 Трудового кодекса РФ, указывающей на возможность прекращения трудового договора по основаниям, предусмотренным федеральными законами. Кроме нарушений законодательства о труде, дисквалификация руководителя предусмотрена также в случае совершения им таких правонарушений, как фиктивное или преднамеренное банкротство (ст. 14.12 КоАП РФ), неправомерные действия при банкротстве (ст. 14.13), совершение сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий (ст. 14.22), ненадлежащее управление юридическим лицом (ст. 14.21 КоАП РФ). Как видим, составы административных правонарушений, санкциями которых установлена данная мера административной ответственности, немногочисленны. Введение такого строгого наказания обусловлено тем, что по степени общественной опасности данные правонарушения граничат с преступлениями. Это подтверждает позицию законодателя, заключающуюся в том, что несоблюдение руководителем законодательства о труде и охране труда обладает крайне высокой степенью общественной опасности. Следует отметить, что в соответствии со ст. 3.11 КоАП РФ дисквалификация может быть применена не ко всем субъектам административной ответственности, предусмотренным ст. 2.4, а только к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Следовательно, руководитель среднего звена, выполняющий организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции и в соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ несущий административную ответственность как должностное лицо, не может быть подвергнут такому административному взысканию, как дисквалификация. Непонятно также, относится ли руководитель организации, в соответствии со ст. 273 ТК РФ выполняющий функции единоличного исполнительного органа, к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к которым может быть применена дисквалификация. Представляется, что у законодателя не было оснований предусматривать дисквалификацию для членов коллегиального исполнительного органа (правления, дирекции) и не устанавливать возможность применения этого вида взыскания к физическому лицу, выполняющему функции единоличного исполнительного органа. Однако очевидно, что формулировки «исполнение функций в органе» и «исполнение функций органа» не являются идентичными в формально-логическом смысле. Исполнение физическим лицом функций в органе предполагает наличие и существование этого органа без упомянутого субъекта, что справедливо применительно к коллегиальному исполнительному органу. В организации, имеющей единоличный исполнительный орган, руководитель сам образует этот орган, фактически является им. В этом случае говорить, что он «исполняет функции в органе», некорректно. Таким образом, возникает неопределенность относительно фигурирования руководителя, исполняющего функции единоличного исполнительного органа, в кругу возможных субъектов такого административного взыскания, как дисквали фикация. Дополнение ст. 3.11 КоАП РФ формулировкой, устанавливающей возможность применения дисквалификации к лицу, осуществляющему функции единоличного исполнительного органа, могло бы снять указанные противоречия. Законодатель не определяет круг лиц, которые могут выступить инициаторами дисквалификации руководителя. Это значит, что в качестве такого инициатора может выступить любое юридическое или физическое лицо, например акционер или участник хозяйственного общества. Сомнительна высокая эффективность этого вида взыскания с точки зрения защиты интересов собственника. Однако возможность выступления рядового работника организации в качестве инициатора дисквалификации подтверждает мощность этого средства охраны трудовых прав работников. Функционирование этого инструмента обеспечивается законодательным установлением соответствующих обязанностей собственников (участников, акционеров, собственника имущества). При заключении договора на осуществление деятельности по управлению юридическим лицом лицо, уполномоченное заключить договор, обязано запросить информацию о наличии дисквалификации физического лица в органе, ведущем реестр дисквалифицированных лиц. Информация, содержащаяся в реестре дисквалифицированных лиц, является открытой для ознакомления. В случае если дисквалифицированный руководитель все же продолжит управленческую деятельность, к ответственности будет привлечен не только он (штраф в размере 50 МРОТ), но и организация, заключившая с ним договор (штраф в размере до 1000 МРОТ). Статья 5.27 КоАП РФ, допускающая возможность дисквалификации за нарушение законодательства о труде и об охране труда, теоретически может быть применена в случае нарушения руководителем организации любых положений, предусмотренных ТК РФ. Это дает возможность инициировать дисквалификацию даже в случае самых незначительных нарушений со стороны руководителя. Очевидна необходимость выделения в КоАП РФ списка нарушений трудовых прав, за которые может быть применена дисквалификация. В остальных же случаях должны быть предусмотрены другие, более мягкие виды взысканий. Эти рассуждения применимы также к правонарушениям, установленным ст. 14.21 КоАП РФ, которая не предусматривает достаточный для применения дисквалификации (да и вообще ответственности по данной статье) минимальный размер ущерба, причиненного организации в связи с неэффективным управлением юридическим лицом. Существующая формулировка указанной статьи допускает возможность дисквалификации руководителя по иску заинтересованных лиц даже за незначительное по размерам причинение ущерба. Приведенные рассуждения дают основания для вывода о необходимости сужения пределов применения санкции в виде дисквалификации, установления такого вида ответственности только за существенный ущерб. Было бы полезным также введение признака неоднократности и грубости характера нарушения норм трудового права. В целях более полного анализа проблем административной ответственности руководителя следует рассмотреть возникающие на практике ситуации, когда в качестве субъекта административной ответственности за правонарушения руководителя выступает юридическое лицо. В действующем КоАП РФ институт административной ответственности юридических лиц основательно закреплен <*>. До вступления нового КоАП РФ в силу привлечение организаций к административной ответственности было затруднено и не имело массового характера, т. к. КоАП РСФСР не регламентировал вопросы ответственности юридических лиц. В настоящее время продолжается дискуссия относительно природы, правомерности и целесообразности введения этого института, имевшая особенное развитие до принятия КоАП РФ. Правомерность привлечения юридического лица к административной ответственности вызывает сомнения, т. к. любое нарушение, предусмотренное КоАП РФ, является следствием неправомерных действий органа юридического лица (или иных его представителей — физических лиц). Понятно, что организация является субъектом административного проступка в том случае, если ее единоличный исполнительный орган нарушает, к примеру, положения трудового законодательства, т. к. этот орган является неотъемлемой частью самой организации. Однако орган не существует сам по себе, его функции выполняет руководитель — физическое лицо, и все акты организации являются следствием действий руководителя. Сомнительна справедливость привлечения к административной ответственности юридического лица, если фактическим виновником проступка является его руководитель. Очевидно, что в случае применения к организации наказания в виде штрафа страдают интересы участников и акционеров общества, которые не имеют отношения к совершенному руководителем правонарушению. Более того, поскольку административные санкции могут серьезно подорвать финансовую стабильность небольшой организации, последствия проступка руководителя могут отразиться и на рядовых работниках организации, выразившись, например, в задержке выплаты зарплаты или прекращении трудового договора в связи с ликвидацией организации. ——————————— <*> Статья 2.1 КоАП, давая определение административного правонарушения, вводит в состав субъектов наряду с физическими и юридические лица. Из 402 статей, составляющих Особенную часть Кодекса, в 214, т. е. в 53% статей, предусматривается ответственность юридических лиц.
Дискуссионность такой правовой категории, как ответственность юридического лица, вытекает также из его сущности как правовой фикции, что проявляется, в частности, в отсутствии у него рассудка и психического отношения к совершаемому противоправному деянию, имеющего интеллектуальный и волевой моменты. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 27 апреля 2001 г. N 7-П основанием ответственности, исходя из общего понятия состава правонарушения, является и вина, если в самом законе прямо и недвусмысленно не установлено иное. Сейчас ни одним законом не предусмотрена административная ответственность при отсутствии вины. Соответственно возникает вопрос относительно трактовки понятия вины применительно к юридическому лицу, ведь для этого случая очевидна непригодность существующей трактовки понятия вины применительно к физическому лицу, учитывающей такие моменты, как умысел или неосторожность, интеллектуальный и волевой моменты. Распространение понятия вины на юридических лиц было следствием непростых дискуссий при разработке проекта КоАП РФ. Более того, разработчики отказались от указания в Кодексе и раскрытия содержания форм вины юридических лиц. Это объясняется недостаточной научной проработанностью этой категории. В административном праве существует двоякое понимание вины юридического лица, включающее объективный и субъективный подходы. Объективная вина — это вина, обусловленная объективной стороной правонарушения. Субъективная вина характеризует отношение организации к противоправному деянию <*>. Под отношением организации, по всей видимости, следует понимать отношение ее органов к совершенному проступку, причем значение имеет отношение виновных органов. Вина юридического лица, рассматриваемая с помощью субъективного подхода, может считаться доказанной, если установлена вина его должностных лиц. Таким образом, субъективная вина организации абсолютно идентична по своей природе субъективной стороне правонарушения, совершенного ее руководителем. Организация является юридической фикцией, значит, его вина — тоже юридическая фикция, в основе которой лежит вина (как реальность, психическое отношение) физического лица. Таким образом, можно говорить о том, что вина юридического лица всегда является следствием вины физического лица, соответственно привлечение к административной ответственности организации может производиться только совместно с привлечением к ответственности физического лица, совершившего проступок. Вызывает сомнение целесообразность привлечения двух лиц к ответственности за один и тот же проступок. ——————————— <*> К примеру, п. 4 ст. 110 НК РФ определяет вину юридического лица с использованием субъективного подхода (тем не менее правоприменительная практика толкует вину юридического лица через подход объективный).
Существуют и противоположные взгляды относительно необходимости применения административной ответственности юридического лица. В пользу существования и развития этой категории приводится следующий аргумент — хозяйственные общества зачастую не имеют, в отличие от государственных предприятий, ясной и формально установленной структуры управления или скрывают ее. Это приводит к трудностям при разрешении конфликтов с законом и выяснении сфер компетенции сотрудников, без чего весьма затруднено привлечение к ответственности непосредственных виновников правонарушений. Этот аргумент не выдерживает критики, ведь проблемы отсутствия ясных и прозрачных структур управления хозяйственными обществами должны решаться соответствующими законодательными механизмами, а не искусственным установлением ответственности юридического лица вместо привлечения к ответственности реально виновного руководителя или работника организации. Представляется также, что в большинстве случаев на практике установление вины и привлечение к ответственности конкретного физического лица окажет более сильное превентивное воздействие, нежели применение административного штрафа к юридическому лицу. Правда, необходимо отметить, что привлечение к административной ответственности юридического лица решает часто возникающую на практике проблему перекладывания вины с одного сотрудника на другого, причем, как правило, с использованием служебного положения. В случае привлечения к ответственности организации руководитель будет вынужден доказывать отсутствие своей вины перед участниками (акционерами) общества, а не перед органами, привлекающими к ответственности, что вряд ли даст ему возможность переложить свою вину на других сотрудников общества. Следует привести еще один часто используемый аргумент в пользу привлечения к административной ответственности юридического лица, находящийся исключительно в практическом поле. Дело в том, что юридическое лицо может извлекать немалую выгоду из совершаемого правонарушения. При этом небольшой штраф, налагаемый на должностное лицо с учетом его имущественного положения, может сознательно допускаться и не оказывать необходимого превентивного воздействия. В этом случае понятна необходимость привлечения к ответственности организации, ведь санкции, применяемые к юридическим лицам, гораздо строже. Представляется, однако, что и в этом случае можно обойтись без использования административной ответственности юридического лица, установив более широкие рамки ответственности должностных лиц. Необходимо увеличить верхний предел ответственности, что позволит органам, устанавливающим наказание, учитывать выгоду юридического лица из совершенного правонарушения. В данном случае следует просто внимательнее отнестись к задаче определения круга субъектов правонарушения, ведь выгода юридического лица всегда имеет своим следствием выгоду конкретных физических лиц, которые в этом смысле будут заинтересованы и, вполне возможно, виновны в правонарушении. Однако если речь идет о наличии вины участников (учредителей) общества, то необходимо отметить отсутствие правовой основы для применения к ним административного законодательства. В этом смысле показателен пример административной ответственности за налоговые правонарушения. Юридическое лицо участвует в гражданском обороте посредством действий своих органов, а именно руководителя организации, в связи с чем административная ответственность за нарушение налогового законодательства может применяться только к руководителю организации. Таким образом, можно говорить об отсутствии правовой основы для привлечения к административной ответственности собственников (участников, акционеров) организации, хотя не подлежит сомнению тот факт, что интерес в налоговых правонарушениях есть и у собственника, чья прибыль напрямую зависит от размера налоговых выплат. Это же относится ко многим другим правонарушениям, предусмотренным КоАП РФ, в том числе касающимся трудовых прав работников, причем возможностей для реализации этих интересов более чем достаточно. Некоторые механизмы находятся вне правового поля (например, давление на руководителя организации), но есть и законные способы. К примеру, общее собрание участников общества полномочно принимать решения, обязательные для исполнения руководителем и другими должностными лицами организации. Прямым следствием этих решений может быть противоправное поведение юридического лица, влекущее в некоторых случаях административную ответственность. Представляется несправедливым тот факт, что вместо фактически виновных лиц ответственность должна нести организация и ее должностные лица. Расширение круга возможных субъектов административной ответственности посредством включения в него участников и акционеров хозяйственных обществ позволило бы разрешить указанную проблему, тем более что в практике налоговых органов нередки случаи привлечения собственников к ответственности при рассмотрении дел об административных налоговых правонарушениях. Указанные меры в определенной степени усложнили бы работу органов, назначающих наказание, однако сделали бы позицию руководителя менее уязвимой.
