Архипов Владимир, юрист, специалист в области трудового права.
В редакцию «БА» часто приходят письма читателей с просьбой разъяснить, можно ли отказаться от использования ежегодно предоставляемого отпуска с целью получения за него компенсации и как это оформить? Возможно ли это в бюджетных организациях, в частности, в Пенсионном фонде РФ? Ответить на эти и другие вопросы, связанные с деятельностью Пенсионного фонда, мы попросили нашего постоянного автора — эксперта по трудовому законодательству — Владимира Архипова.
В нормативных актах, касающихся трудовой деятельности в структурах различных фондов, в том числе Пенсионного фонда РФ и его деятельности в целом как юридического лица, есть много неопределенностей. Во-первых, Трудовой кодекс РФ (далее — ТК РФ) не содержит норм, ограничивающих или специально регулирующих трудовые отношения в фондах как юридических лицах, являющихся некоммерческими организациями, что следует из содержания ст. ст. 48, 50, 118, 119 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ). Более того, в силу п. 4 ст. 118 ГК РФ устав фонда помимо сведений, указанных в п. 2 ст. 52 ГК РФ, должен содержать: наименование фонда, включающее слово «фонд», сведения о цели фонда; указания об органах фонда, в том числе о попечительском совете, осуществляющем надзор за деятельностью фонда, о порядке назначения должностных лиц фонда и их освобождения, о месте нахождения фонда, о судьбе имущества фонда в случае его ликвидации. Но, как выяснилось, половине из этих требований не соответствует действующее в редакции от 1997 г. Положение «О Пенсионном фонде Российской Федерации (России)» (далее — Положение о ПФР). Хотя по вопросам ПФР после 1997 г. принято немало федеральных законов, указов Президента РФ, решений судов вплоть до Конституционного, не считая иных властных актов. Следовательно, такое положение дел государственную власть устраивает.
Поэтому до настоящего времени согласно п. 1 Положения о ПФР он является «самостоятельным финансово-кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и настоящим Положением. ПФР выполняет отдельные банковские операции в порядке, установленном действующим на территории Российской Федерации законодательством о банках и банковской деятельности».
Согласно ст. 1 Федерального закона от 2 декабря 1999 г. N 395-1 «О банках и банковской деятельности» (в ред. от 21 июля 2005 г.) и ГК РФ такого официального статуса, как финансово-кредитное учреждение, в России быть не должно. Должна быть кредитная организация — юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Банка России имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные Федеральным законом. Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество, т. е. как коммерческая организация в форме акционерного общества, общества с ограниченной или дополнительной ответственностью (см. п. 3 ст. 66 ГК РФ).
Из вышеизложенного следует первый нонсенс: ПФР, будучи некоммерческой организацией (фондом), является как бы коммерческим небанковским кредитным учреждением, т. к. целью его деятельности является согласно п. 1 Положения о ПФР государственное управление финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации. Иными словами, официально ПФР — фонд-фантом, который учрежден не в соответствующей организационно-правовой форме, а учредителями его является все население страны, платившее и платящее в него взносы, а также Банк России и исполнительная власть России, пополняющая при необходимости его активы из государственной казны.
Из дальнейшего ознакомления с действующим законодательством и судебной практикой выяснилось следующее. Территориальные отделения ПФР, полагая, что, будучи государственными учреждениями, должны производить оплату любых причитающихся с них платежей (за землю, телефон и т. п.) по тарифу для организаций, финансируемых из соответствующих бюджетов, многократно не находили взаимопонимания с налоговыми органами на местах. Все это выражалось в обращениях в суд с иском либо от ПФР о возврате излишне уплаченных сумм, либо от налоговиков о недоплате и взыскании штрафов.
Как правило, суды, вслед за КС РФ удовлетворяя требования ПФР, признавали, что фонд как учреждение относится к организациям, финансируемым из бюджета. При этом они исходили из того, что бюджет ПФР является бюджетом первого уровня наряду с федеральным и по этому признаку, а также по правовой форме образования, порядку формирования и т. п. тождественен федеральному бюджету.
В самом же Положении о ПФР о труде его сотрудников в п. 13 сказано только, что «работники системы ПФР приравниваются по условиям медицинского и бытового обслуживания к работникам аппарата соответствующих органов исполнительной власти». Причем финансирование деятельности работников ПФР, их отдых, иные предоставляемые им льготы, а также финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности ПФР и его органов производится из средств, поступивших в ПФР согласно п. 4 Положения, т. е. практически из страховых взносов (п. 6 Положения о ПФР).
Показательной иллюстрацией факта целевого использования средств ПФР является, например, распоряжение Правления ПФР от 17 июля 2001 г. N 100-рк «О денежной компенсации на лечение работникам системы Пенсионного фонда Российской Федерации (России) в 2001 году». В п. 1 этого распоряжения определено, что «в соответствии с пп. 2.1.3 Положения об использовании сумм пеней и финансовых санкций, взыскиваемых с плательщиков страховых взносов, и других поступлений в ПФР, утвержденного Постановлением Правления ПФР от 8 июня 1999 г. N 74 «Об утверждении положений о премировании работников системы Пенсионного фонда Российской Федерации (России)», об использовании сумм пеней и финансовых санкций, о материальном стимулировании» разрешить Исполнительному директору ПФР Прохорову В. А., директору Информационного центра персонифицированного учета ПФР Огороднову Ю. В. и управляющим региональными отделениями ПФР выплачивать работникам, уходящим в очередной отпуск, денежную компенсацию на лечение в размере до 5000 рублей (в случаях деления отпускного периода — при использовании его основной части)». Исходя из этой информации можно предположить, почему так рьяно инспектора ПФР пытаются выискать у налогоплательщиков какие-либо упущения в уплате пенсионных взносов.
Несмотря на фактическое самофинансирование деятельности ПФР, суды, признавая факт финансирования из бюджета государственного внебюджетного фонда, отмечали, что это не изменяет правового статуса ПФР как учреждения, созданного государством (собственником) для осуществления функций некоммерческого характера. Но, как следует из п. 4 указанного Положения, денежные средства ПФР фактически и реально формируются за счет иных, чем средства федерального бюджета, поступлений, а именно из средств налогоплательщиков.
Понятие бюджетного учреждения, его правовое положение определены нормами Бюджетного кодекса РФ, а также принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами. В п. 1 ст. 161 этого Кодекса установлено, что бюджетным учреждением является организация, созданная для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. В соответствии со ст. 10 Кодекса бюджетная система России состоит из бюджетов трех уровней: первый уровень — федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; второй уровень — бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; третий уровень — местные бюджеты.
Согласно ст. 143 Бюджетного кодекса РФ вне федерального бюджета образуются государственные фонды денежных средств, управляемые органами государственной власти Российской Федерации и предназначенные для реализации конституционных прав граждан, в частности, на социальное обеспечение по возрасту, по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца и в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ о социальном обеспечении. В ст. 144 данного Кодекса к числу таких фондов отнесен ПФР.
Итак, из ст. 161 Бюджетного кодекса РФ понятно, что ПФР — это организация, созданная для осуществления функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из бюджета государственного внебюджетного фонда и является бюджетным учреждением. Статьей 10 Бюджетного кодекса РФ установлено, что бюджеты государственных внебюджетных фондов входят в бюджетную систему России.
Пункт 2 ст. 6 Федерального закона от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» (в ред. от 5 марта 2004 г.) устанавливает, что страховщиками являются некоммерческие организации, создаваемые в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования. Из ст. 5 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (в ред. от 28 декабря 2004 г.) следует, что обязательное пенсионное страхование в Российской Федерации осуществляется страховщиком, которым является ПФР. В статье 16 этого Закона также установлено, что средства бюджета ПФР являются федеральной собственностью, не входят в состав других бюджетов и изъятию не подлежат. Кроме того, согласно п. 1 ст. 17 Федерального закона N 167-ФЗ бюджет ПФР формируется, в частности, за счет средств федерального бюджета.
Согласно ст. ст. 6, 144, 148, 164 Бюджетного кодекса РФ органы внебюджетных фондов (в том числе ПФР), их учреждения являются участниками бюджетного процесса, обладающими бюджетными полномочиями на федеральном уровне. Таким образом, ПФР и его территориальные органы относятся к бюджетным учреждениям, которые вправе использовать оспариваемые им в судах льготы, предусмотренные для государственных учреждений.
Анализ законодательства в сфере пенсионного обеспечения позволяет сделать вывод, что основными видами деятельности ПФР являются сбор и аккумуляция страховых взносов, а также финансирование расходов на выплату пенсий, пособий в соответствии с действующим законодательством (п. 3 Положения о ПФР).
Отсюда следует, что ПФР и его территориальные органы, как государственные учреждения, составляют единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации. Здесь мы наблюдаем очередной нонсенс согласно п. 1 Положения о ПФР — он самостоятельное учреждение, а согласно действующим законам ПФР входит в единую централизованную систему органов управления исполнительной власти России. Но, опять же, согласно Положению о ПФР он не отнесен к органам государственной власти и управления, а наоборот, независим от исполнительной власти, для того чтобы она не могла распоряжаться (пользоваться) временно сохраняемой в этом «банке» собственности граждан России.
С такой непоследовательностью и неопределенностью столкнулся Конституционный Суд РФ. В его Постановлении от 25 июня 2001 г. N 9-П по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 27 сентября 2000 г. N 1709 «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации» указано, что полномочия ПФР по своей правовой природе относятся к функциям органов исполнительной власти ПФР — в силу названных норм федерального законодательства — выполняет, по сути, функции страховщика, осуществляющего оперативное управление средствами обязательного (государственного) пенсионного страхования, и обеспечивает назначение и своевременную выплату государственных пенсий. Следовательно, именно законом ПФР наделен публично-властными полномочиями по обеспечению конституционного права на государственную пенсию, в том числе по ее назначению. Такие полномочия, по смыслу ст. ст. 7 (ч. 2), 10, 11 (ч. 1), 15 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, относятся к сфере исполнительной власти и ее органов.
Из выводов Конституционного Суда РФ следует, что федеральный законодатель на протяжении длительного времени не вносит необходимых корректив в соответствующие акты, таким образом усложняя охрану прав и свобод человека и гражданина.
Тем не менее до настоящего времени ПФР не включен и в структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти». И это несмотря на то, что ПФР реально наделен государством определенными властными полномочиями, относимыми функционально к органам государственного управления.
Как выяснилось, ПФР именно законами наделен конкретными полномочиями по обеспечению конституционного права граждан России на так называемую государственную пенсию, формируемую из заработка этих же граждан. Более того, Указом Президента РФ от 20 марта 2001 г. N 318 введена обязательная государственная регистрация актов ПФР в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Введение обязательной государственной регистрации связано с тем, что в соответствии с п. 9 Положения о ПФР его Правление имеет право издавать акты, имеющие нормативный характер, что также относится к полномочиям органов власти.
Но и Президент РФ, как и законодатель, проявляет непоследовательность в своих действиях. Так, в его Указе от 9 марта 2004 г. N 314 (в ред. от 15 марта 2005 г.) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» ПФР не числится. Хотя уже в п. 1 раздела 2 приложения 1 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 N 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» ПФР был отнесен к объектам, необходимым для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач. Кроме этого, в ст. 5 Федерального закона от 1 апреля 1996 г. N 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования» (в ред. от 9 мая 2005 г.) определено, что ПФР является органом, осуществляющим индивидуальный (персонифицированный) учет в системе государственного пенсионного страхования.
Таким образом, полномочия ПФР по своей правовой природе относятся к функциям органов государственной власти и образуют централизованную систему с вертикальной структурой управления. Но несмотря на все вышеизложенное, в Указе Президента РФ от 3 сентября 1997 г. N 981 «Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы» (в ред. 29 декабря 2004 г.) работников ПФР в многочисленных перечнях исполнительной ветви власти не обнаружено. Следовательно, работники ПФР не являются государственными служащими, и на них не распространяются служебные нормы специальных законов и сопряженных с ними иных актов о госслужбе.
Итак, статус ПФР как субъекта гражданских отношений, так и стороны трудо-правовых отношений с задействованными в его структуре работниками национальным законодательством специально не урегулирован. Это также следует из основополагающей в этой части ст. 11 ТК РФ, в которой к исключенным из сферы действия трудового законодательства работникам сотрудники государственных внебюджетных фондов не отнесены. Учитывая, что ТК РФ, законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, распространяются на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем, они обязательны для применения на всей территории Российской Федерации для всех работодателей (юридических или физических лиц) независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности.
Поэтому ответ на поставленный вопрос будет дан на основании общих норм, распространяющихся на лиц, заключивших трудовой договор. Согласно п. 5 ст. 37 Конституции РФ использование отдыха, в том числе в виде отпуска — право каждого трудящегося, работающего по трудовому договору, ежегодное предоставление которого гарантируется государством.
Согласно ст. 106 ТК РФ время отдыха — время, в течение которого работник свободен от исполнения трудовых обязанностей и которое он может использовать по своему усмотрению. На основании ст. 107 ТК РФ в перечень видов времени отдыха входят все виды отпусков.
В силу ст. 123 ТК РФ очередность предоставления ежегодных оплачиваемых отпусков определяется ежегодно в соответствии с графиком отпусков, утверждаемым работодателем с учетом мнения выборного профсоюзного органа данной организации не позднее чем за 2 недели до наступления календарного года. График отпусков обязателен как для работодателя, так и для работника. О времени начала отпуска работник должен быть извещен не позднее чем за 2 недели до его начала.
В соответствии с положениями ст. 124 ТК РФ ежегодный оплачиваемый отпуск по соглашению между работником и работодателем переносится на другой срок, если работнику своевременно не была произведена оплата за время этого отпуска либо работник был предупрежден о времени начала отпуска позднее чем за 2 недели до его начала. В исключительных случаях, когда предоставление отпуска работнику в текущем рабочем году может неблагоприятно отразиться на нормальном ходе работы организации, допускается с согласия работника перенесение отпуска на следующий рабочий год. При этом отпуск должен быть использован не позднее 12 месяцев после окончания того рабочего года, за который он предоставляется. Запрещается непредоставление ежегодного оплачиваемого отпуска в течение 2 лет подряд, а также непредоставление ежегодного оплачиваемого отпуска работникам в возрасте до 18 лет и работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда.
Статья 126 ТК РФ предоставляет сторонам трудового договора возможность производить замену ежегодного оплачиваемого отпуска денежной компенсацией. Согласно правилам этой статьи часть отпуска, превышающая 28 календарных дней, по письменному заявлению работника может быть заменена денежной компенсацией Замена отпуска денежной компенсацией беременным женщинам и работникам в возрасте до 18 лет, а также работникам, занятым на тяжелых работах и работах с вредными и (или) опасными условиями труда, не допускается. Отсюда следует, что отказ от отпуска не дает работнику законного право на компенсацию.
Из изложенных норм об очередном отпуске вытекает, что по соглашению между работодателем и работником неиспользование гарантированного времени отдыха по графику организации в виде отпуска возможно по следующим причинам:
— производственным — ст. 124 — при неблагоприятном отражении ухода в отпуск на деятельности организации;
— организационным — ст. 124 — при своевременно непроизведенной оплате за время отпуска либо когда работник был предупрежден о времени начала отпуска позднее чем за 2 недели до его начала согласно ст. 123;
— такой же вывод по аналогии со ст. 124 можно сделать и из положений ст. 123 — при утверждении работодателем графика отпусков без учета мнения выборного профсоюзного органа данной организации или позднее чем за 2 недели до наступления календарного года.
Из ст. 123 также следует, что график отпусков обязателен как для работодателя, так и для работника. Следовательно, невключение работника по его заявлению в график отпусков в конкретном году освобождает работодателя от какой-либо ответственности, но обязывает его перенести данный отпуск работника на следующий рабочий год.
Переходя к возможности замены отпуска денежной компенсацией и учитывая вышеизложенное, по моему мнению, нужно предусмотреть следующее. Во-первых, Конституция РФ как нормативно-правовой акт высшей юридической силы наделяет работника правом, а не возлагает на него обязанность ежегодно отпуск использовать. Во-вторых, исходя из ст. 106 ТК РФ в гарантированное время отдыха работник свободен от исполнения трудовых обязанностей и может использовать его по своему усмотрению.
Отсюда можно сделать вывод, что работник, с одной стороны, как обладатель правом на отдых использует его по своему усмотрению, с другой — он не должен (т. е. не обязан) обременять себя трудовыми обязанностями. Но действующее законодательство не содержит каких-либо санкций ни к работодателю, ни к работнику за использование последним времени своего отдыха активным образом. Следовательно, ни работодатель, ни работник не могут быть привлечены к какой-либо ответственности за продолжение трудовых отношений во время отпуска работника, если он сделал об этом официальное заявление работодателю. Иными словами, рассматриваемая ситуация, на мой взгляд, отдана законодателем на усмотрение сторон трудового договора и предполагает непредусмотренную законом компенсацию за неиспользованный отпуск как фактически двойную оплату за выполняемую работу.
Но, исходя из положения ч. 1 ст. 127 ТК РФ, где определено, что при увольнении работнику выплачивается денежная компенсация за все неиспользованные отпуска, можно сделать следующий вывод. Неоформление отпуска (допустим, путем невключения работника в график отпусков по его желанию) и продолжение работы без получения денег за отпуск с последующим получением компенсации за неиспользованный отпуск при увольнении не приведет к нарушению норм трудового законодательства, в случае если работник будет использовать свое право на отпуск раз в 2 года.
