(Казаченкова О. В.) («Журнал российского права», 2006, N 3)
КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ
О. В. КАЗАЧЕНКОВА
Казаченкова Ольга Валерьевна — главный специалист юридического комитета Администрации Ростовской области.
Вступивший в силу с 1 февраля прошлого года Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» <*> (далее — Закон) установил правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы в нашей стране. ——————————— <*> См.: СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
Данный Закон ввел новое понятие, которого не было в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» <*>, — конфликт интересов. Статья 19 Закона под конфликтом интересов понимает ситуацию, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации. ——————————— <*> См.: СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 2990.
При этом под личной заинтересованностью гражданского служащего, которая влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи или лиц, состоящих в близком родстве или свойстве (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому, а также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами. Анализируя положения ст. 19 Закона, раскрывающей понятие конфликта интересов на государственной гражданской службе, следует обратить внимание на следующее. Государственная гражданская служба Российской Федерации — вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан России на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи). Государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации. Таким образом, государственная гражданская служба — это прежде всего профессиональная деятельность, под которой понимается деятельность, осуществляемая на основе специальных знаний и навыков. Гражданская служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях, то есть гражданскими служащими. Гражданским служащим, согласно ст. 13 Закона, является гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. При этом следует учитывать, что лица, занимающие государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации, то есть должности, устанавливаемые Конституцией страны, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации, государственными гражданскими служащими не являются. Интересы службы, служебный долг гражданского служащего определяются объемом должностных обязанностей лица, вытекающих из соответствующих нормативных актов, должностного регламента и служебного контракта, заключенного им с представителем нанимателя. Должностные обязанности возлагаются на гражданских служащих исключительно для выполнения задач и функций государственных органов в общественно полезных целях. Четкое выполнение должностных обязанностей означает достижение высокого качества служебной деятельности, высокую организованность и трудовую дисциплину, стабильно высокие результаты, успешное выполнение особо важных заданий, проявление инициативы и творческой активности, способствующих эффективному решению задач. При этом на законодательном уровне закрепляются обязанности гражданского служащего исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом, соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций, а также сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта. Таким образом, вся служебная деятельность гражданского служащего, в ходе исполнения которой может возникнуть конфликт интересов, вызванный личной заинтересованностью гражданского служащего, ограничена только его должностными обязанностями, осуществляемыми в рамках компетенции того государственного органа, в котором гражданский служащий осуществляет свою служебную деятельность. На наш взгляд, при конфликте интересов государственный гражданский служащий делает выбор между личной заинтересованностью как возможностью получения им при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для себя, членов своей семьи, иных граждан или организаций, указанных в Законе, и интересами службы, то есть задачами, для выполнения которых образованы федеральные государственные органы, государственные органы субъектов Российской Федерации, и полномочиями, выполнение которых непосредственно возложено на гражданского служащего. Это означает, что в первую очередь при конфликте интересов страдают интересы службы, в связи с чем, как нам представляется, противоречие возникает не между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, а между ненадлежащим исполнением гражданским служащим возложенных на него должностных обязанностей и указанными законными интересами. Следовательно, возможность причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации находится в прямой зависимости не от личной заинтересованности гражданского служащего, а от необъективного исполнения им должностных обязанностей, произошедшего вследствие влияния на их добросовестное исполнение личной заинтересованности. Следующий, на наш взгляд, некорректный момент содержится в понятии «личная заинтересованность гражданского служащего». Анализ его конструкции позволяет сделать вывод о том, что законодатель, заключив в скобки термин «неосновательное обогащение», тем самым сделал его равноценным понятию: доходы в денежной либо натуральной форме, доходы в виде материальной выгоды, которые может получить гражданский служащий при исполнении должностных обязанностей. В целях раскрытия термина «неосновательное обогащение» обратимся к гражданскому законодательству, регулирующему отношения, связанные с неосновательным обогащением, в том числе с его возвратом и возмещением возникшего в связи с этим вреда. Статья 1102 Гражданского кодекса РФ <*> под неосновательным обогащением понимает неосновательно, то есть без установленных законом, иными правовыми актами или сделкой оснований, приобретенное или сбереженное имущество. Обязательства из неосновательного обогащения возникают при наличии следующих условий: ——————————— <*> См.: СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410.
1. Имело место приобретение или сбережение имущества. Имеется в виду увеличение стоимости собственного имущества приобретателя, присоединение к нему новых ценностей или сохранение того имущества, которое по всем законным основаниям неминуемо должно было выйти из состава его имущества. 2. Приобретение или сбережение произведено за счет другого лица (имущество потерпевшего уменьшается вследствие выбытия из его состава некоторой части или неполучения доходов, на которые это лицо правомерно могло рассчитывать). 3. Отсутствуют правовые основания, а именно приобретение или сбережение имущества одним лицом за счет другого не основано ни на законе, ни на сделке, то есть происходит неосновательно. Иными словами, ввиду установления в ст. 19 Закона тождества понятий «неосновательное обогащение» и «доходы в денежной либо натуральной форме, доходы в виде материальной выгоды» можно предположить, что указанные доходы гражданский служащий имеет возможность получить при одновременном наличии следующих обстоятельств: — без установленных законом, иными правовыми актами или сделкой оснований; — непосредственно в процессе исполнения своих должностных обязанностей. Вместе с тем сторонами в обязательствах вследствие неосновательного обогащения могут выступать граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования. Гражданский служащий в силу своего особого статуса не может являться участником гражданского оборота. В связи с этим распространение гражданских норм на отношения, регулируемые законодательством о государственной службе, представляется неправомерным. Статья 19 Закона наряду с определением понятий «конфликт интересов» и «личная заинтересованность» устанавливает требования к поведению представителя нанимателя в случае возникновения или угрозы возникновения конфликта интересов на гражданской службе, а также порядок и условия создания в государственном органе, федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта Российской Федерации по управлению государственной службой комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов (далее — комиссия по урегулированию конфликтов интересов). Понятие управления государственной службой установлено Федеральным законом от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» <*>. В соответствии с указанным Федеральным законом система управления государственной службой создается на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации в целях координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, ведения Сводного реестра государственных служащих Российской Федерации, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, а также в целях осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе. ——————————— <*> См.: РГ. 2003. 31 мая.
Нормы о порядке и условиях создания в государственных органах комиссий по урегулированию конфликта интересов впервые вводятся на уровне федерального закона. Ранее упоминание о комиссиях по урегулированию конфликта интересов встречалось только в подзаконных актах, в частности, в Указах Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» <*>, от 19 ноября 2002 г. N 1336 «О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 годы)» <**>. Указом Президента РФ от 24 ноября 2003 г. N 1384 «О Совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией» <***> установлено, что при Совете создается комиссия по урегулированию конфликта интересов, определены общие положения о порядке создания и деятельности указанной комиссии. ——————————— <*> См.: РГ. 2002. 15 авг. <**> См.: РГ. 2002. 23 нояб. <***> См.: РГ. 2003. 26 нояб.
В соответствии со ст. 19 Закона комиссия по урегулированию конфликтов интересов образуется правовым актом государственного органа. Этой статьей также устанавливаются требования к составу комиссии, куда должны входить: — представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, являющийся стороной конфликта интересов, замещает должность гражданской службы); — представитель соответствующего органа по управлению государственной службой; — представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов — специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. При этом число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии. При таком порядке образования комиссии по урегулированию конфликта интересов обеспечивается непредвзятость, беспристрастность и объективность, владение необходимым объемом информации при разрешении создавшейся конфликтной ситуации, независимость экспертизы, профессионализм, а также соответствующий уровень знаний в конкретной предметной области. Ситуации, при которых возникает или может возникнуть конфликт интересов, последствия его возникновения можно условно разделить на несколько групп: 1. Возникновение конфликта интересов при правомерном извлечении дохода. Закон (ч. 2 ст. 14), позволяя гражданскому служащему с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, ставит условие — выполнение такой работы не должно повлечь за собой конфликт интересов. В эту группу можно включить также обязанность гражданского служащего передать принадлежащие ему приносящие доход ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, в случае, если владение ими может привести к конфликту интересов (ч. 2 ст. 17). Следует отметить, что согласно ч. 2 ст. 71 Закона указанная норма вступает в силу после определения организации, уполномоченной государством осуществлять доверительное управление принадлежащими гражданским служащим и приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций). 2. Возникновение конфликта интересов при исполнении должностных обязанностей. Эта группа включает обязанность гражданского служащего в целях избежания конфликта интересов сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению такого конфликта (п. 12 ч. 1 ст. 15). Сюда же следует включить и запрещение гражданскому служащему, замещающему должность гражданской службы категории «руководители» высшей группы должностей гражданской службы, в период замещения им указанной должности в целях исключения конфликта интересов представлять интересы гражданских служащих в выборном профсоюзном органе государственного органа (ч. 4 ст. 15). 3. Возникновение конфликта интересов при формировании состава комиссий. К этой группе можно отнести требования к формированию состава комиссии по урегулированию конфликтов интересов, конкурсной и аттестационной комиссий таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые этими комиссиями решения (ч. 7 ст. 19, ч. 10 ст. 22, ч. 12 ст. 48). Обязанностью представителя нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, является принятие мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов. Если конфликт интересов все же возник, представитель нанимателя вправе отстранить от замещаемой должности гражданской службы (не допускать к исполнению должностных обязанностей) гражданского служащего в период урегулирования конфликта. При этом гражданскому служащему сохраняется денежное содержание на все время отстранения от замещаемой должности гражданской службы. Гражданский служащий отстраняется представителем нанимателя от замещаемой должности гражданской службы (не допускается к исполнению должностных обязанностей) на весь период до устранения обстоятельств, явившихся основанием для отстранения от замещаемой должности гражданской службы (недопущения к исполнению должностных обязанностей) по вине этого гражданского служащего. Вместе с тем представляется, что отстранение от замещаемой должности гражданской службы должно выступать крайней мерой, когда исчерпаны другие возможные средства по предотвращению или урегулированию конфликта интересов. Вышесказанное позволяет сделать вывод, что в процессе исполнения должностных обязанностей гражданский служащий должен постоянно оценивать действия, ситуации, условия, влияющие или могущие повлиять на их надлежащее исполнение, объективность служебной деятельности гражданского служащего в целях недопущения возникновения конфликта интересов, а также совершения поступков, умаляющих авторитет государственной власти или вызывающих сомнение в объективности, справедливости и беспристрастности соответствующего лица при исполнении им должностных (служебных) обязанностей. В данном контексте весьма существенным является знание и использование гражданским служащим своих прав, исполнение обязанностей, соблюдение ограничений и запретов, связанных с гражданской службой, а также требований, предъявляемых к служебному поведению гражданского служащего.
