О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ НОРМАТИВНОЙ БАЗЫ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ
И НЕОБХОДИМОСТИ МОНИТОРИНГА ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ
В СФЕРЕ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ
А. Ф. НОЗДРАЧЕВ
Ноздрачев А. Ф., доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Кратко об итогах и задачах нормативно-правового обеспечения
реформирования государственной службы
Реформирование государственной службы Российской Федерации является приоритетным направлением проводимой в стране административной реформы. Оно осуществляется в тех же целях, что и административная реформа в целом: укрепление государства, развитие гражданского общества, открытости и доверия граждан к государственному аппарату.
Содержательное наполнение реформы государственной службы предусматривается Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации (утв. Президентом РФ 15 августа 2001 г. N Пр-1496) и Федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 годы)» (утв. Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336).
Срок реализации Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 годы)» продлен на 2006 — 2007 годы Указом Президента РФ от 12 декабря 2005 г. N 1437. Главная цель продления действия Федеральной программы — реализация положений Федеральных законов от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее — Закон N 58-ФЗ) и от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон N 79-ФЗ).
Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» установил систему видов государственной службы Российской Федерации и общие принципы их функционирования в рамках единого института государственной службы Российской Федерации. Положения базового Федерального закона N 58-ФЗ должны быть реализованы в законодательстве о государственной гражданской службе, правоохранительной и военной службе.
Таким образом, Указ Президента РФ от 12 декабря 2005 г. N 1437 обязывает в наступившем 2007 г. завершить законодательное и нормативно-правовое обеспечение всех видов государственной службы Российской Федерации. Успех реформы государственной службы Российской Федерации напрямую зависит от создания качественной нормативной правовой базы государственной службы. Следовательно, тщательный анализ состояния нормативной правовой основы каждого вида государственной службы, выявление существующих в них проблем правового регулирования и оперативная подготовка проектов нормативных правовых актов — главная задача на 2007 год.
Основные достижения реформы государственной службы Российской Федерации связаны со вступлением в силу (1 февраля 2005 г.) Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Этот Закон содержит ряд принципиально новых и важных правовых норм. В своей совокупности они впервые в российской управленческой практике:
— создали реальные предпосылки для регламентации требований к служебному поведению гражданских служащих введением нового понятия «должностной регламент гражданского служащего». В соответствии с должностным регламентом осуществляется профессиональная служебная деятельность гражданского служащего, он определяет должностные обязанности, права и другие характеристики служебной деятельности гражданского служащего;
— законодательно закрепили необходимость прохождения гражданским служащим профессиональной переподготовки один раз в три года, что позволяет серьезно повысить уровень образования гражданских служащих, а значит, позитивно сказывается на их профессионализме;
— закрепили антикоррупционные механизмы, в том числе через урегулирование конфликта интересов на гражданской службе. Идет процесс образования в государственных органах комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов;
— установили порядок формирования работы с кадровым резервом на гражданской службе. Для обеспечения постоянного развития гражданской службы предусмотрена возможность принятия соответствующих программ развития государственной службы;
— закрепили возможность установления особых условий оплаты труда гражданских служащих по отдельным должностям. Таким образом, впервые становится возможным дифференцировать оплату труда гражданского служащего в зависимости от показателей эффективности и результативности его служебной деятельности, ориентированных на конечный результат и зафиксированных в срочном служебном контракте;
— обеспечили сбалансированное административно-правовое регулирование государственной службы и деятельности государственных служащих в сочетании с субсидиарным применением норм трудового законодательства.
В отличие от многих федеральных законов Закон о гражданской службе не бланкетный. Он на две трети содержит нормы прямого действия и минимальное число отсылочных правовых норм (22 указа Президента РФ и 7 постановлений Правительства РФ).
В развитие Закона N 79-ФЗ изданы предусмотренные его нормами некоторые указы Президента РФ.
Президентские указы — это основополагающие нормативные правовые акты для функционирования института гражданской службы: о реестре должностей федеральной государственной гражданской службы, об аттестации, о конкурсе, о порядке сдачи квалификационного экзамена, о присвоении классных чинов на гражданской службе и др.
Особенно ожидаемыми были Указы от 25 июля 2006 г. N 763 о денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих (в ред. от 8 сентября 2006 г.) и от 1 февраля 2005 г. N 113 о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации (в ред. от 25 июля 2006 г.), со вступлением которых в силу связано применение основных положений Закона N 79-ФЗ и большинства уже принятых указов Президента РФ.
Определенная часть подзаконных нормативных правовых актов, предусмотренных Законом N 79-ФЗ, еще не издана. Исполнители Программы связывают это с тем, что, с одной стороны, процесс развития и совершенствования законодательства не ограничивается трехлетним сроком, а с другой — внедрение новых механизмов в систему управления государственной службой всегда встречает массу трудностей. Кроме того, согласно международному опыту разработка эффективно действующего законодательства требует значительных временных затрат (например, в Швеции реформа государственной службы реализовывалась в течение 80 лет).
Естественно, пока рано делать вывод об успешном создании правовой основы института профессиональной гражданской службы. Это возможно только после издания и вступления в силу всех нормативных правовых актов, необходимых для надлежащей реализации Федерального закона о гражданской службе.
Институт государственной службы является «живым организмом», все его части взаимосвязаны и взаимодействуют между собой. Опережение на одном участке может обесценить усилия в целом, если сопряженные элементы своевременно не будут доработаны. Необходима нормативно-правовая база, закрепляющая эффективные механизмы обеспечения единства функционирования всех трех видов государственной службы — гражданской, военной и правоохранительной.
Практическая реализация Закона N 58-ФЗ — задача, поставленная в Указе Президента РФ N 1437, — в настоящее время связана с принятием прежде всего Федеральных законов «О правоохранительной службе Российской Федерации», «О муниципальной службе в Российской Федерации» и внесением соответствующих изменений в законодательство о военной службе. Процесс создания законодательства об этих видах государственной службы явно запаздывает.
Федеральный закон о правоохранительной службе должен стать единым нормативным актом, регулирующим правоохранительную службу в различных государственных органах Российской Федерации. Это обстоятельство осложняет его подготовку.
Правоохранительная служба (критерием отнесения государственной службы в определенном государственном органе к правоохранительной является присвоение служащим специальных званий в отличие от классных чинов гражданской служащих и воинских званий военнослужащих) в настоящее время осуществляется в таможенных органах (Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ), в органах внутренних дел (Закон РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1), в органах Федеральной службы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (Указ Президента РФ от 5 июня 2003 г. N 613), органах прокуратуры (Закон РФ от 17 января 1992 г. N 2202-1) и др. При этом в каждом из упомянутых органов существует своя система званий и должностей.
Государственная правоохранительная служба Российской Федерации — важнейший вид федеральной государственной службы, гарант законности, стабильности и правопорядка в нашей стране. Конечно, хотелось бы, чтобы федеральный закон о ней был принят одновременно с Законом о государственной гражданской службе.
Правоохранительная служба тесно связана с гражданской службой, но не отделена «китайской стеной» и от военной службы. Поэтому при подготовке Федерального закона о правоохранительной службе необходимо учитывать соответствующие положения законов как о гражданской, так и о военной службе. С точки зрения юридической техники это удобнее было бы сделать на стадии подготовки проектов. Их положения должны быть синхронизированными и обеспечивающими взаимосвязи видов государственной службы.
Опыт подготовки Федерального закона о гражданской службе, отдельные нормы которого сейчас «зависают», показывает, что реализация базовых законов о видах государственной службы должна осуществляться одновременно в пакете нормативных правовых актов.
Должны быть приняты федеральные законы о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации, о государственной пенсионном обеспечении граждан, проходивших государственную службу, и др., способные оказать серьезное влияние на качество государственной службы и мотивацию государственных служащих.
На фоне работ «по оснащению» Закона N 79-ФЗ необходимыми подзаконными актами нельзя оставлять в тени юридико-техническую проблему внесения изменений и дополнений в законы, действующие указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, обусловленные вступлением в силу Закона N 79-ФЗ.
Еще остается около 10 федеральных законов и около 50 указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, которые должны быть приведены в соответствие с содержанием Закона N 79-ФЗ.
Успех реализации Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации», завершение создания новой нормативной правовой базы государственной службы зависит от качества и своевременности проведения необходимых организационных мероприятий, компетентности и профессионализма исполнительной работы.
Несмотря на вступление в силу (не в полном объеме) Указа Президента РФ от 31 декабря 2005 г. N 1574 «О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы», в настоящее время государственная гражданская служба в органах исполнительной власти субъектов Федерации все еще осуществляется в соответствии с утратившим силу Федеральным законом от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Вследствие этого не завершено присвоение гражданским служащим классных чинов, не проводятся конкурсы на замещение вакантных должностей гражданской службы, оторванными от целей реформирования государственной гражданской службы становятся утверждаемые в государственных органах административные и должностные регламенты гражданский служащих, включающие в себя в том числе показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих и связанные с ними условия оплаты труда.
О необходимости внесения изменений в Закон N 79-ФЗ
в целях устранения неясностей по вопросам,
связанным с гражданской службой
Внимательный анализ Закона N 79-ФЗ давно позволил выявить неясности и противоречия в его отдельных положениях. Правоприменительная практика подтвердила справедливость выводов аналитиков и показала острую необходимость уточнения и дополнения некоторых норм Закона.
В едином государственном механизме Российской Федерации — государственной гражданской службе должны быть и единые наименования классных чинов. Однако статья 11 Закона N 79-ФЗ, устанавливающая наименования классных чинов, допускает различные варианты их толкования. Это привело к отсутствию единого подхода к определению наименований классных чинов в субъектах Федерации и подтверждается противоречивостью законодательной практики.
Так, законами некоторых субъектов Федерации установлены наименования классных чинов гражданской службы по должностям гражданской службы ведущей, старшей и младшей групп как чинов Российской Федерации, а высшей и главной групп — как чинов с наименованием субъекта Федерации.
В то же время законами других субъектов Федерации утверждены наименования классных чинов гражданской службы по всем группам должностей гражданской службы как чинов с наименованием соответствующего субъекта Федерации.
В наименованиях классных чинов, установленных в некоторых субъектах Федерации, не используется словосочетание «Российская Федерация» или наименование субъекта Федерации, либо в законах установлено единообразное наименование классных чинов Российской Федерации.
Причиной такой противоречивой законодательной практики является то, что п. п. 3 и 4 ст. 11 Закона N 79-ФЗ определяют наименование классных чинов гражданской службы, которые присваиваются гражданским служащим, замещающим должности только федеральной гражданской службы высшей и главной групп (в п. 9 ст. 11 классный чин «государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3 класса» назван как «классный чин федеральной гражданской службы»). Наименования классных чинов, указанных в п. п. 5, 6 и 7 ст. 11, установлены для всех гражданских служащих, замещающих должности и федеральной гражданской службы, и гражданской службы субъектов Федерации.
Вполне очевидно, что все наименования классных чинов государственной гражданской службы субъектов Федерации должны содержать наименование соответствующего субъекта Федерации. Однако такое наименование классных чинов государственной гражданской службы субъектов Федерации вступает в противоречие с п. п. 5, 6 и 7 ст. 11 Закона.
Таким образом, в Законе N 79-ФЗ существует пробел правового регулирования соотношения классных чинов федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Федерации, обусловленный действующей редакцией ст. 11 Закона.
Практика выявила существенные пробелы и противоречия в Законе N 79-ФЗ по вопросам, связанным с заключением срочного служебного контракта с гражданскими служащими, замещающими должности гражданской службы категории «руководители» и должности гражданской службы категории «помощники (советники)».
С одной стороны, подп. 1 п. 4 ст. 25 Закона N 79-ФЗ установлена необходимость заключения срочного служебного контракта для замещения лишь отдельных должностей гражданской службы категории «руководители», а также должностей гражданской службы категории «помощники (советники)». Закон не только не определяет точный перечень руководителей и помощников (советников), с которыми должен быть заключен срочный служебный контракт, но даже не называет какие-либо правовые условия, характеристики и т. п. для их дифференциации. Положения подпунктов 1 и 2 п. 2 ст. 9 Закона не только не снимают данную проблему, но и порождают еще больше вопросов.
Согласно статье 9 Закона:
1) руководители — должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений (далее — подразделение), должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов, федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемых на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;
2) помощники (советники) — должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц и руководителей.
Вместе с тем с позиции толкования правовых норм разделительный союз «или» в п. 1 ч. 2 ст. 9 Закона N 79-ФЗ дает основание полагать (в противоречие с п. 1 ч. 4 ст. 25 Закона), что не с отдельными, а со всеми руководителями может быть заключен как срочный служебный контракт, так и служебный контракт на неопределенный срок.
Следовательно, остается неразрешенным вопрос и с помощниками (советниками). Согласно подп. 2 п. 2 ст. 9 Закона N 79-ФЗ с ними заключается служебный контракт на определенный срок, «ограниченный сроком полномочий» руководителей. Вместе с тем в соответствии с подп. 1 п. 2 ст. 9 Закона N 79-ФЗ с руководителями может быть заключен не только срочный служебный контракт, но и служебный контракт «без ограничения полномочий».
Все это свидетельствует о необходимости установления в Законе N 79-ФЗ определенного перечня должностей руководителей, с которыми заключается срочный служебный контракт, поскольку в ч. 4 ст. 25 Закона действительно речь идет не о обо всех, а только об отдельных должностях гражданской службы категории «руководители». Одновременно следует уточнить и положение помощников (советников) руководителей, с которыми служебный контракт заключен на неопределенный срок. Проводя аналогию с Трудовым кодексом РФ (далее — ТК РФ), необходимо учесть, что ст. 59 ТК РФ, посвященная срочному трудовому договору, изложена в редакции Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ. В соответствии с ней с руководителями, заместителями руководителей и главными бухгалтерами организаций срочный трудовой договор может быть заключен по соглашению сторон.
Практика применения Закона N 79-ФЗ выявила противоречие, существующее в правовом регулировании порядка установления испытания при поступлении на государственную гражданскую службу. Так, согласно ст. 24 Закона N 79-ФЗ условие об испытании при поступлении на гражданскую может быть установлено служебным контрактом, а в соответствии с ч. 1 ст. 27 Закона оно может быть предусмотрено в акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте.
Учитывая, что акт о назначении на должность предшествует заключению служебного контракта, вопрос об установлении или неустановлении испытания гражданскому служащему при поступлении на гражданскую службу решает в первую очередь орган, издающий акт о назначении на должность. Предлагается по аналогии с законодательством о труде установить договорной порядок установления испытания.
Однако исходя из специфики гражданской службы и роли акта о назначении на должность как основания возникновения служебных отношений, представляется необходимым сохранить действующие правила установления испытательного срока при поступлении на гражданскую службу, определенным образом их уточнив. В частности, в Законе N 79-ФЗ следует предусмотреть, что если в акте о назначении на должность условие об испытании предусмотрено, то оно должно быть включено и в служебный контракт. В этой ситуации по соглашению сторон служебного контракта может быть установлена лишь конкретная продолжительность испытательного срока в пределах, установленных Законом, если в самом акте о назначении на должность она (конкретная продолжительность) не установлена. В случаях, когда в акте о назначении на должность условие об испытании отсутствует, оно может быть включено в служебный контракт по соглашению сторон.
В Законе N 79-ФЗ нет положений, регулирующих порядок привлечения гражданских служащих к исполнению служебных обязанностей в выходные и нерабочие праздничные дни.
Некоторые авторы предлагают дополнить статью 45 Закона N 79-ФЗ положениями, касающимися выплат за работу в выходные и нерабочие праздничные дни по аналогии со ст. 149 Трудового кодекса. В обоснование данного предложения приводится тот довод, что названная статья на практике к гражданским служащим не применяется.
Предлагаемое решение по устранению отдельных пробелов в правовом регулировании служебных отношений путем дополнения Закона N 79-ФЗ соответствующими положениями, заимствованными из Трудового кодекса, вряд ли оправданно, так как не решает проблему в целом. В Законе N 79-ФЗ не урегулированы и многие другие отношения, в частности касающиеся материальной ответственности, охраны труда, гарантий для гражданских служащих с семейными обязанностями, беременных женщин, лиц, совмещающих работу с обучением, работающих в районах Крайнего Севера. В нем ничего не сказано о порядке ведения трудовых книжек (хотя о них упоминается), о порядке предоставления ежегодных оплачиваемых отпусков и др.
Если следовать предложенному решению, то в Закон N 79-ФЗ надо переносить примерно 1/3 нормативного материала Трудового кодекса РФ и некоторые другие положения трудового законодательства, что, естественно, лишено практического смысла.
Необходимо изменить сам принцип применения к служебным отношениям законодательства о труде и о государственной гражданской службе, закрепленный в ст. 73 Федерального закона N 79-ФЗ и предусматривающий, что федеральные законы, иные нормативные правовые акты; законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом.
Как показывает практика, он себя не оправдал, поскольку далеко не всегда с достаточной определенностью можно судить о том, является ли отсутствие в законодательстве о гражданской службе тех или иных правил (например, правил об оплате работы в выходные и нерабочие праздничные дни) спецификой правового регулирования служебных отношений, или это как раз тот случай, когда к служебным отношениям должны применяться нормы трудового законодательства.
В связи с этим в статью 73 Закона N 79-ФЗ необходимо внести изменение, закрепив в ней новое правило, содержащееся ныне в ст. 11 Трудового кодекса РФ: на государственных гражданских служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации о государственной гражданской службе.
Это позволит не только устранить многие пробелы в правовом регулировании служебных отношений на государственной гражданской службе, но и исключить существующее ныне противоречие между положениями ст. 73 Закона N 79-ФЗ и ст. 11 ТК РФ. Тем более что суды общей юрисдикции при рассмотрении служебных споров, как правило, исходят именно из принципа, предусмотренного в ст. 11 ТК РФ.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 2 июня 2006 г. N 343 «Об установлении надбавок за ученую степень и (или) ученое знание сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и военнослужащим, проходящим военную службу по контракту», принятым в соответствии с Федеральными законами от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»; от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» и от 30 июня 2002 г. N 78-ФЗ «О денежном довольствии сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти, других выплатах этим сотрудникам и условиях перевода отдельных категорий сотрудников федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов Российской Федерации на иные условия службы (работы)» сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации, уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, таможенных органов Российской Федерации, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, лицам начальствующего состава федеральной фельдъегерской связи, а также военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, установлены надбавки: за ученую степень кандидата наук, ученую степень доктора наук, ученое звание доцента, ученое звание профессора.
Согласно статье 6 Федерального закона N 79-ФЗ взаимосвязь гражданской и государственной службы Российской Федерации иных видов обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования, а также посредством соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных гарантий. С учетом принципа «соотносительности», очевидно, следует внести изменения в ст. 50 Закона N 79-ФЗ, предусмотрев в ней установление надбавки гражданским служащим, имеющим ученые звания и ученые степени.
Некоторые предложения о внесении изменений в Закон N 79-ФЗ основаны на практике, не соответствующей положениям Закона. Так, предлагается внести изменения в статью 25 Закона, предусматривающую заключение срочного служебного контракта на срок от одного года до пяти лет, если иной срок не установлен Законом.
В обоснование необходимости внесения изменений в ч. 2 ст. 25 названного Закона приводятся следующие аргументы: заключение срочного служебного контракта на один год, а также использование для подобных ситуаций норм, регулирующих временную работу, не оправдало себя, поскольку судами общей юрисдикции назначенные на должности на срок до трех месяцев лица восстанавливались на работе. При этом необходимость согласования кандидатур во внимание не принималась. Решениями суда представитель нанимателя обязывался признать срочный служебный контракт заключенным с первого дня на неопределенный срок и произвести выплаты за вынужденный прогул.
Кроме того, согласно ч. 5 ст. 25 Закона N 79-ФЗ с гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы на основании служебного контракта, заключенного на неопределенный срок, и достигшим возраста 60 лет, указанный служебный контракт перезаключается на срочный служебный контракт на срок от одного года до пяти лет.
Вместе с тем, с позиции практиков, понятие «перезаключаются» является весьма спорным и недостаточно понятным. Предлагается отказаться от этого термина и руководствоваться Гражданским кодексом РФ, где используются термины «заключение договора» (глава 28) и «изменение и расторжение договора» (глава 29).
Приведенные и иные аргументы подобного рода нельзя признать убедительными, так как они не согласуются с требованиями Закона N 79-ФЗ и другими нормативными правовыми актами, в частности с Положением о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе, утвержденном Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849.
Действительно, пунктом 6 указанного Положения предусмотрено обязательное согласование для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа с полномочным представителем Президента РФ в федеральном округе, если назначение на эти должности осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти. Процедура согласования и прохождения соответствующих документов требует определенного времени, а в ряде случаев результат может иметь отрицательный характер, что, естественно, требует повторной работы по подбору кандидата на замещение соответствующей должности.
Однако, во-первых, согласование кандидатур для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатур для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти, должно осуществляться до назначения на должность и заключения служебного контракта, а не после. Во-вторых, Закон о государственной гражданской службе не содержит нормы, «регулирующие временную работу». В пункте 6 ч. 4 ст. 25 Закона N 79-ФЗ речь идет о замещении временной должности, т. е. должности, которая специально вводится в штатное расписание на определенный срок, если в этом есть необходимость. По истечении срока введения временной должности она исключается из штатного расписания государственного органа.
Поэтому суды общей юрисдикции вполне правомерно признают служебные контракты, заключенные на срок три месяца (на период согласования кандидатуры), контрактами с неопределенным сроком. В третьих, ч. 2 ст. 25 Закона N 79-ФЗ предусматривает возможность заключения срочного служебного контракта на срок от одного года до пяти лет, т. е. предоставляет представителю нанимателя право определить любой срок служебного контракта в пределах указанного периода, а не только на один год.
При соблюдении соответствующих правовых норм отпадает необходимость внесения изменений в ч. 2 ст. 25 Федерального закона N 79-ФЗ.
Нельзя согласиться и с предложениями о необходимости внесения изменений в ч. 5 ст. 25 Федерального закона N 79-ФЗ, так как суть проблемы, связанной с правовым регулированием служебных отношений гражданских служащих, достигших 60 лет, не в непонимании термина «перезаключение служебного контракта», во всяком случае, не только в этом, а в самой обоснованности (конституционности) правил, предусматривающих перезаключение с указанными гражданскими служащими служебного контракта с неопределенным сроком на срок определенный и только один раз. При этом в соответствии с Законом согласие гражданского служащего не требуется.
Представитель нанимателя в одностороннем порядке вносит соответствующие изменения в служебный контракт гражданского служащего. Он же по своему усмотрению определяет и срок, на который перезаключается служебный контракт. Если служебный контракт с гражданским служащим, достигшим 60 лет, перезаключен, например, на один год, то по истечении года этот служебный контракт с ним уже не может быть перезаключен на новый срок. После окончания действия срочного служебного контракта такому граж данскому служащему в соответствии с ч. 7 ст. 25 Закона может быть предложено заключить только срочный трудовой договор для замещения должности, не являющейся должностью гражданской службы.
Такое правило находится в явном противоречии с положениями ст. 24 Закона, предусматривающей, что условия служебного контракта могут быть изменены только по соглашению сторон. Кроме того, оно ставит в неравное положение указанных гражданских служащих с точки зрения возможности осуществлять государственную службу до достижения установленного Законом предельного возраста, т. е. 65 лет.
В связи с этим необходимо либо вообще отказаться от перезаключения служебного контракта с гражданскими служащими, достигшими 60 лет (что соответствовало бы конституционному принципу равного доступа к государственной службе, закрепленному в ст. 32 Конституции РФ), либо внести в Закон о гражданской службе изменения, предусматривающие возможность перезаключения служебного контракта с гражданским служащим, достигшим возраста 60 лет, неоднократно до достижения им предельного возраста нахождения на гражданской службе. При этом срок, на который перезаключается служебный контракт, должен определяться по соглашению сторон, а в случаях спора — соответствующим органом по рассмотрению служебных споров.
Что касается термина «перезаключение служебного контракта», то он может быть уточнен. Вместе с тем ссылка некоторых юристов на Гражданский кодекс РФ некорректна, так как служебные отношения регулирует не Гражданский, а Трудовой кодекс, который, как и Закон о государственной гражданской службе, использует такое понятие, как «перезаключение договора» (ст. 338 ТК РФ).
О необходимости государственного мониторинга реализации
законодательства и правоприменительной практики
в сфере гражданской службы
Завершение подготовки качественных законодательных и нормативных правовых актов в сфере гражданской службы — хотя и важнейший, но первый шаг к созданию эффективного института государственной службы. Если государственные органы не будут «сопровождать» нормативные правовые акты после введения их в действие, то говорить о надлежащей реализации закона о гражданской службе не приходится. Только мониторинг может обеспечить контролируемый и своевременный процесс от принятия законодательства до его полного внедрения.
Под реализацией федерального закона имеется в виду процесс его непрерывного действия, выражающийся в применении конкретных правовых норм к отношениям на государственной гражданской службе, урегулированным федеральным законом. Последовательная реализация федерального закона означает реальное достижение нормативно установленных в нем целей.
Для надлежащей организации процесса реализации федерального закона научная доктрина обосновывает необходимость соблюдения ряда требований.
Требование непрерывности означает, что реализация Закона N 79-ФЗ должна быть непрерывной и включать в себя следующие стадии:
— информирование;
— усвоение федерального закона;
— принятие решений «во исполнение»;
— применение норм федерального закона;
— контроль за ходом реализации федерального закона;
— использование правозащитных процедур;
— оценка эффективности действия федерального закона.
Требование комплексности. Реализация Закона N 79-ФЗ требует использования комплекса средств — юридических, экономических, социально-психологических и организационных. Игнорирование какого-либо средства не позволит выявить весь потенциал федерального закона.
Требование всеобщности. В реализации Закона N 79-ФЗ должны принимать участие все субъекты, предусмотренные его нормами: руководители государственных органов, лица, занимающие государственную должность, представители указанных руководителей или лиц, осуществляющих полномочия от имени Российской Федерации или ее субъекта; структурные подразделения исполнительного аппарата, профсоюзные и другие профессиональные организации на государственной гражданской службе, все категории государственных гражданских служащих и др.
В реализации Закона N 79-ФЗ ведущая роль принадлежит подразделениям государственных органов по вопросам государственной гражданской службы и кадров.
Требования системности. Процесс реализации Закона N 79-ФЗ должен иметь целостный характер: необходимо одновременно учитывать требования ряда однородных законов и норм (например, Закона N 58-ФЗ, Указов Президента РФ, изданных в развитие Законов N 58-ФЗ и N 79-ФЗ, и др.) и применять согласованные меры по их выполнению. Поэтому необходимо:
— учитывать действие однородных законов, других нормативных правовых актов, регулирующих, например, порядок прохождения государственной гражданской службы и др.;
— обеспечивать такое соотношение норм Закона N 79-ФЗ и тематических нормативных правовых актов, при котором первые имеют приоритетное значение;
— согласовывать действие однородных норм Закона N 79-ФЗ и положений других нормативных правовых актов. Для этого надо сопоставить нормы, определяющие круг уполномоченных субъектов, объем их прав, виды ответственности, характер предписаний и применять их системно. При выявлении противоречий надлежит исходить из смысла статей Закона N 79-ФЗ.
Требование оптимальности. При организации процесса реализации Закона N 79-ФЗ следует рассчитывать возможные затраты денежных, материальных и иных ресурсов. Важно учитывать фактор времени — долгосрочный период действия федерального закона — и необходимость постоянных организационно-управленческих мер по его практическому осуществлению.
Надлежащая организация реализации Закона N 79-ФЗ является важнейшим шагом к обеспечению эффективного действия законодательства о гражданской службе. Однако, если государственные органы не будут осуществлять мониторинг реализации указанного Закона, это может привести к большим потерям, чем выгодам от введения его в действие.
Потенциальными проблемами при отсутствии должного мониторинга реализации Закона N 79-ФЗ могут быть:
— нарушение требований Закона;
— неспособность органов исполнительной власти выявлять, предупреждать и принимать адекватные меры в связи с многочисленными нарушениями Закона;
— коррупция (отсутствие мониторинга применения Закона может вести к коррупции и злоупотреблениям на гражданской службе);
— отсутствие легитимности (наличие разрыва между ожиданиями от введения Закона и реальными результатами его действия на гражданской службе могут привести к подрыву доверия между гражданскими служащими и гражданским обществом, поставить вопрос о легитимности и качестве исполнения властных полномочий).
Напротив, мониторинг реализации Закона N 79-ФЗ, особенно в части исполнения его требований к гражданским служащим, принесет существенные выгоды государственным органам и по-настоящему усилит функции и значение института гражданской службы в обществе.
Под мониторингом реализации Закона N 79-ФЗ имеется в виду наблюдение за исполнением Закона, выявление проблем и трудностей его применения, подготовка предложений по его изменению, дополнению и принятию новых нормативных правовых актов о гражданской службе.
Для получения и накопления информации о ходе реализации Закона N 79-ФЗ могут применяться следующие методы его изучения реализации:
— анализ текстов федерального закона и нормативных правовых актов, изданных в целях его развития и обеспечения эффективного применения;
— сбор тематической информации о применении отдельных нормативных положений федерального закона о классных чинах, о должностях государственной гражданской службы и т. п.;
— анкетирование и иные опросы государственных гражданских служащих;
— контент-анализ прессы;
— изучение первичных документов;
— проведение экспертиз;
— изучение материалов обсуждений документов по вопросам государственной гражданской службы в государственных органах;
— изучение материалов проверок и др.
Единственным синтетическим критерием надлежащей реализации любого федерального закона в любой сфере государственной деятельности является соблюдение законности. Достижению высокого уровня законности способствует применение целого комплекса средств. Соответственно, в качестве показателей реализации Закона N 79-ФЗ следует избрать следующие их виды:
1) социально-психологические показатели:
— информированность государственных гражданских служащих о Законе N 79-ФЗ;
— разъяснение и толкование Федерального закона;
— выработка установки на строгое соблюдение федерального закона государственными гражданскими служащими в процессе выполнения своих должностных обязанностей;
— данные о проведении совещаний, конференций и т. п. по вопросам применения Федерального закона;
2) юридические показатели:
— издание правовых актов «на основе и во исполнение» федерального закона;
— правильное применение Федерального закона — освоение новых полномочий, соблюдение запретов и ограничений, данные о применении санкций (поощрений и дисциплинарных взысканий) к государственным гражданским служащим;
— данные об индивидуальных служебных спорах в государственном органе, применении судебных и иных правозащитных процедур;
3) организационно-управленческие показатели:
— изменение функций, полномочий должностных лиц, связанных с обеспечением реализации федерального закона;
— перестройка структур, порядка использования кадров в государственном органе;
— включение вопросов реализации федерального закона в планы работ государственных органов и их структурных подразделений;
— заслушивание информации должностных лиц о ходе реализации федерального закона;
4) оценка эффективности Закона N 79-ФЗ:
— данные о нарушениях Федерального закона, возникших трудностях в его применении и их причинах — неясности в федеральном законе, коллизии с другими законами, незнание закона, искажение его смысла подзаконными и локальными актами, неиспользование полномочий, нарушения прав граждан, противоправные настроения и действия гражданских служащих и др.;
— данные о бездействии закона, неприменении его отдельных положений;
— побочные, негативные последствия реализации Федерального закона (не предусмотренные в нем);
— меры, необходимые для совершенствования практики реализации федерального закона: повышение правовой культуры гражданских служащих, улучшение деятельности комиссий по урегулированию конфликта интересов на гражданской службе и др.;
— предложения гражданских служащих по изменению, дополнению, отмене отдельных положений Федерального закона.
Положения Закона N 79-ФЗ, нуждающиеся
в особо тщательном мониторинге
С помощью мониторинга мы можем и должны установить круг правовых норм Федерального закона о гражданской службе, нуждающихся в особенно тщательном анализе и контроле практики их применения. По нашим оценкам, положения примерно 25 статей (а это четвертая часть нормативного материала Федерального закона о гражданской службе) вызывают или могут вызвать серьезные затруднения в их применении.
Актуальным является мониторинг следующих норм прямого действия Закона N 79-ФЗ:
— статья 9 (классификация должностей гражданской службы) — статистический анализ разделения на категории и группы должностей (по уровням государственной службы и по государственным органам): отслеживать деление гражданских служащих по категориям должностей «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» и «обеспечивающие специалисты»;
— статья 11 (присвоение классных чинов гражданской службы) — отслеживать в зависимости от присвоенного классного чина количество гражданских служащих, превысивших установленный срок прохождения гражданской службы для присвоения очередного классного чина;
— статья 12 (квалификационные требования к должностям гражданской службы) — наблюдение за квалификационными требованиями, устанавливаемыми в государственных органах к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения гражданскими служащими должностных обязанностей, а также исследование квалификации профессионального образования гражданских служащих, полученного в образовательных учреждениях;
— статья 14 (п. 2) (выполнение иной оплачиваемой работы гражданским служащим) — единовременное (раз в год) исследование этого показателя как индикатора привлекательности гражданской службы по сравнению с другими отраслями деятельности;
— статья 19 (п. 4) (меры по прекращению или урегулированию конфликта интересов, принятые представителем нанимателя) — количество принятых решений (по государственным органам) в отношении к количеству рассмотренных комиссией по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов этого государственного органа дел;
— статья 19 (п. 5) (наличие в государственных органах комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов) — наличие комиссии в государственном органе, количество ее заседаний (измеряется один раз в год);
— статья 22 (поступление по конкурсу на гражданскую службу и замещение вакантной должности по конкурсу) — процент поступающих по конкурсу от общего приема на гражданскую службу в данном государственном органе (по категориям и группам должностей), измерение раз в год;
— статья 25 (должности, замещаемые по срочному служебному контракту) — деление гражданских служащих категории «руководители» на тех, с кем заключен срочный служебный контракт, и тех, с кем заключен служебный контракт на неопределенный срок (в процентном отношении, измерение раз в год);
— статья 47 (наличие должностных регламентов гражданских служащих) — процент от должностей в государственном органе, измеряется по категориям и группам должностей;
— статья 50 (п. 2) (размеры денежного содержания гражданских служащих) — по категориям и группам должностей, с разделением по ветвям власти, по уровням (федеральный и субъекты Федерации, по типам государственных органов исполнительной власти (министерства, агентства, службы);
— статья 50 (п. 5) (отношение дополнительных выплат к денежному содержанию гражданских служащих) — процент гражданских служащих, получающих денежное вознаграждение (в отношении к общему количеству гражданских служащих данной категории и группы);
— статья 50 (п. 14) (особый порядок оплаты труда гражданских служащих) — процент гражданских служащих, оплачиваемых в зависимости от показателей эффективности и результативности их деятельности (в отношении к общему количеству гражданских служащих данной категории и группы);
— статья 52 (п. 5 ч. 1) (медицинское страхование гражданских служащих) — полнота охвата гражданских служащих и общий объем страховых выплат по государственным органам;
— статья 52 (п. 6 ч. 1) (государственное социальное страхование гражданских служащих) — полнота охвата гражданских служащих и общий объем страховых выплат по государственным органам;
— статья 52 (п. 11 ч. 1) (пенсионное обеспечение) — количество гражданских служащих, имеющих право на пенсионное обеспечение и продолжающих находиться на гражданской службе;
— статья 53 (п. 2) (транспортное обслуживание) — количество гражданских служащих, пользующихся транспортным обслуживанием, с разбивкой по федеральным государственным органам;
— статья 53 (п. 4) (единовременная субсидия на приобретение жилой площади) — процент от государственных служащих государственного органа, а также общий процент по федеральному уровню и по каждому из субъектов Федерации (измеряется один раз в год);
— статья 54 (стаж гражданской службы) — общие стажевые характеристики с разбивкой по государственным органам, по уровням государственной гражданской службы;
— статья 61 (количество договоров на профессиональное обучение) — количество гражданских служащих, поступивших на гражданскую службу на основе договора между гражданином, проходящим обучение в образовательном учреждении, и государственным органом с последующим прохождением гражданской службы (с разбивкой по государственным органам);
— статья 62 (прохождение стажировки, повышения квалификации и профессиональной переподготовки гражданских служащих) — процент от гражданских служащих государственного органа в год (по категориям и группам должностей);
— статья 63 (п. 1) (государственный заказ на профессиональную переподготовку, а также на повышение квалификации и стажировку гражданских служащих) — объемы государственного заказа (с разбивкой по федеральным государственным органам);
— статья 63 (п. 2) (размещение государственного заказа в соответствующих образовательных учреждениях) — количество и список образовательных учреждений, выигравших конкурс (федеральный уровень и по федеральным округам);
— статья 64 (наличие и размеры кадрового резерва) — число гражданских служащих, включенных в кадровый резерв государственного органа, в том числе прошедших в связи с включением в кадровый резерв профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку;
— статья 65 (объем финансирования гражданской службы) — сравнительный объем в структуре бюджета и расходах на государственное управление;
— статья 66 (объемы расходов на программы развития государственной службы) — общие объемы расходов с разбивкой на федеральный уровень и на уровень субъектов Федерации.
Организация мониторинга
Для надлежащей организации мониторинга реализации закона необходим не ситуативный анализ данных применения закона на определенную дату. Мониторинг реализации законодательства должен проводиться систематически, в постоянном режиме, основываться на единой методике и удовлетворять требованиям комплексности, всеобщности, системности и оптимальности.
Как известно, в настоящее время функции по наблюдению за реализацией законодательства о государственной гражданской службе осуществляют руководители государственных органов и структурных подразделений, правовых и кадровых служб. Однако такой мониторинг носит сугубо ведомственный и спорадический характер: «от нарушения — к нарушению» федерального закона.
Фактически в стране не осуществляется государственный мониторинг реализации законодательства о гражданской службе. Но его надо организовывать.
Представляется, что впредь, до образования специально уполномоченного государственного органа управления государственной гражданской службой, осуществление государственного мониторинга за реализацией законодательства о государственной гражданской службе должно стать постоянной функцией Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, которое в настоящее время реализует общефедеральные функции в сфере государственной гражданской службы. Практическое выполнение этой функции может быть возложено на Департамент трудовых отношений и государственной гражданской службы.
Содержание функции государственного мониторинга за реализацией законодательства о государственной гражданской службе должно включать планирование мониторинга, обеспечение информацией, координирование, проведение инспекций и расследований, периодические обзоры правоприменительной практики и другие компоненты.
Весьма своевременным и уместным был бы приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ «О порядке проведения мониторинга законодательства и правоприменительной практики в сфере государственной гражданской службы», который способствовал бы формированию стабильной нормативной базы и устойчивой ориентации всех государственных структур и гражданских служащих на реализацию законодательства о гражданской службе. В качестве примера сошлемся на Приказ Министерства финансов РФ от 19 декабря 2003 г. «О порядке проведения мониторинга бюджетного сектора».
На данном этапе Министерству здравоохранения и социального развития РФ как фактически уполномоченному государственному органу в сфере гражданской службы полезно было бы также сформулировать общие, целевые и тематические программы мониторинга законодательства о гражданской службе. Министерство могло бы подготовить соответствующие рекомендации, ориентирующие государственные структуры на проведение мониторинга практики применения законодательства о гражданской службе в формах, соответствующих их статусу и компетенции.
Формирование постоянно действующего организационного механизма мониторинга реализации законодательства о государственной гражданской службе позволит обеспечить целенаправленный сбор информации, поступление которой в оперативном режиме необходимо для получения достоверных данных о ходе реализации законодательства, достижения поставленных целей института государственной гражданской службы.
Постоянный мониторинг хода реализации законодательства о государственной гражданской службе позволит также своевременно определять приоритетные направления совершенствования законодательства о государственной гражданской службе и практики его применения, а также распространять лучшую практику применения законодательства о гражданской службе в системе государственного управления.
Создание системы постоянного государственного мониторинга реализации законодательства о государственной гражданской службе является необходимым условием успешного осуществления Программы реформирования государственной службы в целом.
О согласовании мероприятий реформы государственной службы,
административной реформы и других реформ,
проводимых в стране
Реформа государственной службы осуществляется в тесной взаимосвязи с проходящими административной, военной, судебно-правовой, образовательной и иными реформами, а также с учетом лучшего отечественного и зарубежного опыта, применимого в российских условиях.
Реализация положений федеральных законов о системе государственной службы и о государственной гражданской службе позволяет в 2006 — 2007 гг. решить общие задачи как для программы реформирования государственной службы, так и административной реформы:
— совершенствование государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства;
— серьезное изменение статуса государственного служащего путем конкретизации в должностном регламенте его прав и обязанностей и повышения материальных стимулов для эффективного решения стоящих перед ним задач;
— создание механизма контроля над соблюдением запретительных норм законодательства о государственной службе, с одной стороны, и защиты интересов государственных служащих — с другой;
— создание условий для более полной реализации прав и свобод граждан России на новом качественном уровне (с использованием понятных и открытых для гражданского общества процедур вне зависимости от субъективного усмотрения конкретных чиновников);
— обеспечение дальнейшего совершенствования правовой базы организации и управления государственной службой в целом.
Реализация законодательства о государственной службе объективно способствует формированию всех необходимых позиций для эффективного продолжения административной реформы, осуществляемой в соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2008 гг., одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р.
Как известно, административная реформа направлена на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов. Для повышения эффективности государственного управления пересматривается содержание и объем государственных функций и полномочий с сокращением избыточных и дублирующих функций и перераспределением объективно необходимых полномочий между федеральными органами исполнительной власти и другими организациями. Это позволит существенно улучшить качество предоставляемых гражданскими служащими гражданам и юридическим лицам публичных услуг и сохранить только необходимые государственные структуры, изменив при необходимости их организационно-правовой статус.
Одной из главных целей административной реформы и усиления эффективности деятельности государственного аппарата является именно реформирование государственной службы, на основе принципиального изменения облика которой можно будет осуществить и иные важные преобразования, образующие в своей совокупности административную реформу. Не вызывает сомнения, что реализация законов о государственной службе является существенной составляющей общего комплекса мероприятий по созданию нормативно-правовой базы для проведения административной реформы.
Реформа государственной службы продолжается. В связи с реформированием государственной службы, продлением срока реализации федеральной программы следует уделить особое внимание системе управления реализацией мероприятий по реформированию государственной службы, которая должна гарантировать достижение поставленных целей, эффективность проведения каждого из мероприятий, а также долгосрочную устойчивость полученных результатов.
В настоящее время существует сложная система взаимодействия государственных разработчиков, заказчиков, координатора, исполнителей и других участников процесса реформирования государственной службы: Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, Правительственная комиссия по проведению административной реформы, Межведомственная рабочая группа по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием государственной службы, Управление Президента РФ по вопросам государственной службы, Департамент трудовых отношений и гражданской службы Минздравсоцразвития России, Минэкономразвития России и др. Систему управления реализацией мероприятий программы реформирования государственной службы необходимо упростить, она должна развиваться в направлении управления государственной службой Российской Федерации.
В увязке с реформой в сфере образования должны решаться вопросы профессиональной подготовки и переподготовки гражданских служащих. Необходимы новые государственные требования к образовательным программам дополнительного профессионального образования гражданских служащих; новые правила проведения конкурса среди образовательных учреждений на размещение государственного заказа на профессиональную подготовку гражданских служащих и другие мероприятия.
Важнейшим мероприятием в сфере судебной реформы является планируемое создание системы административных судов и установление порядка отправления административного судопроизводства.
Подготовлены проект федерального закона «Об административных судах в Российской Федерации» (принят Государственной Думой 22 ноября 2000 г.) и проект «Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации».
Административные суды призваны в первую очередь разрешать правовые конфликты между гражданами (их объединениями) и органами государственной власти, поэтому им будут подведомственны административные дела об обжаловании любых решений, действий (бездействия) должностных лиц и государственных служащих любого уровня.
В свете задач реформирования государственной службы определенное значение приобретает передача в компетенцию административных судов индивидуальных служебных споров государственных служащих, включая новый для России институт — «споры о карьере». Указанные обстоятельства наряду с повышением требовательности к государственным служащим позволят усилить защиту их законных прав и интересов, подрывая корни протекционизма при решении кадровых вопросов.
