(Пустовалова И. Н.) («Налоги» (газета), 2010, N 44)
К ВОПРОСУ О МОРАЛЬНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
И. Н. ПУСТОВАЛОВА
Пустовалова И. Н., к. ю.н., доцент кафедры правоведения и методики преподавания социально-гуманитарного факультета государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Шуйский государственный педагогический университет.
В России продолжается реформирование государственного управления, направленное на то, чтобы сделать работу чиновничьего аппарата более эффективной, понятной и прозрачной, снизить административные барьеры, улучшить качество государственных услуг и, как следствие, повысить доверие населения к государственным служащим. Для решения поставленных целей разработана система мер, направленных на снижение уровня коррупции, повышение профессионализма госуправленцев, принят весомый пакет правовых актов, регламентирующих вопросы организации и функционирования государственной службы. Однако коррупция, низкая квалификация служащих, бюрократизм продолжают оставаться фактами, нередко проявляющимися в органах государственной власти. Качественные изменения сущности регулирования государственно-служебных отношений требуют совершенствования методов правового регулирования, одним из которых является государственное принуждение в форме юридической ответственности. Государственные служащие за совершенные ими правонарушения подлежат привлечению к различным видам юридической ответственности. Несомненно, что все существующие виды юридической ответственности служат средством поддержания дисциплины и организованности в органах государственной власти. Однако, рассматривая проблему юридической ответственности государственных служащих, нельзя обойти вопрос о моральной ответственности, которая должна ставиться во главу ответственности любой категории работников, так как именно нравственные, моральные начала каждого человека влияют на его служебные проступки, на ответственное отношение к исполнению возложенных на него юридических обязанностей, поведение в быту. Следует подчеркнуть, что юридическая ответственность имеет место в тех случаях, когда нарушена моральная ответственность лица. Без обращения к моральной ответственности не могут быть проанализированы нравственные мотивы поведения государственных служащих. По этому поводу следует привести слова Г. А. Медынского, который отмечал, что сознание ответственности нельзя ничем подменить, а юридическая ответственность возникает как результат нравственной безответственности. В последние годы проблема моральной ответственности государственных служащих приобретает особое значение. Моральные болезни общества продолжают развиваться, сказываются отрицательно на проводимых в государстве реформах, влияют на уровень коррупционных правонарушений. Непризнание моральных требований, предъявляемых к государственным служащим, отсутствие моральной ответственности данной категории лиц, установленной в законодательном порядке, чревато большими отрицательными последствиями для государства. Современный государственный служащий должен обладать соответствующими знаниями, опытом и навыками работы, необходимыми для успешного осуществления служебных функций, высокими моральными качествами. Повышению ответственности работников государственного аппарата в немалой степени призваны способствовать новые критерии, согласно которым должны оцениваться социально-политические, моральные качества государственных служащих. Ряд таких критериев нашел свое закрепление в современном законодательстве, регламентирующем государственную службу. Важные требования нравственно-этического характера заложены и в проекте кодекса этики и служебного поведения государственных служащих. По мере продвижения общества к правовому государству удельный вес нравственно-этических элементов в содержании законодательства, регламентирующего вопросы государственной службы, будет неуклонно возрастать. Эта тенденция достаточно хорошо прослеживается в утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. N 261 Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 — 2013 годы)», Общих принципах служебного поведения государственных служащих (утв. Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. N 885), в Кодексе этики прокурорского работника Российской Федерации, других нормативно-правовых актах, регламентирующих государственную службу на разных уровнях. В публикациях, посвященных вопросам моральной ответственности, отмечается единство мнения при определении данного вида ответственности. Как правило, понимание моральной ответственности связывается со свободой поведения личности и рассматривается в философском аспекте как сознательное (добровольное, намеренное) отношение человека к совершаемым им поступкам, соблюдение норм морали в своем поведении, как ответственное отношение к выполнению своего нравственного долга. Так, по мнению П. П. Осипова, подобная ответственность характеризуется «соблюдением социальных требований и следование общественным ожиданиям» <1>. По определению Е. А. Суханова, это «ответственность лица не только перед другими членами общества или социальными образованиями, но и нравственная ответственность перед самим собой, рассматриваемая как чувство долга, как «ответственное поведение», как моральная обязанность и готовность дать отчет в своих действиях» <2>. М. Жарова рассматривает моральную ответственность как форму деятельности совести человека, которая включает в себя анализ собственного поведения и соотнесения его с этически должным <3>. ——————————— <1> Осипов П. П. Теоретические основы построения и применения уголовно-процессуальных санкций. Л., 1976. С. 44. <2> Суханов Е. А. Гражданское право: В 4 т. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 585. <3> См.: Жарова М. Этика, ответственность и правовые нормы в профессиональной деятельности медицинских работников // RELGA N 7 [205]. 30.05.2010. URL: http:// www. relga. ru/ Environ/ WebObjects/ tgu-www. woa/ wa/ Main? textid= 2621&levell;= main&level2;= articles.
Содержание моральной ответственности определяется как общественное осуждение лица, совершившего аморальный, безнравственный поступок со стороны окружающих людей. Однако если моральные взгляды отдельного лица совпадают с господствующей моралью, существующей в обществе ментальностью, то поступки, например, государственного служащего, выражающиеся в нарушении этических требований, предъявляемых к конкретной категории лиц, не повлекут ни моральной ответственности, ни общественного осуждения. Лишь в тех случаях, когда поведение субъекта будет расходиться с устоявшимися этическими, нравственными нормами общества, он испытает моральное принуждение. Это предположение особенно актуально с точки зрения отношения современного общества к коррупционным проявлениям, ставшим, по сути дела, нормой для большинства граждан, которые, вступая в коррупционные отношения, не видят в этом ничего аморального, безнравственного. Придерживаясь вышеприведенных позиций авторов в определении моральной ответственности в философском аспекте, исходя из имеющейся практики, моральную ответственность в современный период можно рассматривать, применительно к государственным служащим, в более узком понимании и отнести ее к одному из видов ответственности, влекущих за собой государственное принуждение. Определение моральной ответственности в узком понимании предлагается сформулировать следующим образом: «Под моральной ответственностью понимаются правоотношения, возникающие между государством в лице управомоченных должностных лиц или органов и государственным служащим по поводу нарушения установленных законодательно моральных и этических норм, выражающиеся в обязанности государственного служащего ответить за совершенный им поступок и понести меры воздействия, предусмотренные законодательством». Содержанием моральной ответственности государственных служащих является применение к государственному служащему на основании и в порядке, установленном законом, мер воздействия за виновное нарушение норм этического и морального характера. В обоснование своего предложения приведем следующее: морально-идеологические представления и ценности современного общества находят свое отражение и закрепление в правовых актах, в тех или иных формах преломляются в ней, интегрируясь в содержании многих правовых норм, в том числе и норм о юридических обязанностях государственных служащих. То есть нормы нравственности и моральные принципы не только вплотную примыкают к юридическим нормам, но становятся неотъемлемой частью нормативной основы механизма правового регулирования. Они направлены не только на формирование поведения лица в будущем, но одновременно и на применение к нему санкций за их нарушение, что свойственно для юридической ответственности. Юридическая же ответственность всегда наступает как следствие правонарушения, т. е. нарушения правовых норм. Ряд требований, предъявляемых к государственным служащим, содержащихся в нормативных актах Российской Федерации о государственной службе, носит не правовой, а моральный, нравственный характер. Например: исполнять должностные обязанности добросовестно и на высоком профессиональном уровне; проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и должностными лицами; соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения <4>; сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов; запрещение получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц <5>. ——————————— <4> См.: Общие принципы служебного поведения государственных служащих, утв. Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. N 885 (в ред. от 16 июля 2009 г. N 814) // Российская газета. N 152. 2002. 15 авг. <5> См.: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ (в ред. от 14 февраля 2010 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Российская газета. N 162. 2004. 31 июля.
Большинство требований морально-этического характера носят рекомендательный характер, но как свидетельствует мировая практика и наблюдающаяся тенденция в российском законодательстве, за несоблюдение правил служебной этики может последовать и государственное принуждение. Например, в целях установления правил поведения и норм служебной этики прокурорского работника в профессиональной и во внеслужебной деятельности Приказом Генерального прокурора РФ от 17 марта 2010 г. N 114 был утвержден Кодекс этики прокурорского работника. Нарушение прокурорским работником отдельных его положений влечет применение к нему дисциплинарных санкций. В данном случае правила поведения носят не рекомендательный, а обязательный характер, т. е. морально-этические нормы являются императивными. Сознательное, добросовестное выполнение служащим требований служебного долга является одновременно его юридической и моральной обязанностью, условием эффективной работы всего государственного аппарата. Однако «ни самой морали, ни морального чувства, ни здравого человеческого разума еще недостаточно для того, чтобы достичь моральной «правильности». Сегодня же это возможно лишь на основе готовности к ответственности за последствия своего действия» <6>. ——————————— <6> См.: Козлова Н. П. Концепция моральной ответственности в философии Г. Йонаса // Вестник Московского университета. Серия 7. Философия. 2006. N 2. С. 71 — 82.
Мораль представляет собой одну из форм общественного сознания, которой можно управлять, целенаправленно формировать исходя из конкретных исторических условий, общественных потребностей и возможностей. В целях формирования надлежащей нравственности государственной службы, повышения ее авторитета среди граждан и эффективности государственного управления, с учетом сложившейся морально-нравственной атмосферы в органах власти, деформации профессионального сознания отдельных государственных служащих, было бы правильным установление мер государственного принуждения за нарушение этических норм. Это может стать достаточно действенным механизмом в современный период и будет способствовать повышению эффективности реализации проводимых в государстве административных реформ, достижению целей антикоррупционной политики. В качестве мер воздействия за нарушение этических норм в мировой практике предусматриваются санкции, аналогичные установленным за дисциплинарные проступки, что представляется вполне справедливым и оправданным. В качестве основной меры воздействия за нарушение требований морально-этических норм, неоднократность совершения безнравственных, аморальных проступков видится дисквалификация государственного служащего — лишение права занимать должности в органах государственной власти. Менее серьезные нарушения норм этики и морали должны повлечь такое специфичное последствие, как препятствие к дальнейшему карьерному росту. При этом принцип неотвратимости ответственности, применяемый без учета занимаемого положения и иммунитетов, должен лечь в основу проводимой реформы государственной службы. Именно неизбежное наступление ответственности за неисполнение требований закона, норм нравственно-этического характера является, на наш взгляд, основным условием качественной работы государственного аппарата, эффективного функционирования государственной службы, создания корпуса профессиональных служащих, честно и добросовестно исполняющих свой служебный долг, ставящих интересы общества выше собственных выгод. Ни один закон, как бы хорошо разработан он ни был, не будет действовать без четко отлаженного механизма его реализации и применения ответственности за неисполнение установленных в нем правил.
