(Ламанов Е. Н.) («Конституционное и муниципальное право», 2008, N 4)
ПРАВО ГРАЖДАН НА РАВНЫЙ ДОСТУП К ГОСУДАРСТВЕННОЙ, МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ И К УЧАСТИЮ В УПРАВЛЕНИИ ДЕЛАМИ ГОСУДАРСТВА
Е. Н. ЛАМАНОВ
Ламанов Е. Н., преподаватель кафедры теории права, государства и организации правоохранительных органов юридического факультета Курского государственного технического университета.
Проблемы реализации права граждан на равный доступ к государственной службе (госслужбе) и к участию в управлении делами государства в условиях российских реформ пока не стали объектом пристального внимания юристов-государствоведов. Управление делами государства в широком социальном смысле характеризует всю деятельность и государства, и местного самоуправления по организующему воздействию со стороны органов власти как субъектов права с целью развития общественных отношений и обеспечения управляемости на основе права. Управление делами государства в узком понимании — это административная деятельность, т. е. деятельность органов исполнительной власти, исполнительно-распорядительных органов государства, его субъектов по осуществлению исполнительной власти на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов. Такая трактовка поддерживается в научных разработках ученых-административистов. На наш взгляд, правопониманию управления делами государства в широком смысле соответствует управленческое право, а в узком — административное право. Наиболее полно спецкурс управленческого права изучается в Российской академии государственной службы при Президенте РФ <1>. ——————————— <1> См.: Прокошин В. А. Мир юридической инноватики — служащим: консенсусное и управленческое право. М., 2006.
Можно согласиться с учеными-юристами, рассматривающими государственную службу и как форму участия граждан в осуществлении целей, функций государства посредством исполнения государственных должностей, и как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. С нашей точки зрения, право граждан на равный доступ к государственной и муниципальной службе целесообразно также именовать как «право на официальную службу по управлению делами государства». Это наименование отражает демократическую суть, гражданскую позицию службы, превращение ее в ходе реформы управления из «службы государевой» (как это традиционно было в нашей стране) в службу подлинно гражданскую. Управление делами государства — это непрерывная, постоянная деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, направленная на обеспечение государственных интересов, прав граждан, включая их право на равный доступ к государственной и муниципальной службе. Действуя по поручению и от имени государства, населения и реализуя функции управления, эти органы наделяются полномочиями государственной власти и местного самоуправления. Они имеют аппарат служащих, реализующих управленческие полномочия данных органов в качестве ответственных чиновников. Хотя конституционно-служебные преобразования в этом направлении еще не дали ожидаемого и ощутимого результата, все-таки это первое в истории российского чиновничества преобразование крупного масштаба, осуществляемое без подавления интереса граждан к госслужбе и управлению делами государства. В этом случае управление делами государства рассматривается как целенаправленный и демократический процесс воздействия граждан как основного субъекта управления на объекты управления — различные явления и процессы: социальная общность, службы и служащие, механизмы управленческие, технологии и т. д. Проблемы в осуществлении данных прав граждан возникают во многом в связи с тем, что в России не достигнут тот уровень развития гражданского общества, при котором было бы реально обеспечено право граждан на профессиональную компетентную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных и муниципальных органов. Реформы государственного управления проводятся именно потому, что до сих пор не созданы все предпосылки этого процесса, которые включают исполнение в полной мере законов, обеспечивающих права и свободы человека и гражданина, эффективное функционирование всей системы управления делами государства на принципах демократии, законности, защиты интересов общества, населения, государства, конституционного строя и территориальной целостности России. Конституция Российской Федерации — юридическая база взаимосвязи служебно-правовых и управленческо-правовых отношений как объекта реформирования государственного управления. Права и свободы человека — главный ориентир этого реформирования, сочетающийся с фундаментальными юридическими ценностями, провозглашаемыми и защищаемыми Конституцией Российской Федерации. Единство и целостность правового пространства России, в котором взаимодействуют права граждан на равный доступ к государственной службе и на участие их в управлении делами государства, непосредственно отражают потребность в развитии данных прав, равно как и всей служебно-правовой и управленческо-правовой систем Российской Федерации. Реформирование государственной службы и проведение административной реформы, являющуюся частью реформы государственного управления, затрагивают многие аспекты конституционного обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Причем реформирование предполагает в качестве исходного начала активное поведение самих граждан — участников служебных и управленческих правовых отношений. Поведение граждан как стороны реформационного процесса есть, таким образом, действие, имеющее побудительный мотив для законодательства современной России, регулирующего отношения граждан по поводу государственной службы и управления делами государства в целом. Без этого мотива нельзя конструировать ни теоретически, ни нормативно, ни практически право граждан на равный доступ к госслужбе в управлении делами государства. Многие исследователи-административисты видят главную проблему управления в том, чтобы урегулировать лишь внутриорганизационные отношения или отделить региональные органы управления от федеральных органов государственной власти. А что станет в будущем с правом граждан на доступ к службе, как будет развиваться жизнедеятельность человека на государственной службе, как в ней будут осуществляться участие граждан в управлении делами государства и гарантироваться другие права и свободы личности гражданина? Эти вопросы редко ставятся в центр исследований. Получается какой-то новый вариант «управленческой суверенизации», когда управленческий орган стремится во что бы то ни стало освободиться от влияния граждан, у которых имеется конституционная возможность плодотворно сочетать свои права на равнодоступность госслужбы и на участие в управлении делами государства с другими конституционными правами, например с правом на обращения в органы государственной власти и местного самоуправления <2>. ——————————— <2> См.: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.
Ведь к понятию «равный доступ к государственной и муниципальной службе», как и к любому социальному явлению, необходимы комплексный и системный подходы, исходящие из его многогранности, сложности и одновременно соединенности и зависимости от других общественных и государственно-правовых явлений. Это — определяющий методологический принцип, который не подлежит нарушению ни при каких обстоятельствах. Например, в осуществлении равного доступа к государственной и муниципальной службе наиболее ярко выражаются идеи народовластия — участия граждан в местном самоуправлении, управлении делами государства, приближения власти к народу и т. п. Чтобы сделать реальностью право на равный доступ к государственной службе, надо упорядочить соответствующее нормотворчество представительной (законодательной) и исполнительной властей. Более того, нужно усилить правозащитную функцию государства, роль публичного права, его взаимодействия с частным правом в целом, которые должны применяться для обеспечения свободной и надлежащей реализации субъективного права граждан на равный доступ к государственной службе как способу участия в управлении делами государства. Развитие российской правовой системы, сближение национального законодательства с европейским правом позволяют расширять объем защиты и публично-правовых, и частноправовых отношений в этой управленческой системе. В результате сформируется правовой режим, защищающий интересы гражданина в его взаимоотношениях с юридическими лицами. Индивид будет не только самостоятельно использовать предоставленное ему право на доступ к государственной службе или воздерживаться от этого, но и заключать договор с конкретными лицами или поступать сообразно с личными интересами. В этом видится один из основных потенциалов этого права. Не может быть демократического государства без права граждан на службу в аппарате управления, составляющего одну из основ конституционного строя Российской Федерации и осуществления принадлежащей народу власти. Гражданин как первоисточник политической власти в государстве может осуществлять свое конституционное право на равный доступ к государственной, муниципальной службе в единстве с правом на участие в управлении государственными и общественными делами более полно и непосредственно. В Российской Федерации только посредством создания законодательных основ регулирования равного доступа граждан к государственной, муниципальной службе можно более интенсивно продвигаться вперед по пути к правовому государству, то есть к основанной на законе политической самоорганизации гражданского общества. Без правильно поставленной государственной, муниципальной службы не может быть добропорядочной жизни, да и само понятие гражданской свободы теряет смысл <3>. Конституционное регулирование этого права — процесс реализации граждан на самостоятельное заведование делами государства посредством активного использования данного базисного института. ——————————— <3> См.: Солженицын А. И. Как нам обустроить Россию. М., 1991. С. 47.
Гражданин, реализуя свое право на равный доступ к государственной и муниципальной службе, участвует в формировании и деятельности органов управления, может быть избран в них, получать служебно-правовую информацию, вправе принимать участие в окончательном решении вопросов управления, в том числе на сходах, референдумах, выборах. Чтобы граждане освоили право на равный доступ к государственной и муниципальной службе, надо научиться им пользоваться в интересах правового управления делами государства, а различным органам, прежде всего судебным, — его гарантировать и защищать. Конституционное регулирование равного доступа граждан и к государственной, и к муниципальной службе — это форма, способ организации и осуществления населением власти в центре и на местах, способствующие приближению власти к народу, созданию гибких механизмов управления и местного самоуправления с наименьшим бюрократизмом. Это предполагает развитие конституционного права граждан на самостоятельность решения вопросов государственного, регионального и муниципального значения в различных формах управления. Возникает сложный, методологического характера вопрос: как научно и практически обеспечить равнодоступность службы в интересах эффективного участия граждан в конституционно-правовом управлении делами государства? Отвечая на этот вопрос, надо подчеркнуть, что равнодоступность немыслима без гуманизации рассматриваемых отношений, которая должна рассматриваться в качестве главной ценности и критерия эффективности такого участия. Поэтому пути и средства поступления на государственную и муниципальную службу должны быть подконтрольны обществу, иначе не избежать их перерождения в правовой беспредел и в самоуправство. Кроме того, нельзя недооценивать возможности гражданской позиции служащих, которая побуждает личность ощущать себя частью государства и участником правового управления его делами, заставлять государство быть ответственным перед гражданским обществом. Гражданственность государственной и муниципальной службы — это не ожидание милостей, а активное использование гражданами своего права на равный доступ к государственной службе, осознаваемое людьми личное достоинство, уважаемое государством. Настоящая гражданственность формируется только в условиях свободы, понимаемой прежде всего как свобода личности в духовном, творческом самовыражении при гарантии безусловной защиты прав и свобод граждан всей силой конституционного строя. Управленческо-правовое начало обязательно не только для такой системы, как государственное управление, но и для организации самоуправления, в которых выделяются два участника управления: субъект — общество, его социальные звенья и объект — государство, местное самоуправление, разумеется, с прямыми и обратными связями между ними. Сущность взаимосвязи права граждан на равнодоступность госслужбы с правовым управлением делами государства раскрывается в процессе анализа признаков правового управления не как абстрактного понятия, а управления как функции права, т. е. правовой деятельности в процессе управления, которая обособилась в ходе специализации управленческого труда, и управления как правового процесса. Ибо речь идет об индивидуальной и коллективной человеческой деятельности на основе права, в ходе которой достигаются общественные цели и решаются социально-правовые задачи. Правовое управление делами государства <4> включает несколько видов, различающихся по целям, задачам, функциям, субъектам и их полномочиям, а также процедурам управления (видовые признаки): ——————————— <4> См.: Тихомиров Ю. А. Курс административного права. М., 1998. С. 713 — 715.
1) общегосударственное управление (правовое управление в области организации и функционирования государства, государственной власти); 2) региональное управление в интересах единства правового управления государством; 3) местное управление (местное самоуправление, муниципальное управление, территориальное общественное самоуправление) с помощью правовых средств; 3) общественно-государственное управление (правовое управление, осуществляемое общественными объединениями и некоммерческими организациями в сферах деятельности государства). Правовое управление делами государства как вид управления (в отличие от неправового управления) устремлено на обеспечение жизнедеятельности общества и регулирование общественных отношений, имеет особое нормативное обеспечение и обладает специфическими функциями и признаками. Укреплять и защищать конституционные права, свободы граждан, их статус обязаны именно органы государственного управления. Например, в этих целях осуществляется ими организация проверки сведений, сообщаемых гражданами о себе при поступлении на должности. Аналогичным образом ведутся проверки соблюдения установленных законодательством России ограничений для лиц, замещающих эти должности, а также сведений о доходах и имуществе служащих. Не секрет, что многие государственные служащие привержены отнюдь не общеправовым принципам и необходимости постоянного соблюдения законов, в результате чего снижается качество управления делами государства. Медленно уменьшаются масштабы административной безответственности, ведомственной розни, бюрократической инерции. До сих пор распространены взяточничество и коррупция. Необходимо последовательно конкретизировать нормы права, регулирующие правовой статус лица, поступающего на государственную (муниципальную) службу, более полно их формулировать во всех правовых актах, с помощью которых закрепляются служебно-управленческие отношения. Государство заинтересовано в правовой самореализации воли граждан, когда законы о государственной и муниципальной службе гарантируют и стимулируют их активную деятельность как на «подступах» к службе, так и во время пребывания в аппарате управления. С другой стороны, в законодательстве надо зафиксировать принцип запрета дискриминации «в труде и профессии», в управлении и самоуправлении по различным мотивам. Должна всячески пресекаться деятельность должностных лиц и учреждений, применяющих дискриминационные меры в отношениях, связанных с реализацией конституционного права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37 Конституции), участвовать в управлении делами государства. По сравнению с другими видами деятельности особенность труда государственных и муниципальных служащих состоит в его творческом характере и уникальности результатов. Надо заметить, что органы и должностные лица не вправе перекладывать в этом отношении свои обязанности на другие инстанции. Должностному лицу не нужно получать какие-то особые указания от вышестоящего должностного лица при установлении им фактов и обстоятельств необоснованного отказа гражданам в поступлении на службу. Каждая сторона вправе доказывать перед судом фактические обстоятельства, возникшие в связи с реализацией права граждан на доступ к госслужбе, и требовать тщательного рассмотрения существа дела. Долг и обязанность соответствующего органа — следить за тем, чтобы стороны должным образом использовали принадлежащие им права и исполняли возложенные обязанности, а также оказывали соответствующую юридическую помощь стороне, которая нуждается в ней. В условиях российской административной реформы особое значение приобрело стимулирование (поощрение) деятельности по формированию правовой культуры и пропаганде знаний о правах граждан на государственную и муниципальную службу. Термин «поощрение права гражданина на равный доступ к государственной службе» — один из наименее употребляемых в российских документах по правам человека. Он определяет усилия, направленные на развитие цивилизованного отношения к личности, соблюдение прав человека на национальном уровне, создание культуры, в рамках которой знания о правах гражданина подкрепляются решимостью воплотить эти знания в практическую деятельность. Следовательно, поощрение данного права граждан является одним из конкретных механизмов осуществления и защиты прав граждан не только на равнодоступность госслужбы, но и на участие их в управлении делами государства. Правозащитные действия в области права гражданина претендовать на госслужбу предполагают существование адекватных правозащитных программ, цель которых — распространять знания об этих механизмах и содействовать их использованию. Очевидно, что существует множество различных профессиональных групп, которые должны стать объектом этих программ, включая государственных и муниципальных служащих, журналистов, сотрудников правоохранительных органов, иммиграционных служб, ведомств юстиции. Определенную работу в этом направлении проводят общественные организации России, в частности Союз юристов, Российская ассоциация международного права, Российская ассоциация содействия ООН, правозащитные организации. Предполагается, что их усилия смогут ускорить распространение информации о праве граждан на равный доступ к государственной службе в тесной связи с формированием правовой культуры реализации управленческо-правовых отношений, особенно после принятия Стратегии развития информационного общества в России <5>. ——————————— <5> См.: http://kremlin. ru/text/docs/2007/07/138695.shtml.
В целом, по нашему мнению, целесообразна следующая концепция дальнейшего развития служб (государственной и муниципальной) в процессе правового обеспечения управления делами государства: — методология решения общих проблем построения и развития системы управления (закономерности ее построения и действия; общие, специфические и частные принципы развития системы государственной и муниципальной служб; характеристика федеральной, региональной и муниципальной организации развития служб управления делами государства; ее нормативная модель); — организация системы служб в государственном и муниципальном управлении, включая процесс поступления на соответствующую службу: поддержка прогрессивных тенденций развития общих и специфических принципов построения и деятельности служб управления; создание современной нормативной модели служб управления и ее реализация; — повышение эффективности систем управления процессом поступления на государственную службу, управление по результатам осуществления права граждан не только на равный доступ к государственной службе, но и на участие в управлении делами государства; — углубление информационно-стратегического содержания процесса реализации прав граждан на равный доступ к государственной службе и на участие в управлении делами государства. Благодаря применению и реализации этих прав граждан система народовластия способна эффективно поддерживать, т. е. координировать, субординировать, направлять в нужное русло, отношения управляемых объектов, равно как и собственное движение к заранее запрограммированной цели. Используемые здесь такие институты, как «адаптация», «эволюция», «целенаправленность на реформирование», и другие выражают цели и поведение субъектов настоящей системы в интересах развития информационного общества в России. Можно выделить четыре элемента в содержании правоотношений субъектов в этом информационном процессе. Во-первых, права на использование информационных технологий, обеспечивающих достоверную информацию и защиту интересов физических лиц в области информации, например, о вакансиях в звеньях государственной (муниципальной) службы. Во-вторых, допустимость некоторого ограничения на доступ и распространение служебной информации, например, в связи с защитой государственной тайны или личной тайны служащих либо о сведениях граждан-претендентов, пока не работающих в системе государственной службы. В-третьих, оказание помощи гражданам со стороны должностных лиц и органов управления в формировании информационных ресурсов о состоянии доступности государственной (муниципальной) службы и ее обеспечении информационными ресурсами. В-четвертых, это ответственность за нарушение права граждан на доступ к профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, в том числе за недоброкачественную информацию, за нарушение обязательств субъектов данных правоотношений. Граждане, поступающие на службу, имеют дело с совокупностью правовой, экономической, социальной, политической и иной информации, комплексно реализуют функцию развития информационных отношений, складывающихся в процессе реализации их прав на доступ к госслужбе и на участие в управлении делами государства. Такое обеспечение достигается посредством совершенствования технологии сбора, накопления и обработки информации, которая удовлетворяла бы потребностям будущих государственных и муниципальных служащих. В свою очередь, системы и подсистемы информационного обеспечения права граждан на равный доступ к государственной службе нередко совпадают с системой информационных действий в этой сфере органов государственного управления региона, которые рассматриваются в качестве источников информации. Это могут быть различные информационные источники: факты, явления, процессы, попадающие в сферу не только интересов граждан, поступающих на государственную службу, но и заинтересованных государственных органов. Далее — это могут быть отношения обмена информацией внутри системы государственной службы. И наконец, объектом являются информационные, правовые и иные отношения между структурными звеньями самой системы информационного обеспечения права граждан на равный доступ к государственной службе. Однако изучение практической реализации и применения этих прав граждан, особенно на уровне субъекта Федерации, показывает, что остро ощущается отсутствие координации работ в области информатизации органов управления субъектов Федерации и местного самоуправления по вопросам реализации этих прав граждан. Имеет место недооценка роли конституционно-правового подхода к комплексности применения прав граждан на равный доступ к государственной службе и на участие в управлении делами государства с использованием инновационных способов восприятия и переработки информации. Ведь если для Федерации информация о реализации и защите этих прав человека, как правило, носит глобальные масштабы, то для региональных структур управленческо-служебной системы — это судьба каждого гражданина, начиная со стадии поступления и заканчивая реализацией своих прав в данной сфере. Итак, общий механизм доступности государственной (муниципальной) службы в процессе управления делами государства включает в себя следующие необходимые элементы: — достижение общественных целей и задач государственного и муниципального управления; — рациональность соотношения права граждан на доступ к госслужбе и функций управления делами государства; — взаимосвязь системы доступности гражданской службы в процессе государственного и муниципального управления с деятельностью отдельно взятых органов государства — парламентом, правительством, судами и др.; — организация правового управления делами государства и его система на основе доступности государственной службы как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации.
