(Якубович А. М.) («Конституционное и муниципальное право», 2011, N 12)
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИННОВАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ
А. М. ЯКУБОВИЧ
Якубович Арсений Маркович, преподаватель Курского филиала Российского государственного торгово-экономического университета, соискатель Курского государственного университета.
В настоящей статье автором рассматривается проблема правового регулирования инновационной деятельности в муниципальном управлении.
Ключевые слова: инновации; муниципальное управление; право.
Legal regulation of innovational activity at municipal level A. M. Yakubovich
In the real article an author is examine the problem of the legal adjusting of innovative activity in a municipal management.
Key words: innovations; municipal management; right.
Разноаспектность проблематики инноваций на муниципальном уровне — тема актуальная. Как отмечает, например, А. Н. Костюков, пристальное внимание к инновациям в муниципальном управлении в немалой степени обусловлено неудовлетворительным состоянием местного самоуправления, характеризующегося большим количеством проблем, вызванных неразвитостью его экономической основы, зачастую неоправданным вмешательством органов государственной власти в работу органов местного самоуправления, а иногда и несовершенством законодательства, его многочисленными изменениями <1>. ——————————— <1> Костюков А. Н. Муниципально-правовая политика и ее метаморфозы // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 6. С. 48.
Разработчики <2> внесенного законопроекта об инновационной деятельности в Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы подчеркивают также то обстоятельство, что государство на уровне политических документов провозгласило инновационный путь развития России, однако в настоящее время отсутствует необходимая для реализации этих планов правовая база. Государство, будучи заинтересовано в развитии инновационной деятельности, не имеет возможности прямого регулирования этих отношений, обязывая предпринимателей внедрять достижения науки и техники в производство товарной продукции и модернизацию средств производства, поскольку такое вмешательство противоречило бы принципам свободы предпринимательства. Государство может достичь желаемого эффекта, воздействуя на этот процесс косвенно — путем экономического стимулирования и государственной поддержки субъектов инновационной деятельности, с одной стороны, а с другой стороны, и создавая невыгодные экономические последствия для тех производителей, которые ориентируются на устаревшие способы производства, использование затратных и малоэффективных технологий, производство неконкурентоспособной продукции. ——————————— <2> См.: Субъект права законопроекта. Электронная регистрационная карточка на законопроект N 495392-5 «О государственной поддержке инновационной деятельности в Российской Федерации». URL: http:// asozd2.duma. gov. ru/ main. nsf/ (Spravka)?OpenAgent&RN;=495392-5&02.
Такое воздействие должно опираться на правовые нормы позитивной и негативной направленности. Однако правовые основы для воздействия на инновационный процесс практически отсутствуют. При этом, однако, очевидно, что именно инновационный тип управления является одной из характерных черт современного управления, позволяющей в процессе планирования, организации, мотивации и контроля максимально быстро, при минимальном количестве затрат, достигать максимального экономического, управленческого и социального эффекта, обеспечивая постоянное поступательное развитие муниципального образования и повышение уровня и качества жизни населения. И конечно, такое инновационное развитие должно осуществляться в определенном правовом пространстве <3>. ——————————— <3> Электронная книга «Актуальные вопросы местного самоуправления». URL: http://www. sbor. ru.
В целом правовую основу муниципального управления, как и всего местного самоуправления, составляют: Конституция РФ и федеральные законы; конституции, уставы и законы субъектов РФ; уставы муниципальных образований. К основным федеральным законам, составляющим правовую основу муниципального управления, относятся: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (с изменениями и дополнениями) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <4>, Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ (с изменениями и дополнениями) «О муниципальной службе в Российской Федерации» <5>. Действовавший ранее Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» утратил силу. Взамен, к сожалению, новый закон не принят. ——————————— <4> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822. <5> СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.
Профессор С. А. Авакьян подчеркивает, что тема инновационной политики сначала была больше близка специалистам в естественных областях техники и науки, как в тех сферах, где как раз проявляются инновации в виде изобретений, открытий, в общем технических и научных достижений. Незамедлительно возникли проблемы, связанные с тем, что нельзя заниматься творчеством на положении самоучек XVIII в., серьезные исследования требуют внушительного финансирования, и без помощи государства здесь не обойтись. Да и внедрение открытий часто настолько масштабно, что опять же без содействия государства они, увы, «ложатся на полку». В свою очередь, и государство должно было думать над тем, кого и по какому поводу поддерживать, как связаны научные достижения с экономической мощью, его обороной, безопасностью и т. п. Поэтому от разовых мероприятий следовало переходить к формированию государственной стратегии инновационного развития. Соответственно понадобились организационные и правовые пути ее оформления, рождались государственные документы (планы, программы), каналы финансирования и их режимы <6>. ——————————— <6> Авакьян С. А. Государственная инновационная политика и ее организационно-правовое обеспечение // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 11. С. 12.
В пояснительной записке к проекту Федерального закона «О государственной поддержке инновационной деятельности в Российской Федерации» его авторы говорят об отсутствии в настоящее время в России норм права, на основании которых государство могло бы стимулировать и поощрять инновационную деятельность. Так, в механизмах налогового и таможенного стимулирования, содержащихся в соответствующих кодексах и имеющих конкретных адресатов, не названы субъекты инновационной деятельности. При размещении государственных и муниципальных заказов не учитывается инновационная направленность заявок. Кроме того, в законе не определены полномочия и функции органов государственной власти и порядок их взаимодействия в области поддержки инновационной деятельности. Последнее особенно важно, учитывая то, что инновационная деятельность предполагает поддержку со стороны органов власти всех уровней — Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, поскольку эта деятельность осуществляется в пределах определенных территорий, например в наукоградах <7>. ——————————— <7> Пояснительная записка к законопроекту «О государственной поддержке инновационной деятельности в Российской Федерации». URL: http:// asozd2.duma. gov. ru/ main. nsf/ (Spravka)?OpenAgent&RN;=495392-5&02.
Таким образом, сегодня следует признать, что действующее законодательство, составляющее основу правового регулирования инновационной деятельности в муниципальном управлении, является недостаточным, требует своего расширения и пополнения. Да и в целом тема инновационной проблематики в рамках правовой науки также является пока еще недостаточно разработанной. В условиях отсутствия федерального закона об инновационной деятельности сложно приводить какие-либо определения понятия «инновационной деятельности» применительно к муниципальному управлению. Попытки разработки понятия инновационного развития применительно к уровню муниципального управления предприняты в большей степени в рамках экономической науки. Так, например, Е. А. Назарова определяет инновационное развитие муниципального образования как процесс качественных изменений различных сфер жизнедеятельности общества, основанный на разработке, создании и эффективном использовании экономических, социальных, институциональных и экологических инноваций, направленный на рост общественного благосостояния и улучшение качества жизни населения муниципального образования <8>. ——————————— <8> Назарова Е. А. Стратегическое планирование инновационного развития муниципального образования // Современные научные исследования и инновации. Май. 2011. URL: http://web. snauka. ru/issues/2011/05/378.
В проекте Федерального закона «О государственной поддержке инновационной деятельности в Российской Федерации» предлагается следующее определение инновационной деятельности. Это действия (деятельность) физического или юридического лица, направленные на создание и (или) практическое применение результатов научной и (или) научно-технической деятельности при производстве товаров, работ и услуг (инновационной продукции) по приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники Российской Федерации. Результаты научной деятельности, используемые при производстве инновационной продукции, включают программы для электронно-вычислительных машин и базы данных, изобретения, полезные модели, промышленные образцы, селекционные достижения, топологии интегральных микросхем, секреты производства (ноу-хау), а также единые технологии <9>. ——————————— <9> Электронная регистрационная карточка на законопроект N 495392-5 «О государственной поддержке инновационной деятельности в Российской Федерации». URL: http:// asozd2.duma. gov. ru/ main. nsf/ (Spravka)?OpenAgent&RN;=495392-5&02.
В упоминаемом законопроекте частично отражаются полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере поддержки инновационной деятельности. Однако органы местного самоуправления в законопроекте «выпали» из инфраструктуры инновационной деятельности и не рассматриваются в качестве самостоятельных субъектов инновационной деятельности, не определены их полномочия в вопросах регулирования инновационной деятельности, а также возможные формы и методы участия в данном процессе. Между тем регулирование органами местного самоуправления инновационной деятельности, закрепленное в рамках федерального закона, могло бы предусматривать, например, создание в муниципальных образованиях благоприятных условий для развития инновационной деятельности (в частности, предоставление субъектам инновационной деятельности не противоречащих законодательству Российской Федерации льготных условий пользования землей и другими природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности), прямое участие органов местного самоуправления в инновационной деятельности (вовлечение в инновационный процесс временно приостановленных и законсервированных строек и объектов, находящихся в муниципальной собственности, выпуск муниципальных займов на указанные цели в соответствии с законодательством Российской Федерации и т. д.).
