МИГРАЦИЯ НАСЕЛЕНИЯ И МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА ДАГЕСТАНА
М. Х. АБИДОВ
Абидов М. Х., доцент Махачкалинского филиала МАДИ (ГТУ), кандидат экономических наук, доцент.
Миграционная политика представляет собой систему общепринятых идей и концептуально объединенных средств, с помощью которых прежде всего государство, а также его общественные институты, соблюдая определенные принципы, соответствующие конкретно историческим условиям страны, предполагают достижение целей, адекватных как этому, так и последующему этапу развития общества <1>. ——————————— <1> Рыбаковский Л. Л. Миграция населения: прогнозы, факторы, политика. М.: Наука, 1987.
Являясь частью социально-экономической политики, миграционная политика выполняет структурную роль, т. е. увязывается проект социально-экономического развития с проектом (прогнозом) количества, качества и размещения населения. Но роль государственной миграционной политики не должна сводиться лишь к планированию движения населения и управлению им. Другая ее функция, не менее важная, — это контроль над изменениями в текущей ситуации и гибкое реагирование на изменения социально-экономических условий в обществе <2>. ——————————— <2> Воробьева О. Д. Миграция населения. Вып. 6: Миграционная политика // Приложение к журналу «Миграция в России». М., 2001.
В качестве цели миграционной политики как в Республике Дагестан (далее по тексту — Дагестан), так и в целом на Северном Кавказе выступает необходимость придания миграционным процессам управляемого и предсказуемого характера для обеспечения страны, учитывая особый геополитический статус региона <3>. ——————————— <3> Рязанцев С. В. Современный демографический и миграционный портрет Северного Кавказа. Ставрополь: Сервисшкола, 2003.
Дагестан является самым южным приграничным регионом России, выступая в качестве южного форпоста Российской Федерации. Этим и обусловлена необходимость эффективной реализации государственной миграционной политики в данном регионе. Являясь одной из крупнейших по численности населения и площади Республикой на Северном Кавказе, территория Дагестана (50,3 тыс. кв. км) делится на две почти равные части: северную — равнинную и южную — горную. Имеет общую границу с Азербайджаном (на юге), Грузией (на юго-западе), Чеченской Республикой и Ставропольским краем (на северо-западе), Калмыкией (на севере) и связанное с этим выгодное геополитическое расположение. По суше и Каспийскому морю граничит с пятью государствами — Ираном, Азербайджаном, Казахстаном, Туркменистаном, Грузией. Располагая значительными запасами нефти, лесными и водными ресурсами, экономический потенциал Республики в настоящее время реализуется не в полном объеме. Республика на протяжении длительного периода времени, несмотря на снижение за последние 2 — 3 года удельного веса федеральных средств и существенное увеличение удельного веса налогов в доходной части, остается регионом, в значительной степени дотируемым из федерального бюджета. Численность постоянного состава населения Дагестана составляет более 2 млн. 600 тыс. человек, в том числе 1 млн. 120 тыс. чел. — в городах и поселках городского типа, 1 млн. 501 тыс. чел. — в сельской местности. Соотношение городского и сельского населения составляет 42,7% и 57,3%, соответственно <4>. ——————————— <4> Социально-экономическое положение Республики Дагестан: Статистический сборник. Махачкала: ТОФСГС по РД, 2006.
Национальный состав Республики: аварцы — 28,6%, даргинцы — 16,6%, кумыки — 13,0%, лезгины — 12,3%, чеченцы — 5,0%, русские — 4,7%. Значительный удельный вес имеют лакцы, табасаранцы, ногайцы, рутульцы, агульцы. На миграционную ситуацию в Республике продолжает оказывать значительное воздействие социально-экономическая, криминогенная и политическая обстановка как в Республике, так и в целом на Северном Кавказе. Миграционные потоки в течение последних 16 лет неоднократно меняли свою направленность. Так, до 90-х годов Республика имела отрицательное сальдо миграции, что было связано с отъездом населения на заработки в другие регионы страны. С начала перестройки ситуация существенно изменилась. Сальдо миграции стало положительным, что обусловлено возвращением дагестанцев на постоянное место жительства в Республику из бывших союзных республик, краев и областей России. В последние годы сальдо миграции снова отрицательное, что обусловливается, с одной стороны, отъездом части населения на заработки в город Москву, Московскую и Тюменскую области, Республику Калмыкия и Краснодарский край, а с другой стороны — отъездом на новое местожительство как некоренного населения (русских, украинцев, татар, евреев и т. д.), так и дагестанцев, которые в основном направляются на постоянное жительство в более зажиточные регионы России: город Москву и Московскую область, Астраханскую область, Ставропольский и Краснодарские края, Ростовскую область. По оценке территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Республике Дагестан (ТОФСГС по РД), в 2006 г. в Дагестане сохраняется отрицательное сальдо миграции, то есть число граждан, выехавших за пределы Республики, превысило число прибывших извне на 6384 человека. Причем отрицательное сальдо миграции наблюдается как в городской, так и в сельской местностях <5>. ——————————— <5> Справочный материал УФМС по РД за 2002 — 2007 гг.
Эмиграция граждан в страны дальнего зарубежья по-прежнему носит этнический характер и представлена лицами еврейской и татской национальностей. В 2006 г. число граждан, выехавших в страны дальнего зарубежья (Израиль, Германия, США), составило 40 человек (53 чел. — в 2005 г.), что свидетельствует, на наш взгляд, о том, что миграционные потоки из Республики в страны дальнего зарубежья фактически исчерпаны. Сложная миграционная обстановка не только в Дагестане, но и в других регионах Северного Кавказа требует реализации более жесткой государственной миграционной политики в регионе, предусматривающей осуществление комплекса превентивных мер социально-экономического, правового и организационного характера. Создание в 1989 г. Федеральной миграционной службы, как мы полагаем, вызвано появлением новой функции государства — приема, обустройства беженцев и вынужденных переселенцев. Факторами, вызвавшими первую волну вынужденной миграции в нашей стране, стали распад Советского Союза, межэтнические конфликты (азербайджано-армянский в Нагорном Карабахе, узбеков с турками-месхетинцами в Ферганской области Узбекистана и др.). Активизации миграционных процессов положили начало события в Гурьевской области Республики Казахстан; когда в 1989 — 1990 гг. в результате погромов и угроз около 2 тысяч дагестанских семей в составе 9,5 тысячи человек вынуждены были вернуться на свою историческую родину. С этого времени география вынужденной миграции расширилась, охватив ряд других территорий. Вынужденной миграции способствовала проводимая контртеррористическая операция в соседней Чеченской Республике. До 1997 г. волна вынужденной миграции получивших статус постоянно возрастала с 14 семей (47 чел.) в 1992 г. до 672 семей (2257 чел.) в 1996 г. С 1997 г. происходит заметное снижение числа лиц, признанных вынужденными переселенцами, до 50 семей (161 чел.), зарегистрированных в 2002 г. С 2003 г. волна вынужденной миграции практически прекратилась. Это вызвано наметившейся стабилизацией общественно-политической обстановки. В результате Республика Дагестан приняла всего 10 379 вынужденных переселенцев (3294 семьи), в том числе из Чеченской Республики — 6981 человек (2218 семей). В настоящее время в Республике продолжают состоять на учете 1 семья беженцев (3 чел.) и 312 семей (933 чел.) вынужденных переселенцев. Превалирующее число вынужденных мигрантов составляют выходцы из Чеченской Республики — 233 семьи (605 чел.) вынужденных переселенцев <6>. ——————————— <6> Там же.
Управлением Федеральной миграционной службы России по Республике Дагестан (УФМС по РД) в 2007 г. было проведено экспертное исследование масштабов нелегальной миграции иностранных граждан на территории Республики. Так, по оценкам экспертов, в Дагестане в настоящий период сконцентрированы до 3,5 тыс. нелегальных мигрантов, в то время как в 2006 г. их насчитывалось до 6 тыс. человек. Столь заметное снижение количества иностранных граждан, пребывающих в Республике без определенного правового статуса, обусловлено принятием ряда Законов: «О миграционном учете в Российской Федерации», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», заметно облегчающих процедуры легализации мигрантов в Российской Федерации. В частности, послабления коснулись постановки на миграционный учет, оформления разрешений на работу (без отсутствия заключения N 28 Министерства труда и социального развития для стран с безвизовым режимом). Как правило, оставшаяся часть нелегальных мигрантов — это граждане с визовым режимом (граждане Вьетнама, Грузии, Китая и Турции) либо граждане безвизового режима, которые утеряли на территории Российской Федерации документы и оказались в результате в правовом вакууме. Именно указанная часть нелегальных мигрантов должна представлять особый интерес, поскольку их нелегальное нахождение провоцирует в Республике рост административных правонарушений, что, в свою очередь, порождает преступность. Анализ концентрации мест нелегальных мигрантов указывает на их высокую степень урбанизации (города Махачкала, Хасавюрт и Дербент). Если до 1997 г. преобладал поток вынужденной миграции, то с 1998 г. по настоящее время испытывается натиск стихийной экономической и нелегальной миграции иностранных граждан, которая существенно осложняет социально-экономическую и криминальную обстановку. Только в 2006 г. УФМС России по Республике Дагестан совместно с подразделениями МВД по Республике Дагестан проведено 7 крупномасштабных специальных комплексных оперативно-профилактических мероприятий («СКПО», «Паспорт», «Нелегал», «Мигрант», «Граница», «Граница-заслон», «Вихрь-антитеррор»), направленных на противодействие незаконной миграции иностранных граждан и лиц без гражданства. В результате только в 2006 г. выявлено 5080 административных правонарушений (см. табл. 1). Необходимо заметить, что такие мероприятия имеют положительный эффект, в том числе — прививание правового сознания и формирование правовой культуры у иностранных граждан. Так, если в 2004 г. в Дагестане было выдано 273 разрешения на работу, в 2005 г. — 699, то в 2006 г. — 1025. Легализованные трудовые мигранты, как мы полагаем, менее криминогенны, нежели нелегальные.
Таблица 1
Страна происхождения Количество человек
Азербайджан 1234
Грузия 75
Украина 34
Казахстан 43
Молдова 22
Киргизия 44
Узбекистан 86
Туркмения 27
Таджикистан 44
Армения 41
Турция 23
Китай и др. 6179
В 2005 — 2006 гг. в Республике Дагестан было зарегистрировано 19 790 иностранных граждан, в том числе в 2005 г. — 6932, в 2006 г. — 12 858 человек. Большинство иностранных граждан пребывают в Республике с частными целями. В 2006 г. выдано разрешений на временное проживание — 595, видов на жительство — 90, разрешений на работу иностранным гражданам в 2006 г. — 1025, из них гражданам государств — участников СНГ — 781. Определенная категория иностранных граждан, проживающих в Республике, — это студенты высших учебных заведений. В настоящее время в Республике обучаются 364 студента — иностранные граждане, в том числе в Дагестанской государственной медицинской академии — 278, Дагестанском государственном университете — 83, Дагестанском государственном педагогическом университете — 3. В большинстве своем это граждане Индии, Пакистана, Непала, Сирии, Иордании и Турции <7>. ——————————— <7> Там же.
Таблица 2
Страна Количество въехавших иностр. граждан
Азербайджан 298656
Грузия 5945
Украина 6346
Казахстан 3234
Молдова 456
Киргизия 876
Узбекистан 2347
Туркмения 349
Таджикистан 456
Армения 18
Турция 546
Др. 4567
Сфера деятельности иностранных граждан — это, как правило, строительство и торговля. С принятием Федерального закона от 30 декабря 2006 г. N 271-ФЗ «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс РФ» и в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 683 «Об установлении на 2007 год допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в сфере розничной торговли на территории РФ» наблюдается отток трудовых мигрантов из сферы торговли в сферу строительства. 90% выдаваемых разрешений выдаются по профессии строитель <8>. ——————————— <8> Там же.
До принятия данных нормативных актов количество иностранных граждан, занятых в сфере торговли, составляло 3% от общего числа торговых мест, т. е. 20 тыс. рабочих мест. За счет высвобождения этих мест трудоустроено 140 граждан России. Анализ миграционных карт и проводимые оперативно-профилактические мероприятия УФМС по РД совместно с органами МВД Дагестана свидетельствуют о том, что у значительной части иностранных граждан цель визита не соответствует заявленной при въезде. 80% нелегально осуществляющих трудовую деятельность иностранных граждан целью визита заявляют — «частная». 30% иностранных граждан по окончании сроков регистрации не выезжают из Российской Федерации и этим пополняют ряды нелегалов. Общеизвестно, что незаконная миграция расширяет возможности для активизации деятельности организованных преступных группировок, международных террористических и экстремистских организаций, формирует условия для проявлений коррупции, способствует разжиганию межнациональных конфликтов, ухудшает криминогенную ситуацию. В связи с ростом числа нелегальных мигрантов растет и число преступлений, совершенных иностранными гражданами на территории Республики. Если в 2002 г. зарегистрировано 36 преступлений, совершенных иностранцами, то с 2003 по 2004 г. динамика их в абсолютном значении выросла с 45 до 56, в 2005 г. таких преступлений зарегистрировано 51, в 2006 г. — 138 преступлений, в том числе 136 преступлений, совершенных гражданами государств — участников СНГ. В отношении же иностранных граждан и лиц без гражданства не совершено ни одного преступления, что служит ярким примером отсутствия в Республике межнациональной и межконфессиональной нетерпимости. В целях пресечения незаконной миграции в Республике Дагестан соответствующими территориальными структурами федеральных органов исполнительной власти Республики заключено Межведомственное соглашение о взаимодействии по контролю за въездом, пребыванием и выездом иностранных граждан и лиц без гражданства, которое одобрено Координационным совещанием правоохранительных органов Дагестана. В то же время остается много нерешенных проблем, которые требуют незамедлительного решения в целях улучшения работы соответствующих органов. Это в первую очередь: 1. Четкое разграничение полномочий пограничной и миграционной служб по осуществлению иммиграционного контроля в отношении иностранных граждан на пунктах пропуска государственной границы. 2. Открытие на территории Дагестана представительства Азербайджанской Республики для оперативного решения вопросов, связанных с гражданами этой Республики. 3. Создание в составе УФМС по РД миграционной инспекции для эффективной и планомерной работы по противодействию нелегальной миграции. 4. Разработка и реализация региональной законодательной базы, которая могла бы оперативно реагировать на сложившуюся миграционную ситуацию в Республике. На наш взгляд, решая эти и другие проблемы внутренней и внешней миграции населения, можно обеспечить эффективную интеграцию российской экономики в мировую систему хозяйствования на рынке трудовых ресурсов.
