(Григорьев Д. В.) («Миграционное право», 2008, N 2)
ОСОБЕННОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ ПО БОРЬБЕ С ПРАВОНАРУШЕНИЯМИ В СФЕРЕ МИГРАЦИИ
Д. В. ГРИГОРЬЕВ
Григорьев Д. В., ведущий научный сотрудник Научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.
Прокуратура Российской Федерации играет важную роль в охране и защите конституционных прав и свобод граждан, укреплении законности и правопорядка, осуществляет надзор за исполнением законов на всей территории России, принимает меры по устранению нарушений законности, в том числе в сфере миграционных правоотношений. Интенсивный миграционный поток порождает проблемы занятости российских граждан, создает питательную среду для расширения масштабов теневой экономики, вызывает напряжение на рынках труда, усиливает нагрузку на социальную инфраструктуру. Серьезность положения с незаконной миграцией ощущается как в центральных регионах России, так и в приграничных районах, в которых наблюдается рост численности национальных диаспор из других государств. Массовое переселение и незаконное пребывание иностранных граждан и лиц без гражданства на территории страны не отвечают геополитическим интересам России, создают реальную угрозу ее национальной безопасности. В целях укрепления законности, защиты охраняемых законом интересов общества и государства в сфере борьбы с незаконной миграцией прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением миграционного законодательства. Главным направлением деятельности органов прокуратуры в сфере миграционных правоотношений является противодействие преступным проявлениям в этой сфере. Преступность мигрантов является весомым фактором осложнения криминогенной обстановки в стране. Принятые за последнее время меры по усилению контроля за миграцией дали определенный положительный эффект в противодействии миграционной преступности. За 2007 г. на 190050 (-12,7%) сократилось количество наиболее опасных и распространенных преступлений (ст. 105, 111, 131, 158, 161 и 162 УК РФ), совершенных мигрантами-иностранцами. Преступления, совершенные иностранными гражданами и лицами без гражданства, уменьшились с 53014 до 50139 фактов (-5,4%). На 2,4% увеличилось число зарегистрированных преступлений, совершенных в отношении этих граждан (с 15611 до 15985) <1>. ——————————— <1> Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры (2007 год). Информационно-аналитический доклад / Под ред. проф. И. Э. Звечаровского. М., 2008. С. 18.
Однако проблема преступности иностранцев далеко не решена. В целом не удается качественно социализировать возросший поток мигрантов-иностранцев и соответственно создать эффективную систему мер предупреждения преступности, связанной с миграцией. Следует учитывать тот факт, что преступность данной категории лиц чрезвычайно латентна. Характерно, что мигранты устремляются в наиболее благополучные регионы. В них выше не только уровень мигрантов, но и уровень миграционной преступности. Так, чрезвычайно высок уровень миграционной преступности в Москве. Несмотря на усиление миграционного контроля в 2007 г., в городе численность незаконных мигрантов-иностранцев не снизилась; на 17,5% возросло количество совершенных ими наиболее опасных и распространенных преступлений <2>. ——————————— <2> Там же. С. 18.
Необходимо отметить, что нередко мигранты, пребывающие на территории России, будучи задействованными в сфере теневой экономики, вынуждены заниматься нелегальной, а порой уголовно наказуемой деятельностью. Часть из них совершают общеуголовные преступления. Особую опасность представляет транснациональная преступность, связанная с участием иностранцев в международных преступных сообществах. Подобная преступная деятельность иностранцев проявляется в виде терроризма, контрабанды, торговли оружием и людьми, наркобизнеса и прочих опасных явлений. Общеизвестно участие иностранных граждан в эскалации терроризма в России. Обращает на себя внимание активное участие мигрантов-иностранцев в организации расхищения природных богатств России: полезных ископаемых, леса, биоресурсов. В противодействии правонарушениям в сфере миграции в той или иной степени участвуют различные министерства и ведомства Российской Федерации (ФМС, ФСКН, ФТС, ФСБ и МВД России). Правоохранительные органы проводят совместные операции, оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, пресечению и предотвращению деятельности на территории России лиц и преступных групп, связанных с организацией незаконной миграции, торговлей людьми и незаконным использованием иностранной рабочей силы, а также занимающихся незаконным оформлением российского гражданства, миграционных карт. Активную роль в обеспечении законности этой деятельности играют органы прокуратуры. Однако эффективному противодействию преступным проявлениям в сфере миграционных отношений правоохранительным органам мешают ведомственная разобщенность и отсутствие надлежащего взаимодействия. В этой связи особое место в прокурорской деятельности занимает координация борьбы с миграционной преступностью. Как показывает практика, координация борьбы с общеуголовной преступностью иностранцев не выделяется в самостоятельный предмет, а осуществляется в ходе деятельности органов прокуратуры по координации борьбы с определенными видами преступлений. Координация противодействия транснациональной преступности в большинстве случаев осуществляется в рамках совершенствования борьбы со специфическими видами организованной преступной деятельности (терроризмом, наркобизнесом, контрабандой и т. д.). Следует отметить, что органы прокуратуры не только координируют деятельность различных органов в этой сфере, но и осуществляют надзор за деятельностью органов, реализующих контрольные функции в сфере миграционных отношений. В их число входят МИД, Минюст, Минздравсоцразвития, Минтранс, ФМС России, ФСБ России, МВД России, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. В ряде случаев указанные органы не в полной мере используют свои полномочия по выявлению и пресечению незаконной миграции, допускают случаи попустительства нарушителям миграционного законодательства. В этой связи законность деятельности этих органов, исполнение ими контрольных функций в сфере миграционных отношений являются предметом прокурорского надзора. Важнейшим направлением прокурорской деятельности остается надзор за региональным и местным правотворчеством. Так, в 2007 г. по актам прокурорского реагирования приведено в соответствие 115914 нормативных правовых актов органов местного самоуправления и около 2,5 тыс. нормативных правовых актов субъектов Федерации <3>. Материалы прокурорских проверок свидетельствуют о том, что в отдельных регионах органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления продолжают издавать нормативные правовые акты, не соответствующие федеральному миграционному законодательству. Принимаемые ими правовые акты направлены на сокращение количества мигрантов на соответствующей территории, ужесточение ответственности за нарушение правил регистрационного режима, ограничение прав, в том числе имущественных, лиц соответствующей категории и др. В связи с этим данные правовые акты входят в противоречие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. ——————————— <3> Там же. С. 38.
Значительное внимание органы прокуратуры уделяют надзору за соблюдением законодательства о привлечении и использовании иностранной рабочей силы. В этой сфере наработана хорошая практика применения административных мер за нарушение правил привлечения и использования иностранных работников или осуществление ими трудовой деятельности без разрешения на работу (ст. 18.10 КоАП РФ). Большую работу по выявлению работодателей, нарушающих правила привлечения или использования рабочей силы, а также иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность без соответствующего разрешения на работу, проводят сотрудники Федеральной миграционной службы. В 2007 г. сотрудники ФМС существенно активизировали работу по выявлению и пресечению нарушений иммиграционных правил (ст. 18.11 КоАП РФ). Если в 2006 г. таких нарушений было зафиксировано 649, то в 2007 г. — 1157 фактов (прирост составил более 78%) <4>. ——————————— <4> Там же. С. 123.
Кроме того, органы прокуратуры проверяют законность деятельности негосударственных организаций, осуществляющих международные связи в области туризма, и представительств международных организаций, действующих на поднадзорной территории, с учетом Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Органы прокуратуры также осуществляют проверки по фактам опубликования в федеральных, региональных и местных средствах массовой информации рекламных объявлений о предоставлении коммерческих услуг по оформлению российского гражданства, заграничных паспортов, регистрации по месту пребывания (жительства). Важным направлением в борьбе с правонарушениями в сфере миграции в предстоящие годы должна стать работа по трудовой и социальной адаптации мигрантов в новой для них среде. При этом речь идет не об оперативно-профилактической работе органов МВД и ФСБ, а о социальной профилактике, которая осуществляется открыто государственными, муниципальными органами и общественными объединениями. Для этого необходимо включать в разрабатываемые в регионах комплексные целевые программы и планы социального развития территорий мероприятия по социальной и трудовой адаптации мигрантов, созданию национальных культурно-просветительских центров, курсов по обучению русскому языку, российскому законодательству и т. д. Проведение таких мероприятий не является предметом деятельности органов прокуратуры. Но, исходя из потребностей профилактики правонарушений в миграционной сфере, прокурорским работникам необходимо обращать внимание соответствующих специалистов государственных, муниципальных органов и общественных объединений на необходимость осуществления таких мероприятий. Озабоченность органов прокуратуры вызывают многочисленные нарушения законодательства о правовом положении иностранных граждан на территории России. Наибольшая часть нарушений законодательства приходится на трудовые правоотношения, которые в 2007 г. составили 55% от всех нарушений законов в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина <5>. Материалы прокурорских проверок свидетельствуют о распространенности нарушений трудовых прав иностранных граждан. Самыми типичными из них являются: несоблюдение режима рабочего времени и времени отдыха; нарушение прав работников на медицинское обеспечение, безопасные условия труда; осуществление трудовой деятельности без оформления необходимых для этого документов. ——————————— <5> Там же. С. 45.
Также в органы прокуратуры поступает немало обращений от лиц данной категории о случаях необоснованной волокиты при рассмотрении заявлений, вымогательства со стороны сотрудников правоохранительных органов, миграционных служб и органов исполнительной власти. По данным фактам органами прокуратуры проводятся соответствующие проверки. Вместе с тем не отвечает требованиям, предъявляемым к решению проблемы незаконной миграции, и прокурорский надзор. Анализ практики свидетельствует об имеющихся в отдельных регионах недостатках в деятельности прокуроров по укреплению законности в сфере миграционных правоотношений. Так, в ряде случаев проверками исполнения миграционного законодательства прокуроры занимались лишь в связи с рассмотрением обращений физических и юридических лиц; не было налажено надлежащее взаимодействие с другими правоохранительными органами; нарекания вызывает качество вносимых предостережений, представлений. Анализ имеющихся актов прокурорского реагирования свидетельствует, что принимаемые меры прокурорского реагирования не всегда адекватны сложившейся обстановке, порой они носят запоздалый характер, не сопровождаются фактическим устранением выявленных нарушений и наказанием виновных лиц. В этой связи органам прокуратуры необходимо активизировать борьбу с незаконной миграцией и существенно повысить ее эффективность, следует обеспечить в регионах надлежащую координацию правоохранительной деятельности по противодействию незаконной миграции, усилить надзор за исполнением законодательства о порядке въезда в Российскую Федерацию и выезда из нее, о правовом положении иностранных граждан на территории России, о привлечении и использовании иностранной рабочей силы. Активный и последовательный прокурорский надзор за исполнением законов в миграционной сфере позволит своевременно выявлять наиболее распространенные правонарушения, отслеживать намечающиеся негативные тенденции в развитии миграционной ситуации и тем самым будет способствовать укреплению законности в сфере миграционных правоотношений.
