(Архипов В. В.) («Законодательство и экономика», 2008, N 10)
РЕФОРМА ОПЛАТЫ ТРУДА БЮДЖЕТНИКОВ: ЕТС, БАЗОВЫЕ ОКЛАДЫ (СТАВКИ), «БЕЗБАЗОВАЯ» ОПЛАТА ТРУДА, ЧТО ДАЛЬШЕ?
В. В. АРХИПОВ
Архипов В. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры социального обеспечения Академии труда и социальных отношений.
Проводимая в стране несколько лет подготовка к реформированию системы вознаграждения труда работников бюджетных учреждений должна завершиться 1 декабря 2008 г. повышением индивидуального размера оплаты их труда, продекларированным Правительством РФ. Устанавливаемое в соответствии с новыми системами оплаты труда вознаграждение за работу не может быть меньше заработной платы (без учета премий и иных стимулирующих выплат), выплачиваемой на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений, но при условии сохранения объема должностных обязанностей работников (гражданского персонала) и выполнения ими работ той же квалификации. В этих целях расходы федерального бюджета в части оплаты труда работников и гражданского персонала увеличены на 30% для своевременной реализации запланированного введения новых систем оплаты труда. Однако планируемый перевод работников, в том числе руководителей федеральных бюджетных учреждений, на новую систему оплаты труда вызывает у специалистов по трудовому праву серьезные опасения в возможности его реализовать в соответствии с требованиями трудового законодательства. Кроме того, Правительство РФ на ходу и в самый последний момент изменило правила этого перехода без учета мнения иных сторон Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. В связи с этим данная статья посвящена некоторым практическим вопросам, которые следует учитывать субъектам трудовых отношений, подпадающим под действие этой реформы.
Краткая история реформ оплаты труда в бюджетной сфере
Проводимые в России социально-экономические реформы 90-х годов прошлого века, вызванные переходом от административно-командной системы управления страной к рыночным отношениям, коснулись и системы оплаты труда работников бюджетных организаций. Существовавшая ранее система персональных окладов и окладов в пределах «окладной вилки» по различным причинам показалась малоэффективной, что повлекло ее реформирование. Для этого была введена в действие тарифная система оплаты труда, которая стала для всех работников бюджетной сферы единой тарифной системой (далее — ЕТС) вознаграждения за вложенный труд. Сейчас же вновь решено возвратиться к системе оплаты труда на базе окладов, но, прежде чем уяснить смысл нововведения и разницу в этих системах, рассмотрим вкратце сущность ЕТС. Итак, в 1992 г. для работников бюджетной сферы была введена тарифная система оплаты труда, основанная на единой тарифной ставке (окладе), тарифной сетке и тарифных коэффициентах, т. е. ЕТС. Эта система применялась ко всем работникам независимо от характера труда — от рабочего до руководителя учреждения. Условия оплаты, предусмотренные ЕТС, распространялись на трудящихся здравоохранения, системы социальной защиты населения, образования, культуры, науки и других организаций, находящихся на бюджетном финансировании. Действующая ныне ЕТС предусматривает 18 разрядов оплаты труда и соответствующие им тарифные коэффициенты. Так, для первого разряда установлен коэффициент 1,0, а для последнего, восемнадцатого, — 4,5. С повышением тарифного разряда увеличивался тарифный коэффициент и, соответственно, размер оклада (ставки) работника. Нередко реализация этой системы оплаты труда на местах порождала трудовые конфликты, и выявленные в ней сложные вопросы приходилось решать на уровне Верховного Суда РФ <1>. ——————————— <1> См., например: Определения Верховного Суда РФ от 3 мая 2006 г. N 43-Г06-2 (по заявлению о признании недействующим абз. 2 ст. 6 Закона Удмуртской Республики «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Удмуртской Республики и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Удмуртской Республики»); от 30 июня 2005 г. N 35-РЗ; от 11 мая 2005 г. N 51-Г05-5 (по заявлению о признании частично недействующими Закона Алтайского края от 9 ноября 2004 г. N 37-ЗС «Об оплате труда работников краевых государственных и муниципальных учреждений в Алтайском крае» и Постановления администрации Алтайского края от 25 ноября 2004 г. N 610 «Об оплате труда работников краевых государственных и муниципальных учреждений в Алтайском крае»); от 3 августа 2005 г. N 58-Г05-21 (по заявлению о признании недействующими отдельных норм Постановления губернатора Хабаровского края от 19 января 2005 г. N 7 «О повышении тарифных ставок (окладов) работникам бюджетных учреждений, финансируемых за счет средств краевого бюджета»).
Особенно активная подготовка к переходу на новые системы оплаты труда началась после выхода в свет Постановления Правительства РФ от 22 сентября 2007 г. N 605 «О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений и гражданского персонала воинских частей, оплата труда которых осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений» (далее — Постановление N 605) и совещания у Председателя Правительства РФ 16 июня 2008 г. <2>. При этом применение ЕТС было рекомендовано до завершения реформы оплаты труда работников бюджетной сферы. ——————————— <2> Председателем Правительства РФ были даны соответствующие поручения главам министерств и ведомств (Протокол совещания от 16 июня 2008 г. N ВП-П12-5пр).
Следует обратить внимание на содержащиеся в Постановлении N 605 термины «работник» и «оплата труда». Их применение означает, что в документе речь идет о лицах, чей труд регулируется правилами, изложенными прежде всего в законодательстве о труде, а также в иных нормативно-правовых актах, содержащих нормы трудового права (см. ст. 5 Трудового кодекса РФ). Однако в преамбуле данного Постановления, как и в иных его положениях, нет даже упоминания о трудовом законодательстве, а сделана оговорка о том, что это Постановление издано в соответствии со статьей 4.1 Федерального закона от 4 февраля 1999 г. N 22-ФЗ «Об оплате труда работников федеральных государственных учреждений» (в ред. от 20 апреля 2007 г.). В статье 4.1 этого Закона указано, что по решению Правительства РФ для оплаты труда работников федеральных государственных учреждений может применяться иная система оплаты труда, отличная от ЕТС. Таким образом, с учетом части 1 ст. 115 Конституции РФ Правительство РФ действует правомерно, вводя новые системы оплаты труда для этой категории работников. Указанная статья Конституции РФ допускает издание Правительством РФ постановлений на основании и во исполнение, в частности, федеральных законов. В статье 5 и иных нормах Трудового кодекса РФ (далее — ТК РФ) как в кодифицированном основополагающем в сфере труда федеральном законе содержатся законоположения, помогающие понять особенности и уяснить правила перевода, в частности, работников федеральных государственных бюджетных учреждений на новые системы оплаты труда. К таким положениям относятся следующие требования: — нормы трудового права, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать Трудовому кодексу РФ. В случае противоречий между Кодексом и иным федеральным законом, содержащим нормы трудового права, применяется Кодекс. Если вновь принятый федеральный закон, содержащий нормы трудового права, противоречит Трудовому кодексу, он применяется при условии внесения соответствующих изменений в Кодекс; — постановления Правительства РФ, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить Трудовому кодексу РФ, иным федеральным законам и указам Президента РФ. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить Трудовому кодексу РФ, иным федеральным законам, указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ. Любые федеральные законы, содержащие какие-либо нововведения, связанные с правами и свободами человека и гражданина, могут их ограничивать только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государств (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Исходя из приведенных основополагающих правил, проанализируем законность изменения системы оплаты труда у данной категории работников с юридической точки зрения <3>. ——————————— <3> Экономическая составляющая данных изменений должна подвергнуться анализу, прежде всего со стороны профсоюзных организаций в сфере образования, с которыми нововведения согласованы.
Прежде всего сам процесс перехода на новые системы оплаты труда видится весьма проблематичным. Трудности возникают главным образом в части соблюдения на местах правил, содержащихся в Трудовом кодексе РФ, т. е. в закономерной реализации предусмотренных в Кодексе правовых последствий, связанных с изменением существенных условий трудового договора. Рассмотрим процесс перехода на новые системы оплаты труда бюджетников на примере педагогического и иного персонала образовательных учреждений.
Введение новой системы оплаты труда на примере образовательных учреждений
В Федеральном законе от 10 апреля 2000 г. N 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования» (в ред. от 26 июня 2007 г.) отмечено: в стране в целом остается проблема кадрового обеспечения образовательных учреждений. При этом сохраняется устойчивая тенденция старения педагогических работников образовательных учреждений всех типов и видов, недостатка молодых специалистов вследствие низкого уровня оплаты труда и социального престижа профессии педагога, слабой социальной защищенности педагогических и научно-педагогических работников образовательных учреждений. В подразделе третьем Федеральной программы «Социальная поддержка работников образовательных учреждений и других организаций системы образования» указано, что к иным мерам поддержки работников образовательных учреждений относится совершенствование ЕТС по оплате труда работников организаций бюджетной сферы в части оплаты труда работников образовательных учреждений. Согласно статье 54 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» (в ред. от 24 апреля 2008 г., далее — Закон об образовании) заработная плата и должностной оклад работнику образовательного учреждения выплачиваются за выполнение им функциональных обязанностей и работ, предусмотренных трудовым договором. Выполнение им других работ и обязанностей оплачивается по дополнительному договору, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации. В свете планируемых реформ систем оплаты труда необходимо рассмотреть и смысл заложенного в статье 54 Закона об образовании указания на существование как исключительных случаев, так и оплаты работникам образовательных учреждений других работ по дополнительному договору. Если трактовать понятие «законодательство России» в широком смысле этого слова, то в него следует включить и подзаконные акты. Как из статьи 54 Закона об образовании, так и из ряда подзаконных актов следует, что участвовать в образовательном процессе можно и без договора, а выполнять другие работы и обязанности — по дополнительному договору (безразлично какому, так как его вид (тип) и отраслевое предназначение законодателем не конкретизированы). В связи с этим оплата образовательной деятельности в пределах норм, установленных якобы в трудо-правовых актах (например, в пункте 2 Постановления Минтруда России от 30 июня 2003 г. N 41 «Об особенностях работы по совместительству педагогических, медицинских, фармацевтических работников и работников культуры»), возможна и без договора. Возникает естественный вопрос: каким надлежащим образом должны быть оформлены правоотношения между учебным заведением и таким преподавателем, чтобы затраты на оплату его труда отнести на расходы юридического лица или индивидуального предпринимателя? Данное Постановление ответа на этот вопрос не дает, а это вызывает глубокие сомнение в правомерности такого трудоустройства гражданина именно как педагогического работника, так как сводит выполнение трудовой функции к оказанию образовательных услуг по правилам гражданско-правового законодательства (ст. 779 ГК РФ). Следовательно, регулирование гражданско-правовых отношений не относится к нормотворческой компетенции как Минтруда России, так и его правопреемников и позволяет сделать вывод: указанным выше актом нельзя руководствоваться, как принятым с превышением полномочий, установленных этому министерству. Тем не менее если с лицом, ищущим педагогическую работу, заключен трудовой договор, то оплата его труда регулируется правилами трудового законодательства и иных нормативно-правовых актов, содержащих нормы трудового права, т. е. подзаконных актов (ст. 5 ТК РФ в ред. от 28 февраля 2008 г.). Поэтому при отсутствии в специальном законе об образовании особых условий, регламентирующих оплату работников образовательных учреждений, действуют общие нормы трудового права, если в них нет оговорки об особенностях регулирования оплаты труда педагогических работников. В главе 52 ТК РФ, посвященной особенностям регулирования труда педагогических работников, специальных правил об особенностях оплаты их труда нет. Не содержатся они и в нормах, определяющих порядок оплаты труда (раздел VI ТК РФ «Оплата и нормирование труда»), в которых к тому же нет специальных отсылок к иным актам национальной системы права. Поэтому на основании статьи 132 Кодекса заработная плата каждого работника должна зависеть только от его квалификации, сложности выполняемой работы, количества и качества затраченного труда и максимальным размером не ограничивается. Любая дискриминация при установлении и изменении условий оплаты труда запрещается. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ в статью 143 ТК РФ были внесены изменения, устанавливающие порядок действия системы оплаты труда работников федеральных государственных учреждений, основанный на ЕТС. Согласно статье 135 ТК РФ заработная плата работнику устанавливается трудовым договором в соответствии с действующими у данного работодателя системами оплаты труда. Системы оплаты труда, включая размеры тарифных ставок, окладов (должностных окладов), доплат и надбавок компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, системы доплат и надбавок стимулирующего характера и системы премирования, устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права. Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений ежегодно до внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год разрабатывает единые рекомендации по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников организаций, финансируемых из соответствующих бюджетов. Указанные рекомендации учитываются Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления при определении объемов финансирования учреждений здравоохранения, образования, науки, культуры и других учреждений бюджетной сферы. Если стороны трехсторонней комиссии не достигли соглашения, указанные рекомендации утверждаются Правительством РФ, а мнение сторон комиссии доводится до субъектов Федерации. Локальные нормативные акты, устанавливающие системы оплаты труда, принимаются работодателем с учетом мнения представительного органа работников. Условия оплаты труда, определенные трудовым договором, не могут быть ухудшены по сравнению с установленными трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами. Согласно части 1 ст. 135 ТК РФ заработная плата работнику устанавливается трудовым договором в соответствии с действующими у данного работодателя системами оплаты труда. В силу части 1 ст. 56 Закона об образовании для работников образовательного учреждения работодателем является данное образовательное учреждение, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Как отмечают специалисты в области образования, исключение из этого правила составляют руководители образовательных учреждений. По смыслу статьи 273 ТК РФ их работодателем является непосредственно учредитель (учредители) образовательного учреждения. Положение руководителя образовательного учреждения имеет еще одну особенность. В трудовых отношениях у него двойственное положение: с одной стороны, он является работником, с другой — непосредственным представителем работодателя <4>. ——————————— <4> См., например: Постатейный комментарий к Закону РФ «Об образовании» / Под ред. А. Н. Козырина и В. В. Насонкина // СПС «КонсультантПлюс».
Из части 3 ст. 12 Закона об образовании следует, что образовательные учреждения могут быть государственными (федеральными или находящимися в ведении субъекта Федерации), муниципальными, негосударственными (частными, учреждениями общественных и религиозных организаций или объединений). Федеральное государственное образовательное учреждение находится в федеральной собственности и финансируется за счет средств федерального бюджета. Следовательно, учредителем, определяющим финансовую политику образовательного учреждения, является уполномоченный Правительством РФ орган исполнительной власти в зависимости от направления образовательной деятельности конкретного учебного заведения. С введением в действие Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ этот порядок был дополнен установлением окладов и отражен в новой редакции в статье 144 ТК РФ, но уже с охватом муниципальных учреждений. С этого момента у Правительства РФ появилась возможность устанавливать базовые оклады (базовые должностные оклады), базовые ставки заработной платы по профессиональным квалификационным группам в отношении работников бюджетных учреждений. В соответствии с этим в статье 144 ТК РФ уточнено: системы оплаты труда (в том числе тарифные системы оплаты труда) работников государственных и муниципальных учреждений устанавливаются: — в федеральных государственных учреждениях — коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; — в государственных учреждениях субъектов Федерации — коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации; — в муниципальных учреждениях — коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Правительство РФ может устанавливать базовые оклады (базовые должностные оклады), базовые ставки заработной платы по профессиональным квалификационным группам. Заработная плата работников государственных и муниципальных учреждений не может быть ниже установленных Правительством РФ базовых окладов (базовых должностных окладов), базовых ставок заработной платы соответствующих профессиональных квалификационных групп, которые обеспечиваются: — федеральными государственными учреждениями — за счет средств федерального бюджета; — государственными учреждениями субъектов Федерации — за счет средств бюджетов субъектов Федерации; — муниципальными учреждениями — за счет средств местных бюджетов. Системы оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений устанавливаются с учетом единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих, единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, а также государственных гарантий по оплате труда, рекомендаций Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений (ч. 3 ст. 135 ТК РФ) и мнения соответствующих профсоюзов (объединений профсоюзов) и объединений работодателей. Профессиональные квалификационные группы представляют собой группы профессий рабочих и должностей служащих, сформированные с учетом сферы деятельности на основе требований к профессиональной подготовке и уровню квалификации, которые необходимы для осуществления соответствующей профессиональной деятельности. Профессиональные квалификационные группы, а также критерии отнесения к ним профессий рабочих и должностей служащих утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда. Между тем ни единого, ни специального квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, содержащего квалификационные требования к преподавательскому составу учебных заведений, до сих пор не издано. Это существенно затруднит выполнение на местах Приказа Минздравсоцразвития России от 6 августа 2007 г. N 525 «О профессиональных квалификационных группах и утверждении критериев отнесения профессий рабочих и должностей служащих к профессиональным квалификационным группам». Что же касается рекомендаций Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений (в нее входят представители профсоюзов, мнение которых должно быть учтено), то в настоящее время действуют Единые рекомендации по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников организаций, финансируемых из соответствующих бюджетов, на 2008 г., в которых отражено, что введение новой системы оплаты труда в 2008 г. с профсоюзами согласовано. Однако здесь следует обратить внимание на следующее. Во-первых, содержание трехстороннего решения, как это ни парадоксально прозвучит, состоит (без учета части 2 ст. 15 Конституции РФ об обязанности россиян соблюдать законы) из согласия его сторон соблюдать нормы Трудового кодекса РФ и положения Постановления N 605. Соответствующие положения Кодекса и Постановления буквально переписаны в протокол и прилагаемую к нему единую рекомендацию, утвержденную координаторами этой комиссии. Во-вторых, учитывая, что Постановление N 605 принято раньше, чем произошло согласование указанных выше рекомендаций, можно констатировать нарушение Правительством РФ порядка, установленного как в части 3 ст. 135, так и в части 4 ст. 144 ТК РФ. Нарушением является часть этих статей, где они обязывают учитывать Правительство РФ принятые комиссией рекомендации, а не наоборот, как произошло в рассматриваемом случае: трехсторонняя комиссия учла и утвердила содержание Постановления N 605. Тем не менее в утвержденных трехсторонней комиссией рекомендациях отражено обещание Правительства РФ при формировании новой системы оплаты труда работников государственных и муниципальных бюджетных учреждений, отличных от ЕТС, осуществить повышение достигнутого уровня оплаты труда. Каким образом это будет сделано и за счет каких средств, становится ясно из многочисленных актов, изданных министерствами и ведомствами. Например, в Методических рекомендациях по введению в федеральных бюджетных учреждениях новых систем оплаты труда (утв. Приказом Минздравсоцразвития России от 22 октября 2007 г. N 663) руководителям этих организаций «рекомендовано» подготовить штатные расписания с учетом оптимизации численности персонала. Иными словами, это должно быть достигнуто за счет сокращения штатов и увеличения объема работ у работников, оставшихся на рабочих местах, т. е. интенсификации труда. В чем же заключается реформа системы оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений, находящихся на бюджетном финансировании? Ответ на данный вопрос содержится в Постановлении N 605. Данный документ, как несложно заметить, принят на основании ранее согласованных с профсоюзом Единых рекомендаций по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников организаций, финансируемых из соответствующих бюджетов, на 2008 г., в которых разъяснено, что вместо ЕТС вводятся новые системы оплаты труда. Они применяются для следующих категорий работников: — работников и персонала бюджетных учреждений на основе, устанавливаемой коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами, принятыми в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, содержащими правила определения размеров окладов (должностных окладов), ставок заработной платы, выплат компенсационного и стимулирующего характера; — руководителей учреждений, их заместителей и главных бухгалтеров на основе, устанавливаемой в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. При этом размер их заработной платы будет состоять из должностных окладов, выплат компенсационного и стимулирующего характера. В свою очередь, должностной оклад руководителя учреждения определяется трудовым договором и составляет три размера средней заработной платы работников основного персонала возглавляемого им учреждения. Должностные оклады заместителей руководителей и главных бухгалтеров учреждений устанавливаются на 10 — 30% ниже должностных окладов руководителей этих учреждений. К основному персоналу учреждения относятся работники, непосредственно обеспечивающие выполнение функций, для реализации которых создано учреждение. Перечень должностей, профессий работников учреждений, относимых к основному персоналу по виду экономической деятельности, устанавливается федеральным органом исполнительной власти (иным государственным органом или организацией), в ведении которого находится учреждение, по согласованию с Минздравсоцразвития России. При расчете средней заработной платы руководителя учреждения учитываются оклады и выплаты стимулирующего характера работников (персонала) за календарный год, предшествующий году установления ему должностного оклада. Выплаты компенсационного характера при расчете средней заработной платы для определения должностного оклада руководителя не учитываются. Порядок исчисления размера средней заработной платы для определения размера должностного оклада руководителя определяется Минздравсоцразвития России. Возникает закономерный вопрос: в чем состоит неэффективность системы оплаты труда по ЕТС? Ответ на него содержится, в частности, в Методических рекомендациях по введению в федеральных бюджетных учреждениях новых систем оплаты труда, утвержденных Приказом Минздравсоцразвития России от 22 октября 2007 г. N 663. Введение новой системы оплаты труда должно способствовать эффективности труда работников за счет оптимизации: набора исполняемых трудовых функций, сложности труда, интенсивности труда, результативности труда, а также увязки объема бюджетных ассигнований, направляемых на формирование фонда оплаты труда работников, с упорядочением штатной численности работников, исходя из необходимости выполнения установленных федеральному бюджетному учреждению функций, задач и объемов работ. По всей видимости, перечисленных показателей невозможно было достичь с помощью экономических инструментов ЕТС. Как следует из статьи 144 ТК РФ, установление базовых элементов системы оплаты труда работников бюджетных учреждений законодатель делегировал органам исполнительной власти — от федерального до муниципального. Однако конкретизацию и дифференциацию системы оплаты в рамках норм, установленных органами исполнительной власти, должны взять на себя коллективные договоры и иные социально-партнерские соглашения между работодателем и работниками, а также локальные нормативные акты, изданные в бюджетных учреждениях при согласовании их условий с действующим в них профсоюзом. Здесь следует особо подчеркнуть: вводимая система оплаты труда для работников учреждений априори предопределяет характер содержания коллективного договора, соглашения, локального нормативного акта и является на деле фикцией установления оплаты труда договорными методами. Как уже отмечено специалистами, учреждения бюджетной сферы (и представители работников) при принятии указанных источников трудового права в большей степени, нежели работодатели реального сектора экономики, связаны предписаниями нормативных правовых актов. В частности, они должны соблюдать нормы, устанавливающие размеры оплаты труда рабочих и служащих соответствующих профессиональных квалификационных групп. Это неизбежно приведет к формализации как содержания, так и процесса заключения коллективных договоров, соглашений в бюджетной сфере <5>. ——————————— <5> См., например: Постатейный краткий комментарий к Трудовому кодексу РФ / Под ред. Ю. П. Орловского. М.: Контракт; Инфра-М, 2006.
Процедура перехода на новую систему оплаты труда
Тем не менее даже при пассивном отношении членов трудового коллектива к вопросу об определении конкретных нюансов системы оплаты труда на уровне их бюджетного учреждения им необходимо знать следующее. Согласно статье 57 ТК РФ к обязательным и, следовательно, существенным условиям трудового договора и порожденного им трудового правоотношения относится определение по соглашению его сторон оплаты труда (в том числе размер тарифной ставки или оклада (должностного оклада) работника, доплаты, надбавки и поощрительные выплаты). Поэтому указание о необходимости перевода работников бюджетных учреждений на новую систему оплаты труда обязывает работодателя провести перевод, выполняя следующие требования, изложенные в Трудовом кодексе РФ. 1. Для заключения вновь или изменения коллективного договора, равно как и социального партнерского соглашения, необходимо выполнить (в большей или меньшей степени для разных ситуаций) требования раздела II ТК РФ «Социальное партнерство в сфере труда», содержащего 32 статьи и огромную массу организационных и процедурных норм. При этом коллективные договоры и соглашения, а также трудовые договоры не могут предусматривать условий, которые ограничивали бы права или снижали уровень гарантий работников по сравнению с установленными трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права. Если такие условия включены в коллективный договор, соглашение или трудовой договор, они не подлежат применению. Кроме того, следует обратить внимание читателей на следующее: в коллективном договоре с учетом финансово-экономического положения работодателя могут устанавливаться льготы и преимущества для работников, условия труда, более благоприятные по сравнению с установленными законами, иными нормативными правовыми актами, соглашениями (ч. 2 ст. 41 ТК РФ). 2. Для принятия вновь или внесения изменений в действующее Положение об оплате труда персонала учебного заведения необходимо выполнить требования как минимум статей 8, 12, 15, 22, 53, 56, 135, 371 и 372 ТК РФ. Причем на основании части 4 ст. 8 Кодекса нормы локальных нормативных актов, ухудшающие положение работников по сравнению с установленным трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, а также локальные нормативные акты, принятые без соблюдения установленного статьей 372 ТК РФ порядка учета мнения представительного органа работников, не подлежат применению. В таких случаях применяются трудовое законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, коллективный договор, соглашения. Далее, следуя правилам части 2 ст. 22 ТК РФ, работодатель обязан ознакомить работников под роспись с принимаемыми локальными нормативными актами, непосредственно связанными с их трудовой деятельностью. 3. Для внесения изменений в трудовой договор об оплате труда работника по новой системе потребуется выполнить правила статьи 72 Кодекса. Работодателю следует заключить соответствующее дополнительное соглашение с работником (в письменной форме), за исключением случаев, предусмотренных Трудовым кодексом РФ. Одно из таких исключений содержится в статье 74 ТК РФ и связано с возможностью корректировки определенных сторонами условий трудового договора по причинам, связанным с изменением организационных или технологических условий труда. Если ввиду изменений в технике и технологии производства, структурной реорганизации производства и по другим причинам определенные сторонами условия трудового договора не могут быть сохранены, допускается их корректировка по инициативе работодателя, за исключением изменения трудовой функции работника. Учитывая, что по своим признакам смена системы оплаты труда под изменение работодателем технологических условий труда явно не подпадает, следует определиться с тем, можно ли отнести ее к изменению организационных условий труда. Итак, если основой ранее действовавшей системы оплаты труда была ЕТС, то для новой системы это базовые оклады (базовые должностные оклады), базовые ставки заработной платы по профессиональным квалификационным группам. Законодатель не дал специального для трудовых отношений определения понятия «организационные условия труда», поэтому правоприменителю, очевидно, придется искать его значение в толковых словарях русского языка, носящих нормативный характер, т. е. изданных Институтом русского языка РАН. Обратившись к этому источнику, можно выяснить, что под организационными условиями труда (в рассматриваемом аспекте) следует понимать действия работодателя, направленные на налаживание, упорядочивание чего-либо для какой-либо социально-трудовой цели с помощью воздействия социально-экономических рычагов на итоги процесса труда. Причем доминирующую роль для включения в это понятие такого элемента, как система оплаты труда, играют, естественно, нормы ТК РФ (в статьях 57, 129, 132 и 135 изложены правила ее установления и изменения). Итак, мы уяснили, что положения статьи 74 ТК РФ будут действовать в период смены системы оплаты труда в бюджетных учреждениях, к которым относятся учреждения всех уровней народного образования, финансируемые за счет государственных средств. Поэтому о предстоящих изменениях определенных сторонами условий трудового договора и о причинах таковых работодатель обязан уведомить работника в письменной форме не позднее чем за два месяца, если иное не предусмотрено Кодексом. Иные сроки и процедуры предупреждения предусмотрены Трудовым кодексом РФ, но касаются, в частности, работников, труд которых используется индивидуальным предпринимателем (ст. 306) либо религиозной организацией (ст. 344). Причем название уведомительного акта законодателем не конкретизировано, что допускает его любой организационный вид — от приказа и распоряжения до простого уведомления (здесь важен сам факт предупреждения). Если работник не согласен работать в новых условиях, работодатель обязан в письменной форме предложить ему другую имеющуюся у работодателя работу (как вакантную должность или работу, соответствующую квалификации работника, так и вакантную нижестоящую должность или нижеоплачиваемую работу), которую работник может выполнять с учетом его состояния здоровья. При этом работодатель обязан предлагать работнику все отвечающие указанным требованиям вакансии, имеющиеся у него в данной местности. Предлагать вакансии в других местностях работодатель обязан, если это предусмотрено коллективным договором, соглашениями, трудовым договором. При отсутствии указанной работы или отказе работника от предложенной работы трудовой договор прекращается в соответствии с пунктом 7 ч. 1 ст. 77 ТК РФ с выплатой двухнедельного среднего заработка на основании части 3 ст. 178 Кодекса. В случае, когда причины, указанные в части 1 ст. 74 ТК РФ, могут повлечь массовое увольнение работников, работодатель в целях сохранения рабочих мест имеет право с учетом мнения выборного органа первичной профсоюзной организации и в порядке, установленном статьей 372 Кодекса для принятия локальных нормативных актов, вводить режим неполного рабочего дня (смены) и (или) неполной рабочей недели на срок до шести месяцев. Если работник отказывается от продолжения работы в режиме неполного рабочего дня (смены) и (или) неполной рабочей недели, то трудовой договор расторгается на основании пункта 2 ч. 1 ст. 81 ТК РФ, как при сокращении штата (численности) работников организации. При этом работнику предоставляются соответствующие гарантии и компенсации, предусмотренные частями 1 и 2 ст. 178 Кодекса. Отмена режима неполного рабочего дня (смены) и (или) неполной рабочей недели ранее срока, на который они были установлены, производится работодателем с учетом мнения выборного органа первичной профсоюзной организации. Изменения определенных сторонами условий трудового договора, вводимые в соответствии со статьей 74 ТК РФ, не должны ухудшать положение работника по сравнению с установленным коллективным договором соглашениями. Необходимо также отметить: у работников, не уволенных по пункту 7 ч. 1 ст. 77 ТК РФ, «добровольный» перевод на новую систему оплаты труда должен быть оформлен дополнительным соглашением к имеющемуся трудовому договору, но только касательно изменений в данной его части. Поэтому при оформлении перевода работников на новую систему оплаты труда не следует опираться на акты министерств и ведомств, содержащие указание о разработке и заключении для такого перевода новых трудовых договоров: это может относиться только к вновь принимаемым работникам. В случае перевода на новую систему оплаты труда сотрудников с уже действующим трудовым договором нужно воспользоваться рекомендуемым образцом дополнения к трудовому договору, содержащимся в приложении к Методическим рекомендациям по введению в федеральных бюджетных учреждениях новых систем оплаты труда, утвержденным Приказом Минздравсоцразвития России от 22 октября 2007 г. N 663. Как следует из абзаца 2 п. 2 Постановления N 605, конкретные сроки и порядок введения новых систем оплаты труда устанавливаются: — федеральными министерствами — в отношении учреждений, находящихся в ведении федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных соответствующим министерствам, а также в отношении учреждений, подведомственных министерствам непосредственно; — государственными комитетами, федеральными службами и федеральными агентствами, руководство деятельностью которых осуществляют Президент РФ и Правительство РФ, — в отношении подведомственных им учреждений; — иными государственными органами и организациями — в отношении подведомственных им учреждений.
Правовые последствия при несоблюдении правил перехода на новую систему оплаты труда
В соответствии с Постановлением N 605 сроки введения новых систем оплаты труда обозначены с 1 сентября 2007 г. по 31 декабря 2008 г. Таким образом, возможности соблюдения требований Трудового кодекса РФ весьма ограничены в учебных заведениях, где данная работа только начинается или еще не началась. В спешке работодатель может допустить немало правовых ошибок, которые станут потенциальными поводами для индивидуальных, а возможно, и коллективных трудовых споров. Работникам, в свою очередь, следует знать позицию, которую должны занять районные суды при рассмотрении и разрешении дел, вытекающих из применения статьи 74 ТК РФ, учитывая положения, содержащиеся в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» (в ред. от 28 декабря 2006 г.). Согласно пункту 21 данного Постановления при разрешении трудового спора, связанного с применением работодателем статьи 74 ТК РФ, суды должны, принимая решение о восстановлении на работе лиц, трудовой договор с которыми был прекращен по пункту 7 ч. 1 ст. 77 ТК РФ (отказ от продолжения работы в связи с изменением определенных сторонами условий трудового договора либо признание незаконным изменения определенных сторонами условий трудового договора при продолжении работником работы без изменения трудовой функции (ст. 74 ТК РФ)), учитывать следующее. Следуя правилам статьи 56 Гражданского процессуального кодекса РФ, работодатель обязан, в частности, представить доказательства, подтверждающие, что изменение определенных сторонами условий трудового договора явилось следствием изменений организационных или технологических условий труда (например, в технике и технологии производства), совершенствования рабочих мест на основе их аттестации, структурной реорганизации производства, что не ухудшало положения работника по сравнению с условиями коллективного договора, соглашения. При отсутствии таких доказательств прекращение трудового договора по пункту 7 ч. 1 ст. 77 ТК РФ или изменение определенных сторонами условий трудового договора не может быть признано законным. Кроме того, в соответствии с пунктом 60 указанного Постановления работник, уволенный без законного основания или с нарушением установленного порядка увольнения, подлежит восстановлению на прежней работе. Более сложные правовые проблемы возникнут у работодателя при реализации на местах Приказов Минздравсоцразвития России от 5 мая 2008 г. N 216н «Об утверждении профессиональных квалификационных групп должностей работников образования» и N 217н «Об утверждении профессиональных квалификационных групп должностей работников высшего и дополнительного профессионального образования». Трудности возникнут, если потребуется изменить не только условия оплаты труда, содержащиеся в трудовом договоре, но и трудовую функцию работника, приводя ее в соответствие с вновь вводимыми профессионально-квалификационными группами. Дело в том, что в одностороннем порядке, используя правовой механизм статьи 74 ТК РФ, это сделать невозможно. К тому же статья 60 Кодекса запрещает требовать от работника выполнения работы, не обусловленной трудовым договором. В таком случае допустимо изменение этого условия только по правилам статьи 72 ТК РФ, т. е. по письменному соглашению сторон в виде дополнения к трудовому договору, касающегося его данной части. Если же трудовая функция не изменится, а поменяется только наименование занимаемой должности, профессии, специальности, работодатель на основании части 4 п. 3.1 Инструкции по заполнению трудовых книжек <6> должен действовать следующим образом. Изменения и дополнения, внесенные в установленном порядке в квалификационные справочники, штатное расписание организации доводятся до сведения работников, после чего в их трудовые книжки на основании приказа (распоряжения) или иного акта работодателя вносятся соответствующие изменения и дополнения. При этом согласно пункту 12 Правил ведения и хранения трудовых книжек, изготовления бланков и обеспечения ими работодателей <7> с каждой вносимой в трудовую книжку записью о выполняемой работе, переводе на другую постоянную работу и увольнении работодатель обязан ознакомить ее владельца под роспись в его личной карточке по форме N Т-2, в которой повторяется запись, внесенная в трудовую книжку. ——————————— <6> Утверждена Постановлением Минтруда России от 10 октября 2003 г. N 69. <7> Утверждены Постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2003 г. N 225 «О трудовых книжках» (действуют в ред. от 19 мая 2008 г.).
Последние изменения порядка перехода на новую систему оплаты труда
Уже практически на стадии завершения процесса подготовки к переходу на новые системы оплаты труда работников бюджетных учреждений Правительство РФ издало Постановление от 5 августа 2008 г. N 583 <8> (далее — Постановление N 583), которое вступило в действие с 21 августа 2008 г. В этом Постановлении, изданном дополнительно к Постановлению N 605 и фактически дублирующем его, установлен новый срок введения новых систем оплаты труда — с 1 декабря 2008 г. С этого же числа отменяется действие Постановления N 605. Сокращение срока введения новых систем оплаты вызывает серьезные сомнения в реальной возможности осуществления этих намерений с соблюдением всех вышеизложенных требований Трудового кодекса РФ, и вот почему. ——————————— <8> Российская газета. 2008. N 170.
Постановление N 583 и утвержденное им Положение об установлении систем оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений (далее — Положение о системе оплаты труда) фактически дублирует содержание Постановления N 605 и утвержденное им аналогичное Положение о системе оплаты труда. Наивно было бы предполагать, что издано оно только ради расширения категорий работников, которые перечислены в названии Постановления N 583; для этого достаточно было бы дополнить Постановление N 605. Главное отличие Постановления N 583 от Постановления N 605 — «исчезновение», прежде всего из пункта 2 Положения о системе оплаты труда, понятия базовых окладов (должностных окладов) и ставок заработной платы по профессиональным квалификационным группам. Теперь при установлении новых систем оплаты труда работников они не нужны, так как на основании пункта 6 Постановления N 605 проведенная Минздравсоцразвития России до 1 июля 2008 г. работа по определению сложившихся на местах этих базовых показателей выявила неудовлетворительные (в смысле превышения спланированных бюджетных ассигнований) финансовые результаты. Для решения данного вопроса, например по линии образования, Минздравсоцразвития России опросило соответствующие министерства и ведомства, имеющие учебные заведения. Целью этого опроса был сбор информации о размере сложившейся средней заработной платы на одного работника за счет бюджетных и внебюджетных источников в подведомственных им учреждениях образования и уточнение в ней доли бюджетных средств, составляющих тарифную ставку (оклад) по ЕТС. В этих же целях Рособразование разослало письмо от 28 марта 2008 г. N 10-55-1603/10-07 «О представлении сведений о численности и фонде заработной платы» по подведомственным учреждениям образования следующего содержания. В соответствии с совместным письмом заместителя Председателя Правительства РФ, министра финансов России и министра здравоохранения и социального развития России от 18 марта 2008 г. N 12-01-15/1056 и 109-ТГ Рособразование просит представить в срок до 7 апреля 2008 г. в его Управление экономики и финансов сведения о распределении численности и фонда заработной платы работников, оплачиваемых по ЕТС, в организациях — получателях средств федерального бюджета за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников в 2007 — 2008 гг. (за период сентябрь — декабрь 2007 г. и январь 2008 г.) по прилагаемой форме. Образовательные учреждения высшего профессионального образования, имеющие военные кафедры (факультеты), заполняют отдельную аналогичную форму о распределении численности военнослужащих и фонда оплаты труда (денежного довольствия) указанных структурных подразделений. По итогам полученной указанными выше министерствами информации был сделан вывод о необходимости внести коррективы в Постановление N 605. Однако попутно выяснилось, что в числе иных неблагоприятных причин существует и факт создания на местах слишком либеральных и демократичных положений об оплате труда. Но так как часть работы по Постановлению N 605 была проделана, а часть еще требовала доработки, то, по всей видимости, решено было его отменить только с 1 декабря 2008 г., а на последующие периоды, учитывая наработанные в нем «либеральные достижения», использовать иной акт, не упоминающий о неблагоприятных попытках введения базовых окладов и ставок, что, вероятней всего, и послужило основанием для появления Постановления N 583, не содержащего этих понятий. Во всех нормативных актах, сопровождающих Постановление N 605, как и в нем самом, указано о недопущении снижения достигнутого уровня оплаты труда. Однако итоги министерского мониторинга видно показали, что это достижимо только при значительном бюджетном финансировании базовых окладов (ставок), заменяющих тарифную ставку ЕТС. Поэтому было принято решение отказаться от такой обузы и переложить проблему «справедливого» установления «небазовых» окладов (ставок) на руководителей этих учреждений, перечислив им ранее запланированные средства. В целях стимулирования руководителей к оперативному решению на местах замены одной системы оплаты труда на другую систему оплаты труда, не согласованную с остальными двумя членами трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, потенциальный их оклад повышен с трех до пяти размеров средней заработной платы основного персонала, возглавляемых ими учреждений. Видимо, по этой причине в пункте 2 Положения о системе оплаты труда вместо базовых окладов и ставок указано на необходимость руководствоваться примерными положениями об оплате труда работников учреждений по видам экономической деятельности, но разработанных и утвержденных не трудовыми коллективами, а федеральными государственными органами и учреждениями — главными распорядителями средств федерального бюджета. При этом вместо учета мнения соответствующих профсоюзов теперь в соответствии с подпунктом «з» п. 2 Положения о системе оплаты труда можно учитывать и мнение представительного органа работников. Какой же из этого можно сделать основной вывод? Из статьи 144 ТК РФ ясно, что законодатель делегировал право установления базовых элементов системы оплаты труда работников бюджетных учреждений органам исполнительной власти от федерального до муниципального уровней. Однако из буквального толкования части 2 ст. 144 ТК РФ следует, что Правительство РФ может устанавливать базовые оклады и базовые ставки заработной платы, но не обязано это делать. В то же время Правительство РФ не воспользовалось предоставленной статьей 144 ТК РФ возможностью гарантировать работникам уровень оплаты их труда не ниже базовых ставок и окладов (а именно об этом и свидетельствует Постановление N 583), которые, по всей видимости, значительно превысили минимальный размер оплаты труда (далее — МРОТ). Следовательно, с введением в действие Постановления N 583 нижней границей размера месячного вознаграждения за труд автоматически становится МРОТ (ст. 133 ТК РФ). Однако, исключив из Постановления N 583 понятие «базовые», Правительство РФ лишило себя возможности, не нарушая части 2 — 4, 5 и 6 ст. 144 ТК РФ, связать «небазовые» оклады (ставки) с их зависимостью от профессиональных квалификационных групп, что уже фактически проделано на местах на основании Постановления N 605. Дело в том, что часть 2 ст. 144 ТК РФ допускает возможность введения тарификации оплаты труда в зависимости от отнесения работника к той или иной профессиональной квалификационной группе только при установлении базовых окладов (ставок). Кроме того, при срочном изменении «на ходу» базовой системы на «безбазовую», вводимую Постановлением N 583, произошло нарушение и трехсторонней договоренности, отраженной в утвержденных вышеуказанной комиссией рекомендациях по оплате труда бюджетников. Напомню, в рекомендации вписано именно содержание Постановления N 605 с базовыми окладами (ставками), а не Постановления N 583 с «безбазовой» оплатой труда. Значит, Правительство РФ и должностные лица на местах должны действовать уже в рамках норм, содержащихся в части 1 ст. 144 и статье 135 ТК РФ, а не в части 2 ст. 144 ТК РФ. Иных правил, соответствующих рассматриваемой ситуации, в Трудовом кодексе РФ нет. В связи с изложенным выше ожидаемое бюджетными работниками автоматическое повышение оплаты труда, связанное с переводом на базовые оклады (ставки), может осуществиться при «безбазовой» оплате при условии, что работник «добровольно» пополнит список своих трудовых функций дополнительными. Такой поворот событий, предполагаем, устроит не всех работников, породит сложные по разрешению трудовые споры, так как ситуация будет складываться на стыке применения правил статей 72 и 74 ТК РФ. Как видим, реформа системы оплаты труда работников бюджетной сферы экономики потребует немалых организационных усилий и юридических знаний, а при отсутствии таковых ожидаемые новации обернутся немалыми проблемами для лиц, подпадающих под действие реформы. Но самое главное, чтобы итоги ее реализации не вошли в противоречие с конституционными и трудо-правовыми гарантиями и не ухудшили экономическое и иное социальное положение работников. Иначе без трудовых конфликтов и привлечения Конституционного Суда РФ к анализу актов, изданных органами исполнительной власти, дело не обойдется.
