(Чаннов С. Е.) («Конституционное и муниципальное право», 2009, N 6)
СПЕЦИАЛЬНЫЕ ОСНОВАНИЯ РАСТОРЖЕНИЯ ТРУДОВОГО ДОГОВОРА С МУНИЦИПАЛЬНЫМ СЛУЖАЩИМ
С. Е. ЧАННОВ
Чаннов С. Е., заместитель заведующего кафедрой административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина, кандидат юридических наук.
В статье рассматриваются специальные основания прекращения трудового договора с муниципальным служащим, установленные Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. Автором отмечается, что использованная в нем система оснований увольнения муниципальных служащих характеризуется наличием коллизий с трудовым законодательством. Кроме того, в статье критикуется диспозитивный характер использованных в Законе норм и вносятся предложения по его совершенствованию.
In the article, special basement of interrupting the labor contract with municipal clerk, settled by Federal law «About municipal Service of Russian Federation» from the 2nd of March 2007, is examined. The author points, that the system of the basement of municipal clerks’ dismissal, used in it, characterized by the existence of collisions with labor legislation. Besides, in the article the dispositive character of used in the law forms of the statute is criticized and the offers of perfection are given <*>. ——————————— <*> Channov S. E. Special grounds for dissolution of labor contract with municipal officials.
В соответствии со ст. 11 ТК РФ на государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе и муниципальной службе. Применительно к муниципальным служащим на федеральном уровне такие особенности установлены Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Среди прочего указанный Закон предусматривает дополнительные (по отношению к ТК РФ) основания расторжения трудового договора с муниципальным служащим (ст. 19). Всего таких оснований три: 1) достижение предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы; 2) прекращение гражданства Российской Федерации, прекращение гражданства иностранного государства — участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретение им гражданства иностранного государства либо получение им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе; 3) несоблюдение ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой и установленных ст. 13 и 14 Закона о муниципальной службе. Применение этих оснований на практике может вызвать достаточно большое количество проблем. Для начала нельзя не отметить, что прекращение гражданства Российской Федерации, прекращение гражданства иностранного государства — участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретение им гражданства иностранного государства либо получение им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе, является ограничением, предусмотренным п. 6 и 7 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Соответственно в случае возникновения одного из указанных обстоятельств представитель нанимателя оказывается перед выбором: в соответствии с каким пунктом — 2 или 3 ч. 1 ст. 19 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» должен быть уволен муниципальный служащий? Правильным представляется ссылка на п. 2 ч. 1 ст. 19, так как в данном случае имеет место конкуренция общей и специальной норм. Таким образом, фактически Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» устанавливает только два дополнительных основания прекращения служебных правоотношений — достижение предельного возраста и несоблюдение ограничений и запретов, установленных этим Законом. Казалось бы, все просто и логично. Однако, избежав ловушек (правда, как было показано выше, не всех), наличествовавших в Федеральном законе от 27 июня 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», законодатели тут же попали в другую, связанную с соотношением специального служебного и трудового законодательства при регулировании служебных отношений. Дело в том, что многие из указанных ограничений являются самостоятельными основаниями прекращения трудового договора, предусмотренными ТК РФ. Например, представление подложных документов при поступлении на муниципальную службу в соответствии с положениями ст. 81 ТК РФ является основанием для расторжения трудового договора по инициативе работодателя. Осуждение муниципального служащего к наказанию, исключающему возможность замещения должности муниципальной службы, согласно ст. 83 ТК РФ представляет собой обстоятельство, не зависящее от воли сторон трудового договора, которое является основанием для его прекращения. Наличие заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу или ее прохождению, подтвержденного заключением медицинского учреждения, как основание прекращения трудового договора предусмотрено п. 8 ст. 77 ТК РФ. Во всех этих случаях возникает вопрос: на какую статью необходимо ссылаться при увольнении муниципального служащего по данному основанию? Следует согласиться с мнением М. В. Преснякова, который указывает, что ссылку в трудовой книжке нужно делать на п. 3 ч. 1 ст. 19 Закона о муниципальной службе, поскольку приведенная там норма является специальной по отношению к общим нормам трудового законодательства <1>. ——————————— <1> Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» / Под ред. С. Е. Чаннова. М., 2008. С. 178 (автор комментария к ст. 19 — М. В. Пресняков).
Вполне очевидно, что указанная выше проблема носит системный характер, в том смысле, что в отличие от подобных наложений законодательства о государственной гражданской службе, связанных с низким уровнем юридической техники, она обусловлена самим способом построения системы оснований прекращения муниципально-служебных отношений, основанным на дополнении трудового законодательства нормами служебного. Помимо этого, хотелось бы обратить внимание еще на один аспект, связанный, на наш взгляд, с неверно избранной концепцией Закона о муниципальной службе. Исходя из формулировки ч. 1 ст. 19 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», все установленные этой статьей основания увольнения муниципального служащего являются необязательными. В самом деле, «трудовой договор с муниципальным служащим может быть также расторгнут по инициативе представителя нанимателя (работодателя)». Таким образом, например, в случае утраты муниципальным служащим гражданства Российской Федерации трудовой договор с ним может быть расторгнут, а может и не быть, причем решение принимает представитель нанимателя (для большинства муниципальных служащих таковым является глава местной администрации). А как же быть в таком случае с ч. 1 ст. 1 Закона, в соответствии с которой на муниципальной службе могут находиться только граждане Российской Федерации и иностранные граждане лишь в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации? Вопрос по крайней мере неоднозначный. Проблема, связанная с неоправданно широкими возможностями представителя нанимателя действовать по усмотрению, является, с нашей точки зрения, одной из важнейших как на гражданской, так и на муниципальной службе. В ст. 19 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» (так же, впрочем, как в старом Законе об основах муниципальной службы) они выведены на максимально широкий уровень. Ведь помимо вопроса об утрате гражданства представитель нанимателя в соответствии с новым Законом получил возможность решать, прекратить или нет муниципально-служебные отношения со служащим, нарушившим любое из ограничений или запретов, предусмотренных ст. 13 и 14 Закона. Действительно, ст. 14, например, запрещает муниципальному служащему заниматься предпринимательской деятельностью (п. 3 ч. 1). Однако в случае нарушения этого запрета служащий вполне может продолжать работать на муниципальной службе — если такое решение примет представитель нанимателя. Сложно сказать (тем более что аналогичный подход был использован и в старом Законе о муниципальной службе), имеет ли в данном случае все же место просчет или сознательная позиция законодателя. Нельзя исключать, что предоставление представителю нанимателя права единолично решать, увольнять муниципального служащего, нарушившего установленный законодательством запрет либо ограничение, или нет, направлено на предоставление последнему возможности устранить обстоятельство, препятствующее продолжению муниципально-служебных отношений. По нашему мнению, автоматическое увольнение любого служащего, допустившего указанное нарушение, вне зависимости от того, сделал ли он это умышленно либо по незнанию, в силу стечения обстоятельств действительно вряд ли будет способствовать повышению эффективности муниципальной службы. Однако при этом решение вопроса о необходимости применения к служащему той или иной санкции не должно оставаться в исключительном усмотрении представителя нанимателя. На муниципальной же службе именно это и было сделано. Фактически в настоящее время муниципальный служащий может, параллельно с осуществлением своей профессиональной деятельности, заниматься бизнесом; состоять членом органа управления коммерческой организации; входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации и т. п. в том случае, если представитель нанимателя не посчитает необходимым расторгать с ним трудовой договор. Справедливости ради необходимо отметить, что в научной литературе можно встретить и другие толкования указанной нормы. Так, И. Н. Осипова, комментируя п. 2 ч. 1 ст. 19 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», указывает: «Трудовой договор должен быть расторгнут в случае прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства — участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе. Трудовой договор должен быть расторгнут в случае приобретения муниципальным служащим гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства» <2>. ——————————— <2> Колесников А. В., Макаров А. О., Осипова И. Н. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Подготовлен для системы «КонсультантПлюс», 2007.
Данное толкование противоречит буквальному смыслу нормы, приведенной в ч. 1 ст. 19 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», однако имеет определенное обоснование, учитывая существование ч. 1 ст. 1 Закона. То есть в данном случае получается, что представитель нанимателя может расторгнуть договор с муниципальным служащим в случае утраты последним гражданства в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 19, но обязан это сделать в соответствии с ч. 1 ст. 1 того же Закона. В принципе аналогичные рассуждения можно привести и в отношении п. 3 ч. 1 ст. 19 во взаимосвязи со ст. 13 и 14 Закона. А. С. Емельянов, комментируя указанные нормы, пишет, что «в случае нарушения муниципальным служащим ограничений и запретов, предусмотренных ст. 13 и ст. 14 комментируемого Закона, муниципальный служащий должен быть предупрежден о недопустимости их нарушения и, если он не прекратит соответствующую деятельность, трудовой договор с ним подлежит расторжению» <3>. Хотя принципиально мы согласны с необходимостью использования такого подхода (о чем будет еще сказано ниже), отметим опять же, что, по нашему мнению, из норм действующего законодательства он напрямую не вытекает. ——————————— <3> Комментарий (постатейный) к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» / Под ред. А. Н. Козырина // Подготовлен для системы «КонсультантПлюс», 2007 (автор комментария к ст. 19 — А. С. Емельянов).
В то же время в отношении расторжения трудового договора с муниципальным служащим, достигшим предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы, совершенно очевидно, что оно не носит обязательного характера, так как в соответствии с ч. 2 той же статьи допускается продление срока нахождения на муниципальной службе муниципальных служащих, достигших предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы. В целом достаточно сложно представить, что, используя формулировку «может быть также расторгнут», законодатель в двух случаях имел в виду обязательное расторжение, а в одном — возможное. В связи с вышеизложенным можно обратить внимание, что на уровне правоприменения формулировка «может быть уволен» нередко толкуется работодателями именно как возможность, а не обязанность. Так, например, Кунцевский районный суд г. Москвы 27 апреля 2004 г. признал виновным сотрудника милиции Ф. в совершении преступлений, предусмотренных п. «а» ч. 3 ст. 286 (превышение должностных полномочий с применением насилия) и ч. 1 ст. 161 (грабеж) УК РФ, и определил наказание в виде лишения свободы сроком на три года с лишением права занимать должности в правоохранительных органах или заниматься правоохранительной деятельностью сроком на два года. На основании п. 1 Постановления Государственной Думы РФ «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941 — 1945 годов» суд освободил Ф. от наказания. Между тем ч. 2 ст. 86 УК РФ предусматривает, что лицо, освобожденное от наказания, считается несудимым со всеми вытекающими из этого правового положения последствиями. Потерпевший по уголовному делу обращается в соответствующие инстанции, требуя хотя бы увольнения из органов внутренних дел сотрудника, признанного судом преступником. Однако получает ответ руководителя Управления организации прохождения службы Департамента кадрового обеспечения МВД России, из которого следует, что принятие решения о дальнейшем прохождении службы Ф. находится в компетенции начальника органа, имеющего право назначения на должность. Руководитель подразделения, где Ф. проходит службу, счел возможным не увольнять его <4>. ——————————— <4> См. более подробно: Семенов В. Г. «Может быть уволен» или «подлежит увольнению»? // Трудовые споры. 2006. N 9.
Приведенный пример, хотя и не имеет отношения к муниципальной службе, важен в том плане, что формулировка «могут быть уволены со службы», использованная в ст. 19 Закона Российской Федерации «О милиции», в данном случае была истолкована именно как предоставление руководителю права увольнения. Вполне, на наш взгляд, очевидно, что практически аналогичные положения ч. 1 ст. 19 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» могут на практике применяться представителями нанимателя таким же образом. Между тем установленные Законом о муниципальной службе ограничения и запреты направлены на защиту не корпоративных интересов службы в органах муниципального образования, а публичных интересов всех жителей муниципального образования. Поэтому предоставление представителю нанимателя в данном случае таких несоразмерных дискреционных полномочий представляется нам неоправданным. Конечно, в этой ситуации остается возможность повлиять на представителя нанимателя, принудив его уволить такого служащего (ведь нарушение ч. 1 ст. 1 и ст. 13 и 14 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» налицо). Фактически эта возможность имеется в первую очередь у органов прокуратуры, которые в рамках надзора за законностью, выявив подобный факт, могут внести представителю нанимателя представление об устранении нарушений закона. Однако по вполне понятным причинам выявление подобных нарушений для них представляет большую сложность, чем для непосредственного руководителя муниципального служащего, поэтому указанные меры прокурорского реагирования могут не обладать необходимой оперативностью. С нашей точки зрения, увольнение муниципальных служащих в случае нарушения ими запретов и ограничений, связанных с муниципальной службой, может в определенных случаях носить необязательный характер, однако решение данного вопроса представителем нанимателя должно быть поставлено в жесткие правовые рамки. Как представляется, не все из предусмотренных ст. 13 и 14 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» ограничений и запретов равны по своей «тяжести». Есть среди них такие, за нарушение которых увольнение с муниципальной службы должно следовать автоматически. Так, например, в случае утраты гражданства Российской Федерации продолжение служебных отношений, по нашему мнению, недопустимо. Напротив, в случае несоблюдения муниципальным служащим ограничения, предусмотренного п. 5 ч. 1 ст. 13 Закона (наличие близкого родства или свойства), как представляется, если это произошло без злого умысла, увольнение может быть необязательным. Он вполне может быть переведен на другую должность, если же такая возможность отсутствует, достаточно уволить одного служащего <5> (действующий Закон по буквальному толкованию требует увольнения обоих <6>). Тем более крайне дифференцированно следовало бы относиться к вопросу об увольнении муниципального служащего в случае нарушения им таких неоднозначных запретов, как разглашение служебной информации, публичная оценка деятельности органа местного самоуправления, публичное выражение отношения к политическим партиям, общественным объединениям, религиозным объединениям и иным организациям. Вполне очевидно, что нарушение такого запрета может быть как социально значимым, так и малозначительным. И даже в случае такого в принципе грубого нарушения, как осуществление муниципальным служащим предпринимательской деятельности, возможно, как и предлагает А. С. Емельянов, в определенных ситуациях имело бы смысл вначале предупреждать служащего о противоправности его действий и давать время на ее прекращение, увольнять же лишь в случае отказа либо невыполнения указанного требования. ——————————— <5> Естественно, в последнем случае возникнет вопрос: какой из служащих подлежит увольнению? В рамках данной статьи мы не ставим целью ответить на него полностью, однако, как представляется, решение здесь (точнее, набор решений) вполне возможно: в случае если ограничение было нарушено вследствие приема на службу нового служащего, увольнению подлежит вновь принятый; в случае вступления в брак (усыновления, удочерения) двух муниципальных служащих, находящихся в непосредственном подчинении, им может быть предоставлена возможность самим решить этот вопрос и т. п. <6> Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» / Под ред. С. Е. Чаннова. М., 2008. С. 95 (автор комментария к ст. 19 — М. В. Пресняков).
Разумеется, в большинстве из указанных случаев служащий не должен полностью освобождаться от ответственности за допущенное им нарушение, даже если это произошло неумышленно и по незнанию. И наконец, при практической реализации высказанных предложений следует как можно более детально регламентировать алгоритм и критерии принятия решения о санкциях в отношении муниципального служащего, нарушившего запрет либо ограничение: уволить его с муниципальной службы, привлечь к дисциплинарной ответственности, предупредить о незаконности совершаемых им действий (бездействия) и т. п. Если же оставить решение всех этих вопросов на усмотрение представителя нанимателя, вместо положительного эффекта будет достигнут отрицательный: с одной стороны, муниципальные служащие попадут в зависимость от его решений «казнить» или «помиловать», с другой — при попустительстве последнего отдельные их представители смогут грубо попирать законодательство о муниципальной службе и публичные интересы.
