ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ СВЕДЕНИЙ О ДОХОДАХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ И ЧЛЕНОВ ИХ СЕМЕЙ КАК АНТИКОРРУПЦИОННЫЙ МЕХАНИЗМ
С. Е. ЧАННОВ
Чаннов С. Е., кандидат юридических наук, заместитель заведующего кафедрой административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы.
В статье рассматриваются проблемы, которые могут возникнуть в связи с применением на практике норм нового Федерального закона «О противодействии коррупции», связанных с предоставлением информации о доходах государственных и муниципальных служащих и членов их семей. По мнению автора, в существующем виде указанное ограничение не способно ограничить коррупционные проявления. В связи с этим предлагается более дифференцированно подходить к вопросу осуществления контроля за доходами и имуществом служащих. Также в статье отмечаются коллизии между различными актами служебного законодательства и предлагаются пути их устранения. Одним из важных и наиболее обсуждаемых антикоррупционных механизмов Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Закон о противодействии коррупции) стала установленная его ст. 8 обязанность государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Указанная обязанность существовала для государственных гражданских и муниципальных служащих и ранее, однако касалась она только сведений об имуществе самих служащих. Новый Закон о противодействии коррупции внес здесь следующие новеллы: — установил обязанность предоставления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера не только самого служащего, но и его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей; — распространил эту обязанность на все виды государственной службы; — определил, что указанная обязанность возникает не у всех государственных и муниципальных служащих, а только у замещающих должности, входящие в специальный перечень. Распространение обязанности предоставления сведений о доходах на членов семьи государственного служащего потребовало внесения соответствующих изменений в законодательство, в частности в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Однако аналогичные изменения в Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» внесены не были. В результате параллельно с требованием, установленным Законом о противодействии коррупции, на муниципальной службе действует старое требование о предоставлении сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера всеми муниципальными служащими. Введение рассматриваемой обязанности вызвало достаточно активную дискуссию, которая началась еще при рассмотрении проекта закона в Государственной Думе. Дело в том, что, по мнению многих депутатов, перечень лиц, связанных с государственным служащим отношениями близкого родства или свойства, сведения об имуществе которых становятся обязанными предоставлять государственные и муниципальные служащие, следовало бы расширить <1>. ——————————— <1> Стенограмма заседания Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 17 декабря 2008 г.
В этой связи председатель Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству В. Н. Плигин отметил, что «ставить неопределенное количество людей — а это много миллионов людей — в ситуацию, когда они должны будут постоянно обращаться к неопределенному кругу лиц — братьям и сестрам супругов, — это достаточно серьезное неоправданное ограничение для субъектов целиком» <2>. В то же время он подчеркнул, что в отношении некоторых других субъектов антикоррупционного законодательства, например судей, указанный перечень может быть расширен. ——————————— <2> Там же.
Такая позиция, на наш взгляд, не может не вызывать удивления. Еще раз отметим, что в настоящее время применительно к государственным служащим речь идет об установлении указанной обязанности в отношении не всех из них, а только ограниченного круга лиц. Поэтому по меньшей мере достаточно странным выглядит указание на «миллионы людей». Сложно спорить с тем, что расширение круга лиц, в отношении которых государственный или муниципальный служащий обязан предоставлять сведения о доходах, способно создать трудности как ему и его родственникам (свойственникам), так и соответствующим службам, которые будут получать и обрабатывать эту информацию. Однако в существующей редакции рассматриваемая обязанность вообще мало способна выполнять задачи, на решение которых она направлена, так как в большинстве случаев имущество можно передать детям (совершеннолетним), братьям, сестрам, родителям и так далее. Так зачем вводить норму, которая не способна ограничить коррупционные проявления, но при этом требует для своей реализации определенных финансовых и организационных усилий? Представляется, что законодательство о государственной и муниципальной службе должно более дифференцированно подходить к вопросу осуществления контроля за доходами и имуществом служащих. Так, в отношении всех лиц, состоящих на государственной и муниципальной службе, должна быть установлена обязанность предоставления сведения о собственных доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера (как уже отмечалось, по непонятным причинам сейчас в отношении государственных служащих, не входящих в предполагаемый перечень, эта обязанность отменена). В то же время в отношении достаточно узкого круга служащих, занимающих руководящие посты и принимающих ответственные решения, следовало бы закрепить обязанность предоставления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера не только своих супругов и детей, но и всех лиц, связанных с ними отношениями близкого родства или свойства. В качестве образца в этом плане может быть использован перечень, содержащийся в п. 5 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов). Закон о противодействии коррупции предусматривает, что непредоставление гражданином при поступлении на государственную или муниципальную службу представителю нанимателя (работодателю) сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи либо представление заведомо недостоверных сведений является основанием для отказа в приеме на государственную или муниципальную службу. В отношении же лиц, уже состоящих на государственной или муниципальной службе, в случае нарушения ими обязанности по предоставлению указанных сведений предусмотрено освобождение государственного или муниципального служащего от замещаемой должности либо привлечение его к иным видам дисциплинарной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. На наш взгляд, здесь имеет место смешение двух различных правовых институтов: ограничений, связанных с государственной или муниципальной службой, и дисциплинарного проступка. Меры дисциплинарного взыскания применяются за совершение дисциплинарного проступка, под которым понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей (ст. 57 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). Таким образом, обязательным элементом состава дисциплинарного проступка является вина нарушителя. Однако в рассматриваемом случае непредставление указанных сведений может быть и невиновным. Например, супруга государственного или муниципального служащего может отказаться предоставить такие сведения или предоставить недостоверные сведения. Представляется, что в таком случае привлекать данного служащего к ответственности нельзя. Следует также отметить, что Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает, что гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае непредставления установленных настоящим Федеральным законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. В таком случае он подлежит увольнению по п. 13 ч. 1 ст. 33 Закона. Положения же Закона о противодействии коррупции предусматривают за совершение указанных действий санкции в виде увольнения с государственной службы либо применения иных мер юридической ответственности. Таким образом, по ее смыслу служащий, замещающий должность, включенную в указанный перечень, может быть в случае непредоставления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера не уволен с государственной службы, а привлечен к другому виду ответственности. Возникает определенная коллизия, так как представитель нанимателя при привлечении гражданского служащего, не исполнившего рассматриваемую обязанность должным образом, оказывается в сложной ситуации: обязан ли он уволить последнего или имеет право ограничиться применением иных мер ответственности (например, объявить выговор)? Представляется, что для ее преодоления следует внести изменения в Закон о противодействии коррупции и указать, что неисполнение обязанности предоставления сведений о доходах, имуществе или обязательствах имущественного характера является несоблюдением ограничений, связанных с государственной или муниципальной службой, и влечет увольнение с государственной и муниципальной службы.
