(Орлова Е. Е.) («Социальное и пенсионное право», 2009, N 2)
ОТРАСЛЕВАЯ ПРИНАДЛЕЖНОСТЬ ПРАВОВЫХ НОРМ О СОДЕЙСТВИИ ТРУДОВОЙ ЗАНЯТОСТИ И ИХ МЕСТО В СИСТЕМЕ ПРАВА
Е. Е. ОРЛОВА
Орлова Е. Е., доцент кафедры гражданского права и процесса Тамбовского государственного технического университета, кандидат юридических наук.
Анализ правовой базы в области занятости свидетельствует о полноте системы законодательства о занятости, однако оно громоздко и не совсем эффективно. Поэтому все чаще мы говорим о гармонии не только в законодательстве, но и в праве. Право, регулирующее реальные отношения в жизни людей, ориентируясь на нужды ее отдельных сторон, редко предстает в своей целостности и стройности. Законодательство, дробясь на отрасли, институты, акты, нормы в государственном масштабе, на семейства отраслей, отрасли, подотрасли права в науке, создает сложную систему, части которой наслаиваются друг на друга, сталкиваются в частных конфликтах в процессе служения обществу <1>. Поэтому цель гармонизации правовой системы — добиться согласованности, стройности, как минимум непротиворечивости в системе права и в наиболее его формализованной части — в законодательстве (даже одного государства). ——————————— <1> Бачило И. Л. Проблемы гармонизации в законодательстве // Исследование теоретических и методологических проблем информационного права как системы правового регулирования отношений в информационной сфере. 2000. N 99-07-90083. С. 23 — 27.
Сам по себе вопрос о месте норм о содействии трудовой занятости и их месте в системе права вызывает определенные затруднения в юридической науке <2>. Закон не может достичь преследуемой цели, если сознательно или неосознанно не соблюдается лицами, которым он адресован, а также не всегда ведется полный учет его нарушений <3>. ——————————— <2> См.: напр.: Андреева Л. А., Медведев О. М. О месте норм об обеспечении трудовой занятости в системе российского права // Государство и право. 2007. N 2. С. 54 — 60; Шайхатдинов В. Ж. Правовое регулирование содействия занятости населения в РФ. Екатеринбург, 2003. С. 105; Пашков А. С. Занятость, безработица, трудоустройство. СПб., 1994. С. 24; Доброхотова Е. Н., Филиппова М. В. Курс российского трудового права. 1999. Т. 2. С. 406 — 408, 420; Бугров Л. Ю. Мобильность труда с точки зрения трудового права // Юридическая наука и развитие Российского государства и права. Пермь, 2002. С. 133; Киселев И. А. Зарубежное трудовое право. М., 1998. С. 11 — 14; Молодцов М. В. К вопросу о предмете и системе советского трудового права // Проблемы трудового права и права социального обеспечения. М., 1975. С. 54 — 57. <3> Шувалов И. И. Проблема эффективности правотворчества в свете современной политико-правовой теории управления обществом // Журнал российского права. 2005. N 4. С. 88.
Анализ законодательства России с начала XX в. по настоящее время свидетельствует, что законодательство о занятости населения всегда состояло из правовых норм, не относящихся к какой-то одной отрасли права. Так, нормы, определяющие источники финансирования общественных работ, можно отнести к финансовому праву <4>; нормы об установлении льгот по уплате промыслового, подоходного налога при организации кооперативных объединений безработных инвалидов — к налоговому праву <5>; нормы, предусматривающие всеобщность наказания в виде лишения свободы за занятие бродяжничеством, попрошайничеством либо тунеядством — к уголовному праву <6>; о создании артелей безработных — к гражданскому праву <7>; о выплате пособий по безработице — к праву социального обеспечения <8>; о предоставлении другой работы лицам, утратившим способность к труду, — к трудовому праву <9>. ——————————— <4> См.: Инструкция НКТ РСФСР от 2 марта 1927 г. «О порядке организации и проведения общественных работ» // Известия НКТ СССР. 1927. N 21. С. 14. <5> См.: Положение о кооперативных объединениях инвалидов, утвержденное Постановлением СНК от 8 декабря 1921 г. «О социальном обеспечении инвалидов» // СУ. 1921. N 79. Ст. 673. <6> См.: Основы законодательства Союза ССР о труде // Нормативные акты о труде: Краткий сборник официальных документов. М., 1973. С. 112. <7> Постановление ВЦИК и Совнаркома РСФСР от 23 марта 1923 г. «О предприятиях и коллективах, организуемых комитетами бирж труда для оказания трудовой помощи безработным» // СУ РСФСР. 1923. N 11. Ст. 56. <8> Декрет СНК от 3 октября 1921 г. «Об обеспечении безработных» // СУ. 1921. N 68. Ст. 536. <9> Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 2 февраля 1966 г. «О мероприятиях по расширению обучения и устройству на работу в народное хозяйство молодежи, оканчивающей общеобразовательные школы в 1966 году» // Нормативные акты о труде: Краткий сборник официальных документов. М., 1973. С. 322.
Правовые нормы, регулирующие отношения в сфере содействия трудовой занятости населения в настоящее время, содержатся также в законодательстве различных отраслей права. Примерами могут служить Трудовой кодекс Российской Федерации <10>, Федеральный закон от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» <11>, Федеральный закон от 24 декабря 1995 г. N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов» <12> и др. ——————————— <10> Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ (с изм. и доп. от 01.12.2007) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. Ст. 3. <11> Федеральный закон Российской Федерации от 16.07.1999 N 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» (с изм. и доп. от 05.03.2004) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 29. Ст. 3686. <12> Федеральный закон Российской Федерации от 24.11.1995 N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 01.12.2007) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 48. Ст. 4563.
Все кодексы законов о труде содержали статьи, посвященные трудоустройству граждан и их материальной поддержке в период безработицы. В КЗоТ 1971 г. <13> имелась глава III-А «Обеспечение занятости и гарантии реализации права граждан на труд», введенная Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1988 г., а затем стала действовать в редакции Закона РФ от 25 сентября 1992 г. Такое положение оставалось до принятия Трудового кодекса в РФ в 2002 г. ——————————— <13> Кодекс законов о труде Российской Федерации // Ведомости ВС РСФСР. 1971. N 50. Ст. 1007.
С середины 1990-х гг. институт обеспечения (содействия) занятости (без термина «трудовой» и т. п.) стали признавать и в литературе. В настоящее время это делают многие учебники по трудовому праву. Правда, в разной интерпретации и с неодинаковым содержанием. При этом забывая добавить слова: «трудовой занятости, основанной на трудовом договоре (имеющей целью заключение такового)». Кроме того, нередко отождествляют институт обеспечения (содействия) занятости с институтом трудоустройства, по сути, объединяя их. Так, К. Н. Гусов и В. Н. Толкунова пишут об «институте содействия занятости и трудоустройства», при этом выделяя в качестве самостоятельного еще один — «институт подготовки кадров и повышения квалификации на производстве». Это давало возможность специалистам в области трудового права считать правоотношения по трудоустройству и занятости или предшествующими трудовым (А. Д. Зайкин) <14>, или производными от трудовых (Л. А. Сыроватская) <15> и включать их в предмет трудового права. А. Д. Зайкин, например, выделял правоотношения по трудоустройству и занятости как единство трех взаимосвязанных, но разных видов отношений, которые являются «факультативными спутниками» трудовых и являются отношениями, предшествующими трудовым, возникающими до их появления <16>. ——————————— <14> Российское трудовое право: Учебник / Под ред. А. Д. Зайкина. М., 1997. С. 123. <15> Сыроватская Л. А. Трудовое право: Учебник. 2-е изд. М.: Юрист, 1998. С. 101. <16> Российское трудовое право: Учебник / Под ред. А. Д. Зайкина. М., 1997. С. 124.
Представляется, что при таком делении не охватываются все отношения, складывающиеся в сфере содействия трудовой занятости населения. Следует согласиться с точкой зрения М. С. Строговича, по мнению которого субъективное право (в том числе права каждого гражданина свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, на защиту от безработицы, провозглашенные в ст. 37 Конституции РФ) существует вне правоотношения, до его возникновения и после его прекращения, а в период существования правоотношения оно входит в его состав, является элементом правоотношения <17>. Указанные в ст. 37 Конституции РФ права российского гражданина продолжают существовать и после вступления лица в трудовое правоотношение. В период работы гражданин имеет право искать другую работу или работу по совместительству. Поэтому можно сказать, что наряду с трудовыми возникают другие правоотношения, относящиеся к сфере содействия трудовой занятости населения. ——————————— <17> См.: Строгович М. С. Основные вопросы советской социалистической законности. М., 1970. С. 165 — 178.
В современной научной литературе применительно к правоотношениям по содействию занятости и трудоустройству часто используется формулировка «правоотношения, тесно связанные с трудовыми» <18>. Авторы при этом часто опираются на высказывание Н. Г. Александрова о том, что поскольку такие правоотношения предполагают существование в настоящем, будущем или в прошлом трудовых правоотношений, то без трудовых правоотношений «бытие этих (производных) отношений было бы лишено смысла или вообще невозможно» <19>. Действительно, часть отношений в сфере содействия трудовой занятости населения являются тесно связанными с трудовыми, но это только правоотношения по содействию в обеспечении занятости и трудоустройства, как они именуются в одном из учебников, изданных после вступления в силу Трудового кодекса РФ <20>. ——————————— <18> Российское трудовое право: Учебник для вузов. М.: Издательская группа «Инфра-М-Норма», 1997. С. 122 — 123; Яшурина Е. В. Основные особенности правоотношений по трудоустройству в России: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Пермь, 2003. С. 4 — 5. <19> Советское трудовое право / Под ред. Н. Г. Александрова. М., 1973. С. 174. <20> Гейхман В. Л., Дмитриева И. К. Трудовое право: Учебник для вузов. М., 2002. С. 70 — 74.
Нельзя не согласиться с А. И. Процевским, который считает, что трудоустройство нельзя рассматривать как форму реализации права на труд. Трудовое законодательство знает только одну форму реализации права на труд: ею выступает трудовой договор. Однако обеспеченность работой может быть достигнута и без вступления гражданина в трудовые отношения. Например, это возможно, когда гражданин начинает заниматься подсобными промыслами и реализацией продукции по договорам; предпринимательской деятельностью; выполнять работы по договорам гражданско-правового характера и в других случаях, упомянутых в ст. 2 Закона о занятости населения. Если к трудоустройству подключаются органы службы занятости, то возникают правоотношения между органом службы занятости и организацией, в которую направляется трудоустраиваемый, между трудоустраиваемым и организацией, которая впоследствии примет его на работу. Но и в таких случаях отношения гражданина и органа по трудоустройству (органа службы занятости) не всегда могут входить в группу отношений, тесно связанных с трудовым отношением. Так, если в орган службы занятости обратился гражданин, ранее никогда не работавший по трудовому договору, и орган службы занятости оказал ему помощь в организации малого бизнеса, связи с трудовым правоотношением мы не обнаружим. Сказанное объясняет, почему далеко не все правоотношения по содействию трудовой занятости, как тесно связанные с трудовыми, регулируются трудовым законодательством. Вспомним, что в Трудовом кодексе РФ лишь ст. ст. 26, 59, 178 частично регламентируют отношения в сфере содействия трудовой занятости населения. Все отношения, связанные с получением и расходованием средств на выплату пособий по безработице и стипендий, а также расходы на прочие выплаты безработным гражданам, ряд мероприятий по содействию трудоустройству населения, организация профессионального обучения безработных граждан и профессиональной ориентации граждан, содержание органов и учреждений государственной службы занятости населения регламентируются нормами финансового права. Природа пособия по безработице, его история возникновения и развития, мировая практика предоставления, несомненно, делают такое пособие «составной частью отношений по социальному обеспечению» <21>. В науке также высказаны мнения, что право социального обеспечения регулирует выплату пособия по безработице, а трудовое право занимается проблемами занятости и трудоустройства <22>. ——————————— <21> Батыгин К. С. Право социального обеспечения. Общая часть: Учебное пособие. М., 1995. С. 5. <22> Право социального обеспечения / Под ред. К. Н. Гусова. М., 2000. С. 11.
Теперь обратимся к праву социального обеспечения. К. С. Батыгин справедливо включает материальное обеспечение по безработице в состав системы социального обеспечения, однако обращает внимание на то, что Законом о занятости в РФ пособие по безработице не отнесено ни к видам социального обеспечения, ни к видам по государственному социальному страхованию. Доказательством этого может служить ст. 7 Федерального закона от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» <23>, где есть упоминание о безработице как виде социального страхового риска, а в ст. 8 — о пособии по безработице как виде страхового обеспечения. В тот период времени пособие по безработице было отнесено к выплате по обязательному социальному страхованию, а в итоге — к праву социального обеспечения. Ликвидация Фонда занятости РФ, изменение источников финансирования мероприятий по занятости населения вывели безработицу из числа страховых рисков, но социальным риском она все-таки осталась. ——————————— <23> Федеральный закон Российской Федерации от 16.07.1999 N 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» (с изм. и доп. от 05.03.2004) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 29. Ст. 3686.
Однако утверждать, что трудовое право занимается всеми проблемами безработицы, занятости и трудоустройства, было бы неправильным. Это подтверждает хотя бы тот факт, что сказанное ранее в главе III-А КЗоТ РФ лишь частично вошло в ТК РФ. В сферу трудового права входят правовые нормы, направленные на предотвращение необоснованного прекращения трудового договора, правила заключения трудового договора, охраны трудовых прав работающих граждан. Однако некоторые из перечисленных отношений входят не только в сферу трудового права. Например, отношения по трудоустройству инвалидов с намерением заключить трудовой договор можно отнести как к трудовому праву, так и к праву социального обеспечения. Действительно, в силу действующего законодательства одной из мер социальной защиты выступает реабилитация, которая включает и профессиональную. Трудоустройство — один из элементов профессиональной реабилитации. Однако ст. 1 ТК РФ относит отношения по трудоустройству у данного работодателя к предмету трудового права. В этой связи представляется более правильной позиция тех авторов, которые предлагают рассматривать трудоустройство инвалидов в двух аспектах: и с точки зрения социального обеспечения, и как гарантию в сфере занятости <24>. В последнем случае речь идет о трудоустройстве как форме содействия трудовой занятости. ——————————— <24> См., напр.: Кулакова С. В. Некоторые правовые вопросы трудоустройства в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 23.
Приведенные примеры лишний раз свидетельствуют о многоотраслевом регулировании отношений в сфере содействия трудовой занятости населения. Это не могло не сказаться на содержании действующего Закона о занятости населения в России и странах СНГ. Взаимосвязь с правовыми нормами трудового законодательства имеют следующие статьи Закона о занятости в РФ: ст. 8, подтверждающая право граждан на выбор места работы и говорящая об оформлении решения о приеме на работу путем заключения трудового договора; ст. 21 (п. 5) — о включении в коллективный договор конкретных мер по обеспечению, сохранению занятости, ст. 24 (п. п. 2, 3) — о заключении и расторжении срочного трудового договора на общественных работах и об оплате труда на этих работах; ст. 21 (п. п. 2, 3) — об условиях массового увольнения работников. Непосредственную связь с правовыми нормами гражданского права имеет ст. 2 Закона о занятости в РФ, относящая к числу занятых граждан следующих лиц: занимающихся предпринимательской деятельностью; занятых в подсобных промыслах и реализующих продукцию по договорам; выполняющих работы по договорам гражданско-правового характера, предметами которых являются выполнение работ и оказание услуг, в том числе по договорам, заключенным с индивидуальными предпринимателями, авторским договорам, а также являющихся членами производственных кооперативов (артелей); являющихся учредителями (участниками) организаций, за исключением учредителей (участников) общественных и религиозных организаций, благотворительных и иных фондов, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов), которые не имеют имущественных прав в отношении этих организаций. Аналогичная взаимосвязь с правовыми нормами трудового законодательства имеется и в законах о занятости стран СНГ. Статья 11 Закона о занятости, упоминающая о праве граждан на защиту своих интересов путем обжалования решений, действий, бездействия органов службы занятости и их должностных лиц в суд, корреспондирует со ст. 46 Конституции РФ и дает основание для обращения к гражданскому процессуальному праву и ГПК РФ по поводу выяснения механизма реализации права на судебную защиту прав граждан. Нормы финансового права необходимы для претворения в жизнь ст. 22 Закона, определяющей источники финансирования мероприятий по содействию занятости населения. Наибольшее количество статей Закона о занятости (ст. ст. 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35) являются правовыми нормами, относящимися к праву социального обеспечения. Именно они регулируют отношения, связанные с условиями, порядком назначения и выплаты пособия по безработице, стипендии, досрочной пенсии безработным. Реализовать все сказанное в данном Законе и подзаконных нормативных правовых актах невозможно без привлечения отраслевого законодательства, особенно когда Закон содержит отсылки к федеральным законам. Такие отсылки имеют место в: п. 1 ст. 3 по поводу принятия решения о признании инвалида безработным; ст. 11 «Право граждан на обжалование действий органов службы занятости и их должностных лиц»; п. 2 ст. 13 — об установлении квоты для приема на работу инвалидов; п. 4 ст. 30 — о выплате дополнительного пособия по безработице пострадавшим на ЧАЭС; ст. 37 — по поводу добровольного страхования на случай потери работы. Если в кодексах содержатся правовые нормы, имеющие значение для всех безработных граждан (например, ст. 19.7 КоАП, ст. ст. 80, 85, 87, 89, 90, 93 СК РФ; ст. 122 ГПК РФ), то по отношению к гражданам, испытывающим трудности в поиске работы, необходимые правовые нормы содержатся в Федеральных законах: от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» <25>; от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» <26>; от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» <27>; от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» <28>; от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» <29>; Закон от 15 мая 1991 г. «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» <30>; от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» <31> и др. ——————————— <25> Федеральный закон Российской Федерации от 24.11.1995 N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 01.12.2007) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 48. Ст. 4563. <26> Федеральный закон Российской Федерации от 21.12.1996 N 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (с изм. и доп. от 22.08.2004) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 52. Ст. 5880. <27> Российская газета. 1993. 30 апреля. <28> Федеральный закон Российской Федерации от 28.03.1998 N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (с изм. и доп. от 04.12.2007) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 13. Ст. 1475. <29> Федеральный закон Российской Федерации от 27.05.1998 N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (с изм. и доп. от 04.12.2007) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 22. Ст. 2331. <30> Закон Российской Федерации от 15.05.1991 N 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 21. Ст. 699. <31> Федеральный закон Российской Федерации от 17.12.2001 N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 10.07.2007) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 52 (ч. 1). Ст. 4920.
Большая разбросанность взаимосвязанных правовых норм не только затрудняет их применение, но и приводит к их несогласованности. Так, в 2003 г. в ст. 29 (п. 1) Закона о занятости появился перечень уважительных причин увольнения по собственному желанию, при наличии которых безработные получают пособие по безработице в большем размере и более длительный период, чем все остальные граждане, расторгнувшие трудовой договор по собственной инициативе. Это уже не первый такой перечень. Вспомним, что первый из них (для исчисления непрерывного стажа) содержится в разъяснении Госкомтруда СССР и ВЦСПС от 9 июля 1980 г. <32>, второй (для выплаты пособия по беременности и родам женщинам, получившим листок нетрудоспособности в течение месяца со дня увольнения) — в п. 9 Положения о порядке назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1995 г. N 883 <33>. Сравнительный анализ этих перечней дает основание утверждать, что самым удачным из приведенных перечней является тот, который содержится в ст. 29 (п. 1) Закона о занятости, хотя непонятно, почему к основаниям расторжения трудового договора по собственному желанию отнесено увольнение в связи с наступлением чрезвычайных обстоятельств, препятствующих продолжению трудовых отношений: это противоречит ст. 83 ТК РФ. ——————————— <32> Разъяснение Госкомтруда СССР и ВЦСПС от 9 июля 1980 г. // Бюллетень Госкомтруда СССР. 1980. N 7. С. 68. <33> Постановление Правительства РФ от 4 сентября 1995 г. N 883 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 37. Ст. 3628.
Еще один пример. С принятием Трудового кодекса РФ возник вопрос, сохраняется ли обязанность работодателя при принятии решения о ликвидации организации, сокращении численности или штата работников и предстоящем расторжении трудовых договоров сообщить об этом в письменной форме в органы службы занятости не позднее чем за два месяца (при массовом увольнении работников — не позднее чем за три месяца) до начала проведения соответствующих мероприятий, с указанием должности, профессии, специальности, квалификационных требований к ним, условий оплаты труда каждого конкретного работника. Это положение содержалось ранее в ч. 7 ст. 40.2 КЗоТ РФ, но не было перенесено в ТК РФ. Лишь через год соответствующая запись появилась в п. 2 ст. 25 Закона о занятости. Еще один пример. В связи с переходом на бюджетное финансирование мероприятий по содействию занятости Приказом Минтруда России от 25 марта 2002 г. N 57/21н было утверждено Положение о финансировании мероприятий по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных граждан за счет средств федерального бюджета <34>. В нем предусмотрена материальная поддержка безработных граждан, участвующих в общественных работах; безработных граждан, особо нуждающихся в социальной защите, на период участия во временных работах; материальная поддержка несовершеннолетних граждан на период их участия во временных работах. В Законе о занятости упоминания о материальной поддержке нет. ——————————— <34> Положение о финансировании мероприятий по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных граждан за счет средств федерального бюджета // Бюллетень Минтруда России. 2002. N 5.
Подводя итог сказанному, хотелось бы еще раз подчеркнуть, что законодательство о занятости реально выступает комплексным и межотраслевым, нормы которого содержатся в нормативных правовых актах различных отраслей права (конституционного, трудового, финансового, гражданского, жилищного, права социального обеспечения).
