Новости по юриспруденции: законы, суды, финансы, недвижимость, кризис, аналитика, бизнес, в мире и т.п.
Государственные гарантии гражданскому служащему при увольнении в связи с организационно-штатными мероприятиями: к вопросу о реализации конституционных принципов равенства и справедливости в правовом регулировании государственно-служебных отношений
КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРИНЦИПОВ РАВЕНСТВА И СПРАВЕДЛИВОСТИ
В ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ГОСУДАРСТВЕННО-СЛУЖЕБНЫХ ОТНОШЕНИЙ
М. В. ПРЕСНЯКОВ
Пресняков М. В., кандидат философских наук, доцент кафедры гражданского процесса трудового и экологического права ПАГС.
Специфика государственной службы Российской Федерации как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих в трудовых отношениях. Регламентируя правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу и ее прохождения, государство вправе устанавливать в этой сфере и особые правила. Другими словами, установление специальных требований и ограничений к лицам, проходящим государственную службу либо претендующим на замещение должности государственной службы, является прерогативой законодателя.
В качестве критерия обоснованности законодательного регулирования порядка и условий реализации тех или иных прав (в том числе и ограничений этих прав) в российском конституционном правосудии выступает сформулированный в целом ряде определений и постановлений Конституционного Суда принцип справедливости. В частности, согласно данному принципу установление таких специальных правил, требований должно быть обусловлено целями и задачами государственной службы как особого вида профессиональной деятельности. Вводимые в рамках такого законодательного регулирования ограничения прав и свобод человека и гражданина должны быть соразмерными правомерной цели их установления и не должны посягать на само существо права.
Традиционно именно основания и порядок прекращения государственно-служебных отношений в наибольшей степени выражают специфику государственной службы как особого вида профессиональной деятельности. Наиболее известные и авторитетные исследователи института государственной службы неоднократно отмечали, что указанная специфика требует прочного правового положения государственного служащего и, в частности, надежных правовых гарантий от необоснованного увольнения.
Необходимо отметить, что Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не только не обеспечил стабильность правового положения гражданского служащего, но и в значительной степени «упразднил» те государственные гарантии, которые предусматривались Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации». В частности, что уже отмечалось в специальной литературе, новый Закон содержит весьма широкий перечень оснований заключения срочного служебного контракта. В этом отношении, безусловно, прав профессор Ю. Н. Старилов, когда говорит о том, что «пожизненная и несменяемая служба — это известный принцип профессионального чиновничества во многих благополучных странах мира. Именно несменяемость государственных служащих традиционно считается важнейшим достижением государственно-правового строительства».
Другой известный исследователь А. А. Гришковец также в качестве одной из основных проблем института государственной службы называет произвольную сменяемость кадрового состава, особенно по организационно-штатным мероприятиям. Действительно, в связи с нестабильностью структуры государственных органов увольнения в связи с ликвидацией государственного органа или сокращением штата занимают лидирующее место среди причин расторжения трудовых договоров (служебных контрактов). Между тем Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», как мы покажем ниже, в значительной степени «упразднил» многие социальные гарантии и механизмы обеспечения стабильности кадрового состава государственной службы именно в связи с организационно-штатными мероприятиями.
Прежде всего следует отметить, что правила расторжения служебного контракта в связи с сокращением должностей гражданской службы или ликвидацией государственного органа вынесены законодателем за пределы гл. 6 «Основания и последствия прекращения служебного контракта». Статья 31 Закона о государственной гражданской службе, которая закрепляет данные правила, содержится в гл. 5 «Служебный контракт» и называется «Отношения, связанные с гражданской службой, при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы».
Действительно, указанные обстоятельства не всегда влекут прекращение служебных отношений с соответствующим гражданским служащим. Так, согласно данной статье эти отношения могут быть продолжены в случае предоставления гражданскому служащему иной должности в том же или другом государственном органе, а также при направлении его на переподготовку или повышение квалификации. В этой связи законодатель не включил соответствующие нормы в гл. 6 Закона, которая закрепляет основания расторжения служебного контракта. Хотелось бы, однако, отметить, что даже в тех случаях, когда служебные отношения с гражданским служащим продолжаются и после ликвидации государственного органа либо сокращения замещаемой им должности, служебный контракт с ним должен быть расторгнут. Замещение иной должности государственной гражданской службы таким гражданским служащим осуществляется на основе нового служебного контракта.
Однако отмеченная «неуместность» данной нормы в гл. 5 не сводится к нарушению логики структурного строения Закона, а, как мы покажем ниже, имеет далеко идущие практические последствия, в том числе приводящие к лишению гражданских служащих важнейших социальных гарантий, предусмотренных трудовым законодательством в отношении случаев увольнения по данному основанию.
Так, например, согласно ст. 81 Трудового кодекса не допускается увольнение работника по инициативе работодателя (за исключением случая ликвидации организации либо прекращения деятельности индивидуальным предпринимателем) в период его временной нетрудоспособности и в период пребывания в отпуске. Аналогичную норму закрепляет и ст. 37 Закона о государственной гражданской службе, которая содержит перечень оснований расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя: «гражданский служащий не может быть освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы по инициативе представителя нанимателя в период временной нетрудоспособности гражданского служащего и в период его пребывания в отпуске».
Однако данная гарантия предоставляется работникам или гражданским служащим исключительно при увольнении по инициативе работодателя или представителя нанимателя, тогда как сокращение должностей гражданской службы либо ликвидация государственного органа, как мы отмечали выше, формально не входит в перечень оснований расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя. Это означает, что гражданский служащий может быть уволен с гражданской службы в том числе и в период временной нетрудоспособности или нахождения в отпуске. На практике такое увольнение уже имеет место.
Так, С. обратился в суд с иском к Главному управлению федеральной службы по Саратовской области о восстановлении на работе, взыскании заработка за время вынужденного прогула и компенсации морального вреда, указав, что приказом от 2 апреля 2007 г. он был уволен с должности заместителя начальника Б-го отдела Главного управления федеральной службы по Саратовской области с 6 апреля 2007 г. по сокращению штатов. Считал увольнение незаконным, поскольку на 6 апреля 2007 г. он находился на амбулаторном лечении, о чем было известно его непосредственному начальнику. Решением районного суда г. Саратова в удовлетворении требований С. в части восстановления на работе было отказано. Судебная коллегия по гражданским делам Саратовского областного суда согласилась с выводом суда первой инстанции о том, что в данном случае указанное обстоятельство (увольнение С. в период временной нетрудоспособности) не свидетельствует о незаконности увольнения.
При этом судебная коллегия указала, что в силу ст. 73 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом. В соответствии с ч. 3 ст. 37 указанного Федерального закона в период временной нетрудоспособности гражданского служащего он не может быть освобожден от занимаемой должности и уволен с гражданской службы только в случае, если увольнение производится по инициативе представителя нанимателя. Перечень оснований увольнения с гражданской службы по инициативе представителя нанимателя содержится в ч. 1 этой же статьи, и увольнение служащего по сокращению должностей гражданской службы не отнесено к увольнениям по инициативе представителя нанимателя.
Порядок увольнения или прекращения гражданской службы при сокращении должностей гражданской службы регулируется ст. 31 того же Федерального закона. Данная статья не содержит ограничений для увольнения по данному основанию служащих в период их временной нетрудоспособности.
Другой пример: ст. 261 Трудового кодекса закрепляет гарантии беременным женщинам, женщинам, имеющим детей, и лицам, воспитывающим детей без матери, при расторжении трудового договора. В их числе запрет расторжения трудового договора по инициативе работодателя с беременными женщинами, за исключением случаев ликвидации организации либо прекращения деятельности индивидуальным предпринимателем. Закон о государственной гражданской службе подобных гарантий не закрепляет. Однако необходимо иметь в виду, что исходя из ст. 73 названного Федерального закона Трудовой кодекс РФ, другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, могут применяться к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Соответственно, аналогичные гарантии должны предоставляться и женщинам — гражданским служащим, находящимся в состоянии беременности, но, по буквальному смыслу приведенной нормы, только при увольнении по инициативе представителя нанимателя. Не включив в содержание ст. 37 Закона расторжение служебного контракта в связи с сокращением должностей, законодатель фактически лишил соответствующую категорию гражданских служащих данной гарантии. Следуя логике приведенного выше судебного решения, вполне законным будет являться увольнение беременной женщины с гражданской службы при сокращении штата государственного органа.
Традиционная гарантия, предусмотренная трудовым законодательством при увольнении по сокращению штата, — обязанность работодателя предложить другую работу (как вакантную должность или работу, соответствующую квалификации работника, так и вакантную нижестоящую должность или нижеоплачиваемую работу), которую работник может выполнять с учетом его состояния здоровья. Нарушение данной обязанности является безусловным основанием для восстановления на работе. Характерно (это отмечается в специальной литературе), что ст. 31 Закона о государственной гражданской службе, говоря о продолжении служебных отношений, применяет термин «государственно-служебное отношение», т. е. до поступления на службу в конкретный государственный орган продолжаются именно государственно-служебные отношения — отношения с государством. Помимо иной должности государственной гражданской службы, гражданскому служащему при сокращении замещаемой им должности может быть предложена возможность направления его на профессиональную переподготовку или повышение квалификации.
Однако рассматриваемая норма не закрепляет обязанности представителя нанимателя предоставить гражданскому служащему, замещавшему ликвидируемую должность, иную должность гражданской службы. Исходя из буквального понимания данной нормы, представитель нанимателя может (но не обязан) предоставить гражданскому служащему с учетом уровня его квалификации, профессионального образования и стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности возможность замещения иной должности гражданской службы.
На наш взгляд, нельзя согласиться с мнением некоторых авторов, что обязанность представителя нанимателя предложить сокращаемому государственному служащему иную должность, пусть и в завуалированной форме, но присутствует в тексте Закона. Так, по мнению А. А. Осина, такая обязанность у представителя нанимателя существует: сделать такой вывод позволяют формулировки Закона о гражданской службе (п. п. 4, 6 ст. 31, п. 6 ч. 1 ст. 33, п. 3 ст. 53). Именно системное толкование указанных норм и приводит к прямо противоположному выводу, поскольку (в отличие как от норм трудового законодательства, так и от прежнего Закона об основах государственной службы) п. 6 ч. 1 ст. 33 Закона о государственной гражданской службе предусматривает увольнение служащего не при невозможности предоставить иную должность, а при непредоставлении такой должности.
Кроме того, замещение иной должности гражданской службы при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы согласно ст. 53 Закона относится к дополнительным, а не к основным гарантиям гражданским служащим. Дополнительные же гарантии, в отличие от основных, по прямому указанию Закона могут предоставляться гражданским служащим при определенных условиях.
Представляется, что такое ограничение прав государственных служащих не согласуется ни с принципом определенности правовой нормы, ни с требованием стабильности существующих правовых отношений, которые, по мнению Конституционного Суда, являются критериями допустимости законодательного ограничения прав человека и гражданина.
Вопрос о допустимости отнесения такого рода решений к усмотрению представителя нанимателя уже являлся предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.
Гражданин Э. А. Луценко обратился в Конституционный Суд с жалобой на неконституционность отдельных положений ст. 54 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации, предоставлении отдельных гарантий сотрудникам органов внутренних дел, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и упраздняемых федеральных органов налоговой полиции в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления». В частности, ч. 1 данной статьи предусматривает, что лица, увольняемые со службы в федеральных органах налоговой полиции и изъявившие желание поступить на службу в органы внутренних дел, органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ или на государственную службу, могут быть переведены в соответствующие федеральные органы исполнительной власти или иные государственные органы и зачислены в установленном порядке (без испытательного срока) на службу в органы внутренних дел, органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ или на государственную службу.
Э. А. Луценко, проходивший службу в должности оперуполномоченного по особо важным делам отдела налоговой полиции, в связи с упразднением с 1 июля 2003 г. Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации исключен из списков личного состава по сокращению штатов при ликвидации или реорганизации органа налоговой полиции.
По его мнению, ч. 1 ст. 54 названного Федерального закона не соответствует Конституции Российской Федерации, поскольку употребленное в ней слово «могут» позволяет должностным лицам органов внутренних дел отказывать в трудоустройстве без указания подлинных причин отказа.
Конституционный Суд отказал в принятии к рассмотрению данной жалобы, поскольку разрешение поставленных в ней вопросов ему неподведомственно. Рассматривая данный вопрос, Конституционный Суд РФ воспроизвел сформулированную им ранее правовую позицию, которая состоит в признании права законодателя устанавливать специальные правила приема, прохождения и увольнения с государственной службы. Вместе с тем Конституционный Суд РФ подчеркнул, что усмотрение должностного лица в рассматриваемой ситуации не является абсолютным, а должно быть основано на объективной оценке личных и деловых качеств лица, претендующего на замещение соответствующей должности. В противном случае суд общей юрисдикции по иску гражданина должен будет сделать вывод о незаконном отказе в приеме на службу.
Как нам представляется, если представитель нанимателя произвольно, т. е. вне зависимости от деловых качеств гражданского служащего и конкретных обстоятельств, не предложит ему имеющуюся вакантную должность, это может рассматриваться как злоупотребление правом. Было бы целесообразным издание высшими судебными инстанциями разъяснения по вопросам предоставления данной гарантии увольняемому гражданскому служащему.
К сожалению, существующее толкование данной нормы Верховным Судом Российской Федерации способно вызвать только недоумение. Предметом рассмотрения ВС РФ явился вопрос: правомерны ли действия руководителя государственного органа при проведении мероприятий по сокращению штата в связи с реорганизацией, не предложившего сотрудникам для замещения вакантные должности в связи с тем, что они подлежат замещению по конкурсу? Верховный Суд на основе действующего законодательства пришел к парадоксальному выводу: при сокращении штата государственного органа представитель работодателя не может предложить сотруднику для замещения без конкурса вакантную должность, которая должна замещаться только по конкурсу. Вместе с тем государственный служащий имеет право на участие в конкурсе на вакантную должность на общих основаниях независимо от того, будет ли ему предложено такое участие. В этой связи хотелось бы отметить, что по общему правилу все вакантные должности должны замещаться на конкурсной основе. Исключения предусмотрены ст. 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» для:
— должностей категорий «руководители» и «помощники (советники)», которые замещаются на определенный срок полномочий;
— должностей категории «руководители», назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации;
— должностей, которые замещаются на основе срочного служебного контракта;
— должностей, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, по перечню должностей, утверждаемому указом Президента Российской Федерации;
— должностей, относящихся к группе младших должностей гражданской службы.
Таким образом, по смыслу разъяснений, данных Верховным Судом РФ, при проведении организационно-штатных мероприятий представитель нанимателя вправе предложить гражданскому служащему, чья должность сокращается, только указанные выше должности гражданской службы. Все иные должности могут замещаться указанным гражданским служащим только на конкурсной основе.
В этой связи нам хотелось бы отметить, что согласно той же ст. 22 Закона конкурс не проводится (не может проводиться) при назначении гражданского служащего на иную должность гражданской службы при ликвидации государственного органа и сокращении штата. Данное исключение из конкурсного порядка замещения вакантной должности гражданской службы названо наряду с прочими, в том числе перечисленными выше, т. е. является равноправным с прочими изъятиями, предусмотренными в ст. 22. Поэтому разъяснение Верховного Суда РФ представляется нам в корне неправильным и не соответствующим действительному смыслу Закона.
1. Определения от 4 декабря 1997 г. по жалобе гражданина А. М. Насташкина, от 1 июля 1998 г. по запросу Верховного Суда Российской Федерации и от 19 апреля 2000 г. «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Бетанти Ибрагима Уматиевича на нарушение конституционных прав положениями Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», Определения от 8 февраля 2001 г. «По запросу Люберецкого городского суда Московской области о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 20.1 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и подпункта 4 пункта 3 статьи 41 Закона Московской области «О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области», от 5 июля 2001 г. «По запросу Суда Чукотского автономного округа о проверке конституционности положений статьи 43 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и по жалобе гражданина Соковца Владимира Платоновича на нарушение этими положениями его конституционных прав».
2. Нужно сказать, что Конституционный Суд РФ, особенно в последнее время, при отказе в принятии или удовлетворении жалобы нередко ссылается на компетенцию законодателя.
3. См., напр.: Гришковец А. А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., 2003. С. 111 — 112.
4. Старилов Ю. Н. Административное право как средство разрушения «синдрома бесправия» в современном правовом государстве // Журнал российского права. 2005. N 4.
5. Гришковец А. А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., 2003. С. 111.
6. Обобщение практики рассмотрения судами Саратовской области дел о расторжении трудового договора по инициативе работодателя и по другим основаниям, не связанным с волеизъявлением работника // http://www. saratov-court. ru/OBZOR/3.doc.
7. Там же. С. 223.
8. Осин А. А. Некоторые вопросы, возникающие при сокращении должностей государственной гражданской службы // Трудовое право. 2007. N 6.
9. Определение Конституционного Суда РФ от 24.02.2005 N 258-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Луценко Эдуарда Александровича на нарушение его конституционных прав отдельными положениями статьи 54 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации, предоставлении отдельных гарантий сотрудникам органов внутренних дел, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и упраздняемых федеральных органов налоговой полиции в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления». Официально не опубликовано.
10. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2005 года // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2006. N 5.
