(Ващенко А. Н.) («Законодательство и экономика», 2013, N 11)
ПРАВО ПЕДАГОГИЧЕСКИХ РАБОТНИКОВ НА ЖИЛЬЕ: МИФ ИЛИ РЕАЛЬНОСТЬ?
А. Н. ВАЩЕНКО
Юрист, специалист по законопроектной деятельности (г. Москва) А. Н. Ващенко представляет результат комплексного исследования проблемы права педагогических работников на внеочередное предоставление жилого помещения. В статье рассмотрены правовое регулирование данного права и сопутствующих жилищных прав педагогических работников в их развитии, приведены основные законодательные акты, регулирующие жилищные права педагогических работников. Автор приходит к выводу о наличии пробела в законодательстве по вопросу предоставления педагогическим работникам внеочередного права на жилые помещения и необходимости его устранения.
Оно не скреплено ничем, кроме идеи, идея же неистребима.
Джордж Оруэлл. «1984»
В соответствии с законодательством Российской Федерации об образовании педагогические работники имеют право на такую меру социальной поддержки, как предоставление жилого помещения вне очереди. Жилищно-коммунальные льготы как часть политики стимулирования притока и закрепления квалифицированных кадров в сельской местности были установлены еще Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июня 1930 г. «О льготах квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках» <1> (утратило силу в связи с принятием Федерального закона от 6 мая 2003 г. N 52-ФЗ). Согласно этому акту квалифицированным работникам просвещения, проживающим в сельских местностях и рабочих поселках, должны были быть предоставлены соответствующим местным исполкомом (по местно-бюджетным учреждениям) или надлежащим учреждением, предприятием, организацией бесплатные квартиры с отоплением и освещением. При отсутствии свободных квартир в домах, принадлежащих указанным исполкомам, учреждениям, предприятиям или организациям, необходимая и вполне годная жилая площадь с отоплением и освещением на работника и членов его семьи должна была предоставляться в наемных помещениях с оплатой жилой площади, отопления и освещения за счет соответствующих исполкомов, учреждений или организаций по действительной их стоимости. Жилая площадь предоставлялась по нормам, установленным в данной местности (п. 10). ——————————— <1> СУ РСФСР. 1930. N 39. Ст. 481.
В соответствии с Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 28 февраля 1930 г. «О праве пользования дополнительной жилой площадью» <2> (применяется в части, не противоречащей Жилищному кодексу РФ) научные работники, являющиеся членами секций научных работников, и аспиранты при высших учебных заведениях и научно-исследовательских учреждениях имели право на дополнительную площадь. Дополнительная отдельная комната сверх занимаемой по общей норме площади, а при отсутствии отдельной комнаты — дополнительная площадь размером не менее 20 кв. м предоставлялась научным работникам и аспирантам (Постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 20 августа 1933 г. «О жилищных правах научных работников» <3>). ——————————— <2> СУ РСФСР. 1930. N 14. Ст. 181. <3> СУ РСФСР. 1933. N 47. Ст. 198.
Право на бесплатное пользование жилым помещением с отоплением и освещением содержалось в статье 59 Жилищного кодекса РСФСР 1983 г. <4>. Кроме того, статьей 36 ЖК РСФСР было установлено, что в первую очередь жилые помещения предоставляются нуждающимся в улучшении жилищных условий, среди которых отдельно выделены учителя и другие педагогические работники общеобразовательных школ и профессионально-технических учебных заведений. ——————————— <4> Ведомости ВС РСФСР. 1983. N 26. Ст. 883.
Согласно статье 91 Закона РСФСР от 2 августа 1974 г. «О народном образовании» <5> работники народного образования пользовались преимуществами в предоставлении жилой площади в соответствии с законодательством Союза ССР и РСФСР. Однако данные граждане не должны были относиться к категории нуждающихся, как это было закреплено позднее. То есть законодательно было закреплено право и соответствующий механизм реализации указанного права с учетом того, что жилищные права являются предметом регулирования жилищного законодательства. ——————————— <5> Свод законов РСФСР. 1988. Т. 3. С. 245.
В 1992 г. был принят Закон РФ N 3266-1 «Об образовании» <6>. В первоначальной редакции он содержал лишь скромные нормы о правах и социальных гарантиях этой категории граждан, и ни слова о жилье. Спустя четыре года Федеральным законом от 13 января 1996 г. N 12-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании» <7> педагогическим работникам предоставлено право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа); право на первоочередное предоставление жилой площади (как и было в советские времена). Порядок предоставления указанных прав должен был устанавливаться Российской Федерацией (п. 5 ст. 55 Закона N 3266-1, в ред. Закона N 12-ФЗ). ——————————— <6> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1797. <7> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150.
Обращает на себя внимание внушительный список субъектов законодательной инициативы, внесших проект данного Закона на рассмотрение в Государственную Думу. Среди них Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, депутаты Государственной Думы — члены Комитета Государственной Думы по образованию, науке и культуре. Данный факт свидетельствует о важности и принципиальном характере предложенных изменений. Федеральным законом от 6 мая 2003 г. N 52-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» <8> функции по определению размеров, условий и порядка возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абзацем 3 п. 5 ст. 55 Закона N 3266-1, переданы на уровень субъектов Федерации. При этом было установлено, что данные расходы будут учитываться в межбюджетных отношениях. Позднее, в 2004 г., редакция абзаца 3 п. 5 ст. 55 Закона N 3266-1 приведена в соответствие с указанным положением. Жилищными правами в таком виде педагоги были наделены вплоть до 2011 г. ——————————— <8> СЗ РФ. 2003. N 19. Ст. 1750.
Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. N 439-ФЗ «О внесении изменений в статьи 52.2 и 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» <9> право педагогов на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) было заменено правом на компенсацию расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Данное изменение вызвано, как модно сейчас говорить, развитием рыночных отношений, хотя пояснительная записка к законопроекту не содержит объяснений причин такого изменения. В принципе это неудивительно, так как до второго чтения законопроект не предусматривал внесение изменений в статью 55 Закона N 3266-1, в связи с чем пояснительная записка в ходе доработки законопроекта уже не менялась. ——————————— <9> СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 51.
Этим же Законом закреплен громогласный лозунг о том, что нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Федерации, принимаемые во исполнение абзаца 3 п. 5 ст. 55 Закона N 3266-1, не могут снижать объем мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на день вступления в силу указанного Закона. Отметим: принцип невозможности снижения социальных гарантий появился отнюдь не в 2011 г. в связи с принятием названного Закона; он заложен во всех международных актах и в первую очередь в Конституции РФ. Вопрос о том, снижен объем мер социальной поддержки педагогов вследствие замены жилищных прав денежной компенсацией затрат на оплату жилья или нет, следовало бы задать самим педагогам. Верховный Суд РФ в Определении от 13 апреля 2011 г. N 41-Г11-24 обращал внимание, что изложение в новой редакции нормы абзаца 3 п. 5 ст. 55 Закона N 3266-1 не привело к утрате названного права педагогических работников: «…изменение формы предоставления (с натуральной на компенсационную) соответствующих мер социальной поддержки не изменяет существа таких мер и гарантированное федеральным законодателем право педагогических работников на их получение не ограничивает» <10>. И есть ли цена такому лозунгу, когда он касается нормативных актов, принимаемых во исполнение абзаца 3 п. 5 ст. 55 Закона N 3266-1, когда сами нормы в данном абзаце можно менять неограниченное количество раз?! ——————————— <10> СПС «КонсультантПлюс» (текст опубликован не был).
Да и вообще государство закрепляет права граждан законодательно как раз для того, чтобы их не снижать при реализации, и прямое указание на это в законе кажется излишним, а в рассматриваемом контексте выглядит как «попытка запереть двери конюшни после того, как лошадь украли» <11>. ——————————— <11> Кинг Стивен. Противостояние. М.: АСТ, 1997.
Возвращаясь к центральной теме статьи, нужно отметить: право на первоочередное предоставление жилой площади после изменений 2010 г. осталось по-прежнему «существовать» в статье 55 Закона N 3266-1. Причем именно «существовать», так как ЖК РСФСР — основополагающий законодательный акт, регулирующий жилищные правоотношения, 1 марта 2005 г. канул в Лету вместе с первоочередным правом педагогов на жилье в связи с принятием ЖК РФ (Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» <12>). ——————————— <12> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 15.
1 марта 2005 г. вступил в силу ЖК РФ <13>, изменивший подходы к пониманию института социального жилья. Кодексом предусматривается только внеочередное право предоставления жилья (ст. 57), а первоочередное право, которое отличается по своему смысловому содержанию от внеочередного, осталось за границей нового жилищного законодательства. При этом в соответствии со статьей 6 Закона N 189-ФЗ граждане, принятые на учет до 1 марта 2005 г. в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма, сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма. Указанным гражданам жилые помещения по договорам социального найма предоставляются в порядке, предусмотренном ЖК РФ, т. е. по общей очереди. И это несмотря на то, что в соответствии с частью 2 ст. 55 Конституции РФ в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. ——————————— <13> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 14.
Конституционный Суд РФ в Определении от 11 июля 2006 г. N 404-О отметил: государство не может произвольно отказываться от уже признанного им статуса определенных категорий граждан и снижать обусловленный этим статусом объем социальных гарантий, поскольку в противном случае подрывается авторитет государственной власти, уважение граждан к закону, умаляется достоинство личности <14>. Вместе с тем по вопросу жилищной реформы Конституционный Суд РФ считает, что она не может рассматриваться как нарушающая конституционные права граждан на жилье, поскольку направлена на сохранение прав граждан, принятых на учет до 1 марта 2005 г., на получение жилых помещений по договорам социального найма, не предполагает возможность снятия их с учета нуждающихся в жилых помещениях по причине изменения после указанной даты в законодательном порядке оснований постановки на такой учет (Определение Конституционного Суда РФ от 25 февраля 2013 г. N 192-О) <15>. ——————————— <14> СЗ РФ. 2007. N 2. Ст. 402. <15> СПС «КонсультантПлюс» (текст опубликован не был).
В статье 4 Закона N 189-ФЗ сказано: впредь, до приведения в соответствие с ЖК РФ законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, последние применяются постольку, поскольку они не противоречат Кодексу. Однако право педагогических работников на первоочередное предоставление жилого помещения осталось в Законе N 3266-1, в том числе в силу того, что отмену прав и социальных гарантий запрещает Конституция РФ. Учитывая все эти обстоятельства, а также то, что пунктом 8 ст. 5 ЖК РФ установлен приоритет Кодекса при регулировании жилищных отношений, право педагогических работников на предоставление в первоочередном порядке жилого помещения с 2005 г. до 2013 г. включительно оставалось без правового урегулирования. В 2013 г. предпринимались попытки исправить сложившуюся ситуацию. Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» <16> Закон N 3266-1 признан утратившим силу. Закон N 273-ФЗ снова закрепил указанное право, потому что нельзя снижать уровень «достигнутых» социальных гарантий, правда, в несколько усовершенствованной форме, соответствующей новому жилищному законодательству. Так, согласно части 5 ст. 47 Закона N 273-ФЗ педагогические работники, состоящие на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, имеют право на получение вне очереди жилых помещений по договорам социального найма, право на предоставление жилых помещений специализированного жилищного фонда. ——————————— <16> СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. I). Ст. 7598.
Если право на предоставление жилых помещений специализированного жилищного фонда вопросов не вызывает, то с правом на получение вне очереди жилых помещений по договорам социального найма дело обстоит иначе. Применение Закона N 273-ФЗ было бы невозможным, если бы не менялось иное законодательство, содержащее какие-либо нормы, касающиеся сферы образования. В связи с этим в целях приведения законодательных актов Российской Федерации в соответствие с Законом N 273-ФЗ был разработан и внесен в Государственную Думу проект Федерального закона N 121975-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации» (далее — законопроект). Законопроектом предполагалось внести изменения в федеральные законы не только в целях приведения терминологии федерального законодательства в соответствие с Законом N 273-ФЗ, но и изменения, затрагивающие вопросы предоставления мер социальной защиты обучающимся и педагогическим работникам образовательных организаций (из пояснительной записки к законопроекту). Действительно, статья 77 законопроекта в редакции, внесенной в Государственную Думу и принятой ею в первом чтении, предусматривала внесение изменений в часть 2 ст. 57 ЖК РФ, регулирующую вопросы предоставления жилых помещений по договорам социального найма вне очереди, наделяя этим правом и педагогических работников. Учитывая, что жилищные права не являются предметом регулирования законодательства в сфере образования, законопроектом совершенно оправданно предлагалось зафиксировать названное право педагогических работников в соответствующем нормативном правовом акте, регулирующем жилищные отношения, т. е. в ЖК РФ. Однако ко второму чтению этого положения в законопроекте уже не оказалось, а 2 июля 2013 г. Президент РФ подписал Федеральный закон N 185-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» <17> в измененной редакции. ——————————— <17> СЗ РФ. 2013. N 27. Ст. 3477.
Из таблицы поправок к законопроекту N 1, рекомендуемых Комитетом Государственной Думы по образованию к принятию: «Пункт 86. Статью 77 законопроекта считать статьей 101 и изложить в следующей редакции: «Статья 101 В части 2 статьи 105 Жилищного кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, N 1, ст. 14) слово «учебы» заменить словом «обучения». Авторы поправки: депутаты Государственной Думы Никонов В. А., Аршинова А. И., Балыхин Г. А., Дегтярев А. Н. Решение Комитета: Принять» <18>. ——————————— <18> Asozd2.duma. gov. ru/main. nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN;=121975-6&02.
Ранее статья 77 законопроекта выглядела так: «Статья 77 Внести в Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 ноября 2004 года N 188-ФЗ (Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 1. Ст. 14; 2009. N 51. Ст. 6153) следующие изменения: 1) часть 2 статьи 57 дополнить пунктом 4 следующего содержания: «4) педагогическим работникам»; 2) в части 2 статьи 105 слово «учебы» заменить словом «обучения». На наш взгляд, исходя из концепции жилищного законодательства, такое право может быть предоставлено либо по состоянию здоровья, либо если занимаемое жилое помещение является непригодным для проживания. Было бы абсурдным сравнивать в правовом статусе педагогических работников и лиц, совершенно не имеющих возможности ожидать своей очереди на жилье в силу болезни или аварийности дома. Предоставление внеочередного права педагогическим работникам повлекло бы за собой ущемление права на предоставление жилых помещений иным категориям лиц. Вообще многие нормы в России можно читать как с положительным уклоном, так и с отрицательным одновременно. Политику «двойных стандартов» никто не отменял. В абсолютно противоположных ситуациях можно использовать одну и ту же норму. Например: — педагоги — социально значимая категория граждан, в их руках наше будущее, умы наших детей, уровень и качество образования которых находится в тесной связи с качеством жизни в стране в целом. Это допускает установление различий в правовом статусе педагогических работников по отношению к другим гражданам и соответствует статье 19 Конституции РФ, в силу которой различия допустимы, если они объективно оправданы, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели (Постановление Конституционного Суда РФ от 15 июня 2006 г. N 6-П <19>). ——————————— <19> СЗ РФ. 2006. N 26. Ст. 2876.
Или: — предоставление одной категории граждан внеочередного права на получение жилого помещения влечет за собой ущемление права на предоставление жилых помещений иным гражданам, что не соответствует принципу равенства, установленному в статье 19 Конституции РФ. Подытожим: де-юре внеочередное право педагогических работников на жилые помещения в России существует, судебная же практика по защите жилищных прав педагогическими работниками отсутствует. Анализируя все вышесказанное, автор приходит к выводу: первоочередное право педагогических работников на жилые помещения существовать в современных реалиях законодательства не может. Более того, в законодательстве Российской Федерации отсутствуют какие-либо нормативные правовые акты, в которые данные нормы могли бы быть инкорпорированы. Вместе с тем такая ситуация недопустима. Право педагогических работников на жилье существует больше 80 лет, и одно время было подкреплено соответствующим механизмом. Отменять установленные социальные гарантии неправомерно и недопустимо в правовом социальном государстве, каковым согласно Конституции РФ является Российская Федерация. Итак, закрепленные в законе жилищные права педагогических работников должны быть обеспечены механизмом их реализации, учитывая, что в рамках института внеочередного права на жилую площадь, регламентированного жилищным законодательством, они реализовываться не могут. В настоящее время существуют категории граждан, кому предоставляется такая мера социальной поддержки, как право на дополнительную жилую площадь. Среди указанных лиц — прокуроры, судьи, следователи, сотрудники полиции, военнослужащие, чей правовой статус регулируется специальными законами. Учитывая специфику работы перечисленных лиц, ее сложность и в некоторых случаях опасность, это право им предоставлено обоснованно. Педагогическую деятельность не стоит приравнивать к вышеназванным, вместе с тем какие-то элементы по организации предоставления такой меры социальной поддержки возможно позаимствовать. Например, педагогические работники, признанные в установленном порядке нуждающимися в жилых помещениях, могли бы обеспечиваться в соответствии с нормами, предусмотренными законодательством Российской Федерации, отдельными жилыми помещениями. При этом следует установить им право на дополнительную жилую площадь в определенном размере, что являлось бы расходным обязательством Российской Федерации. Также интересен механизм предоставления материнского капитала: при рождении ребенка выделяются средства в определенном размере, которые можно потратить только на несколько определенных целей. Примеряя данную схему на ситуацию, описываемую в статье, можно было бы педагогическому работнику, соответствующему установленным требованиям (например, стаж работы от 5 — 10 лет в данной сфере), выделять какую-то, пускай даже небольшую, сумму из федерального или регионального бюджета на улучшение жилищных условий. При этом нужно иметь в виду, что «право на предоставление педагогическим работникам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, вне очереди жилых помещений по договорам социального найма», как это закреплено в действующем законе, должно быть видоизменено.
