Роман Кабанов, адвокат Краснодарской коллегии адвокатов «Юнита».
Сегодня в России хозяйствующие субъекты, предприниматели и организации, стремясь сэкономить, активно используют труд гастарбайтеров. Понимая возможные риски, связанные с использованием труда иностранных граждан и лиц без гражданства, а также учитывая мировой опыт, российское государство попыталось жестко урегулировать данную сферу общественных отношений. Законодателю и правоохранительным органам эта попытка удалась. Вместе с тем контролирующие и правоохранительные органы зачастую в вопросах контроля над соблюдением действующего миграционного законодательства слишком рьяно пытаются обвинить работодателей в нарушении норм миграционного права и привлечь их к административной ответственности.
Состав правонарушения
Самыми востребованными в практике применения к «виновным» лицам мер административно-правовой ответственности являются составы административных правонарушений, ответственность за совершение которых предусмотрена ст. 18.15 КоАП РФ.
По объекту, субъекту и субъективной стороне данные составы идентичны. Расхождение имеется лишь на уровне объективной стороны.
Так, в качестве объективной стороны по ч. 1 ст. 18.15 КоАП РФ рассматриваются действия, выраженные в привлечении к трудовой деятельности в РФ иностранного гражданина или лица без гражданства при отсутствии у них разрешения на работу, если оно требуется в соответствии с федеральным законом.
В ч. 2 указанной статьи объективную сторону составляет привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства без получения в установленном порядке разрешения на привлечение и использование иностранных работников, если такое разрешение требуется в соответствии с федеральным законом.
Объективная сторона административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ч. 3 ст. 18.15 КоАП РФ, состоит в неуведомлении (если оно требуется в соответствии с федеральным законом):
— территориального органа федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции;
— органа исполнительной власти, ведающего вопросами занятости населения в соответствующем субъекте РФ;
— налогового органа о привлечении к трудовой деятельности в РФ иностранного гражданина или лица без гражданства.
Позиция миграционной службы
ООО «N» в лице директора С. заключило с гр-ном Республики Азербайджан трудовой договор, по условиям которого на работника была возложена трудовая функция по засыпке траншеи ливневой канализации. На следующий день работник не вышел на работу. После проведения проверки соблюдения миграционного законодательства УФМС по Краснодарскому краю было вынесено постановление по делу об административном правонарушении, в соответствии с которым директора С. привлекли к административной ответственности по ч. 3 ст. 18.15 и подвергли штрафу в размере 35000 рублей.
В качестве основания привлечения к административной ответственности УФМС по Краснодарскому краю указало на неуведомление органов власти о заключении с иностранным гражданином трудового договора. Обязанность такого уведомления предусмотрена п. 4 ч. 8 ст. 18 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ».
Таким образом, наступление ответственности по ч. 3 ст. 18.15 КоАП РФ миграционный орган связал с невыполнением требования федерального закона об обязательном уведомлении налогового органа о заключении с иностранным гражданином трудового договора.
Обозначенная позиция УФМС России по Краснодарскому краю представляется неверной (впоследствии неправота УФНС была подтверждена вступившим в законную силу решением Первомайского районного суда г. Краснодара, который признал незаконным постановление по данному делу об административном правонарушении, отменил его, а дело прекратил ввиду отсутствия события административного правонарушения).
Аргументы против
Общим основанием для привлечения к административной ответственности по всем трем составам ст. 18.15 КоАП РФ является привлечение иностранного гражданина к трудовой деятельности с нарушением процедуры, законодательно закрепленной в Законе о правовом положении иностранных граждан в РФ, т. е. без соответствующих разрешений:
— для работодателя — на привлечение и использование иностранных работников;
— для работников — разрешения на работу, если таковые разрешения требуются в соответствии с законодательством РФ, или без соответствующего уведомления госорганов о привлечении к трудовой деятельности иностранного гражданина.
Исходя из этого на практике первоочередное значение имеет установление наличия или отсутствия самого факта привлечения к трудовой деятельности.
В российском законодательстве, как трудовом, так и миграционном, понятие «привлечение к трудовой деятельности» отсутствует. Единственное упоминание встречается лишь в п. 1 примечания к ст. 18.15 КоАП РФ и только в целях применения данной статьи КоАП РФ.
Так, в целях ст. 18.15 КоАП РФ под привлечением к трудовой деятельности в РФ иностранного гражданина понимается допуск в какой-либо форме к выполнению работ или оказанию услуг либо иное использование труда иностранного гражданина или лица без гражданства.
Следует признать, что содержание данного понятия достаточно размыто, что и привело к его расширительному толкованию органами миграционной службы. Вместе с тем на презумпцию невиновности правоохранительные органы почему-то закрывают глаза.
1. Допуск в какой-либо форме (процессуальной и (или) фактической) к выполнению работ или оказанию услуг предполагает наличие определенных документов, на основании которых лицо вправе приступить к фактическому выполнению определенной работы, или фактическое выполнение работником определенной трудовой функции.
Основанием для возникновения трудовых правоотношений является заключение сторонами трудового договора, в котором в числе прочего должна быть определена дата начала работ. Таким образом, момент заключения трудового договора и момент выполнения работником своей трудовой функции могут не совпадать по времени.
Вместе с тем для некоторых видов работ установлены определенные правила допуска. Так, Постановлением Минтруда России от 16.08.2002 N 61 «Об утверждении Межотраслевых правил по охране труда при эксплуатации водопроводно-канализационного хозяйства» утверждены соответствующие Межотраслевые правила. Ими были определены основные требования охраны труда работников, занятых эксплуатацией систем водоснабжения и канализации, единые для организаций всех форм собственности и организационно-правовых форм.
Подпунктом 1.1.2 предусмотрена сфера применения Правил: они действуют на всей территории РФ и должны учитываться, в частности, при производстве ремонтных работ систем водоснабжения и канализации, организации технологических процессов и операций. В соответствии с подп. 2.4.2 п. 2.4 Правил перед началом выполнения строительно-монтажных работ на территории организации или жилого микрорайона генеральный подрядчик и руководство организации обязаны оформить наряд-допуск в соответствии с требованиями санитарных норм и правил. Именно наряд-допуск служит основанием для допуска работника к осуществлению данной трудовой функции по трудовому договору.
Таким образом, в случае ненадлежащего оформления или неоформления наряда-допуска в отношении конкретного работника нельзя говорить о допуске работника к выполнению работ в установленном порядке и, соответственно, о привлечении его к трудовой деятельности в РФ.
Кроме того, исходя из ч. 3 ст. 68 ТК РФ при приеме на работу (до подписания трудового договора) работодатель обязан ознакомить работника под роспись с правилами внутреннего трудового распорядка, иными локальными нормативными актами, непосредственно связанными с трудовой деятельностью работника, коллективным договором. Если работник не был ознакомлен с внутренними документами организации, о чем свидетельствует отсутствие его росписи, то данное обстоятельство также может быть доказательством несоблюдения процедуры допуска работника к исполнению своих трудовых обязанностей.
2. Санкции ст. 18.15 КоАП РФ не являются мерами ответственности за неисполнение работодателем обязанности, предусмотренной п. 4 ч. 8 ст. 18 Закона о правовом положении иностранных граждан в РФ.
Обязанность работодателя, предусмотренная п. 4 ч. 8 ст. 18 данного Закона, состоит в уведомлении налогового органа по месту своего учета о привлечении и об использовании иностранных работников в течение десяти дней со дня:
— подачи ходатайства о выдаче иностранному гражданину приглашения в целях осуществления трудовой деятельности;
— прибытия иностранного гражданина к месту работы или к месту пребывания либо получения иностранным гражданином разрешения на работу;
— заключения с иностранным работником в Российской Федерации нового трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг);
— приостановления действия или аннулирования разрешения на привлечение и использование иностранных работников;
— приостановления действия или аннулирования разрешения на работу иностранному гражданину, зарегистрированному в качестве индивидуального предпринимателя;
— аннулирования разрешения на работу иностранному работнику.
Юридической ответственности за неуведомление налогового органа о заключении трудового договора с иностранным гражданином в случае отсутствия допуска этого гражданина к выполнению работ ст. 18.15 КоАП РФ не устанавливает, так как в ней речь идет прежде всего о допуске к работам. Однако если специальных документов для допуска к работам в соответствии с законодательством РФ не требуется, то лицо считается допущенным с момента заключения трудового договора.
И все же, когда спор заходит об определении объективной стороны составов административных правонарушений, ответственность за совершение которых предусмотрена ст. 18.15 КоАП РФ, необходимо обратить внимание на формулировку п. 1 приложения к данной статье: «в целях настоящей статьи под привлечением к трудовой деятельности…». Допуск в какой-либо форме к выполнению работ или оказанию услуг либо иное использование труда иностранного гражданина или лица без гражданства рассматриваются в качестве привлечения иностранных граждан к трудовой деятельности только в целях ст. 18.15 КоАП РФ. Законодатель специально ввел такой условный момент, чтобы конкретизировать объективную сторону этой группы составов административных правонарушений.
3. Судебная практика арбитражных судов РФ подтверждает данную позицию.
Так, ФАС СКО в своем Постановлении от 03.09.2008 N Ф08-5172/2008 указал, в частности, следующее: «Основанием для привлечения заявителя к административной ответственности послужило заключение им трудового соглашения от 02.04.2007 с гр-ном Республики Азербайджан. Однако само по себе заключение такого договора не подтверждает факт допуска данного лица к выполнению работ или использования его труда с 02.04.2007. Из материалов дела видно, что трудовой договор от 02.04.2007 расторгнут 05.04.2007 в связи с отсутствием работника на рабочем месте в период с 02.04.2007 по 05.04.2007. На основании изложенного суд обоснованно признал незаконным привлечение общества к административной ответственности».
