(Кудашкин А. В., Козлов Т. Л.) («Российская юстиция», 2010, N 10)
ПОРЯДОК РЕГУЛИРОВАНИЯ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ НУЖДАЕТСЯ В СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ
А. В. КУДАШКИН, Т. Л. КОЗЛОВ
Кудашкин А. В., доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.
Козлов Т. Л., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.
В статье рассмотрены проблемные вопросы относительно сущности, объекта, предмета и субъектов конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. На основе анализа правоприменительной практики сформулированы предложения по изменению антикоррупционного законодательства.
Ключевые слова: конфликт интересов, государственная и муниципальная служба, коррупционные правонарушения.
The article deals with problematic issues about the nature, object, subject and the subjects of conflict of interest on state and municipal service. Based on the analysis of enforcement practices formulated proposals to change anti-corruption legislation.
Национальный план противодействия коррупции на 2010 — 2011 годы, действующий в редакции, утвержденной Указом Президента РФ от 13.04.2010 N 460, в качестве одной из приоритетных задач указывает принятие в 2010 году мер по обеспечению действенного функционирования комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов. Очевидность таких приоритетов обусловлена ростом коррупционных правонарушений. Общее количество нарушений коррупционного характера в 2009 году по сравнению с 2008 годом увеличилось в 1,3 раза: выявлено и пресечено 263715 нарушений (в 2008 г. — 208284). В 1,6 раза увеличилось число лиц, привлеченных на основании представлений прокуроров к дисциплинарной ответственности: 35716 против 22621 в 2008 году, 10384 лица предостережено о недопустимости нарушения закона (в 2008 г. — 9932). По постановлениям прокурора органами административной юрисдикции привлечено к административной ответственности 5904 лиц (в 2008 г. — 5650). Направлено 7187 материалов для решения вопроса об уголовном преследовании (в 2008 г. — 7692), по результатам рассмотрения которых возбуждено 3379 уголовных дел (в 2008 г. — 4822) <1>. ——————————— <1> См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры в 2009 году: информационно-аналитический доклад. М.: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2010. С. 52 — 54.
Увеличение показателей прокурорского надзора связано, в первую очередь, с проведением в 2009 году плановых надзорных мероприятий, в том числе с участием всех прокуроров городов и районов, по проверке исполнения законодательства о противодействии коррупции, государственной и муниципальной службе, об использовании бюджетных средств, государственного и муниципального имущества и размещении заказов на поставку товаров, оказание услуг, выполнении работ для государственных и муниципальных нужд. Первоначально задача законодательного развития механизма разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе была поставлена в Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном Президентом РФ в 2008 году, которая была в целом решена с принятием Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Понятие конфликта интересов и правовые основы его разрешения применительно к служебным отношениям урегулированы в Федеральных законах от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ), от 02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее — федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ). Однако соблюдение чиновниками запретов и ограничений и контроль в этих вопросах в настоящее время носят эпизодический несистемный характер, что вызвало со стороны Президента РФ Д. А. Медведева обоснованные претензии. Он отметил, что «…надо стимулировать чиновников к правомерному поведению» <2>. ——————————— <2> Выступление Президента РФ на расширенной коллегии Генеральной прокуратуры РФ 04.03.2010 (http:// www. kremlin. ru/ news/ 7039).
Разрешение конфликта интересов — это определенный алгоритм, процедуры, которые превентивно способствуют предотвращению коррупционных проявлений. Однако прежде чем такие процедуры устанавливать, необходимо определиться с самим явлением конфликта интересов, для чего обратимся к сущности понятий «интерес» и «конфликт». Конфликт возникает при несовместимости интересов определенных субъектов, т. е. возникновении такой ситуации, при которой каждая из сторон стремится занять позицию, несовместимую и противоположную по отношению к интересам другой стороны. В самом общем плане под конфликтом интересов в деятельности государственного или муниципального служащего понимаются ситуации, в которых личный финансовый или иной интерес служащего или зависимость его от других граждан или организаций могут помешать или мешают должным образом исполнять должностные обязанности. Проблема коррумпированности государственного аппарата настолько очевидна и огромна, что вынудила нашего Президента Д. А. Медведева в своем открытом письме сравнить по уровню катастрофичности ее проявления и воздействия на нашего государство и общество с Великой Отечественной войной <3>. ——————————— <3> Медведев Дмитрий. Россия вперед! (http:// www. kremlin. ru/ news/ 5413).
Законодательное закрепление рассматриваемого механизма в числе прочего направлено на повышение доверия общества к государственным институтам, обеспечение условий для добросовестного и эффективного исполнения служащими должностных обязанностей, исключение злоупотреблений на службе. Наличие конфликта интересов на государственной и муниципальной службе при реализации необходимых социально-экономических программ и мероприятий, особенно в условиях мирового финансового кризиса, последствия которого испытывает Россия, разрушает фундаментальные демократические процессы, подрывает политические и правовые устои государственной власти и ее авторитет. Должностные обязанности возлагаются на публичных служащих исключительно для выполнения задач и функций государственных и муниципальных органов в общественно полезных целях. Объем и содержание должностных обязанностей конкретного государственного служащего вытекают из соответствующих нормативных правовых актов, должностного регламента и служебного контракта. Вся практическая деятельность государственного служащего должна быть направлена на добросовестное выполнение служебного долга, обеспечение интересов общества и государства. Введение института урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе предопределено наряду с прочими факторами и международными обязательствами России, вытекающими из Конвенции ООН против коррупции <4>. Согласно п. 4 ст. 7 «Публичный сектор» названной Конвенции ООН каждое государство-участник стремится, в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, создавать, поддерживать и укреплять такие системы, какие способствуют прозрачности и предупреждают возникновение коллизии интересов. ——————————— <4> Заключена в Нью-Йорке 31.10.1993, ратифицирована Российской Федерацией — Федеральный закон от 08.03.2006 N 40-ФЗ, опубликована в Бюллетене международных договоров. 2006. N 10. С. 7 — 54.
В Международном кодексе поведения государственных должностных лиц <5>, к которому отсылает названная Конвенция ООН, механизмы предотвращения и урегулирования конфликта интересов регламентированы в положениях главы II «Коллизии интересов и отказ от права», в которой закреплено, что «государственные должностные лица не используют свое официальное положение для неподобающего извлечения личных выгод или личных или финансовых выгод для своих семей. Они не участвуют ни в каких сделках, не занимают никакого положения, не выполняют никаких функций и не имеют никаких финансовых, коммерческих или иных аналогичных интересов, которые несовместимы с их должностью, функциями, обязанностями или их отправлением» (п. 4). ——————————— <5> Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 12.12.1996 N 51/59 (82-ое пленарное заседание 51-й сессии).
Описанию существа конфликта интересов на государственной и муниципальной службе, его определению и признакам посвящены ст. 10 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ, ст. 19 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ и ст. 14.1 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ. Перечисленные правовые акты составляют предметную область конфликта интересов. Под конфликтом интересов на государственной или муниципальной службе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда указанным правам и законным интересам. Как справедливо отмечает О. В. Казаченкова, «противоречие возникает не между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, а между ненадлежащим исполнением гражданским служащим возложенных на него должностных обязанностей и указанными законными интересами» <6>. К этому следует добавить, что ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, например, может проистекать из-за работы государственного служащего по совместительству в иной по отношению к основному месту работы организации (в целях получения дополнительного заработка), что также относится к разновидности конфликта интересов. В таком случае личная заинтересованность государственного служащего может влиять на качественное исполнение должностных обязанностей. ——————————— <6> Казаченкова О. В. Конфликт интересов на государственной гражданской службе // Журнал российского права. 2006. N 3 (СПС «Гарант»).
Основным конфликтогенным признаком выступает наличие или возможность возникновения противоречия между личными интересами государственного (муниципального) служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации или ее субъекта, что составляет объектную область конфликта интересов. Следует отметить определенную узость в понимании личной заинтересованности, предлагаемой ч. 3 ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», согласно которой под ней «понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды». Личная заинтересованность должна охватывать не только материальный аспект, но и интерес государственного служащего в приобретении нематериального блага (нелегитимное получение награды, продвижение по службе в связи с родственными и иными «особыми» отношениями с лицами, к полномочиям которых относится принятие соответствующих решений) <7>. ——————————— <7> См., подробнее: Павелкин А. В. Проблемы выявления (распознавания) коррупционных проявлений в воинских учреждениях // Право в Вооруженных Силах (Военно-правовое обозрение). 2009. N 11. С. 7 — 14.
Получение неправомерных преимуществ как имущественного, так и неимущественного характера для себя либо другого физического или юридического лица, а равно незаконное предоставление такой выгоды физическим или юридическим лицом должностному лицу, государственному или муниципальному служащему в своих интересах, а также от имени или в интересах другого физического или юридического лица являются обязательным признаком коррупционного правонарушения <8>. Такое решение содержится в законодательстве ряда зарубежных государств (там, где имеется законодательное определение коррупции). Например, в законодательстве ФРГ говорится о «получении преимуществ», в законодательстве Японии — о «противоправном получении имущественных и неимущественных благ» <9>. Неправомерными преимуществами неимущественного характера могут быть, например, оказание необоснованных услуг неимущественного характера, неправомерное продвижение по службе и др. преимущества, получаемые для себя либо другого физического или юридического лица. ——————————— <8> Данный признак соответствует положениям ст. ст. 2, 3, 7, 8 Конвенции Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию» 1999 г., которая ратифицирована Федеральным законом от 25 июля 2006 г. N 125-ФЗ. Конвенция вступила в силу для Российской Федерации 1 февраля 2007 г. <9> См.: Ноздрачев А. Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах и ответах // Адвокат. 2007. N 10; Цирин А. М. Развитие законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции // Административное право. 2008. N 1.
Практика прокурорского надзора позволяет выделить следующие ситуации, связанные с конфликтом интересов на государственной и муниципальной службе: 1) владение государственным или муниципальным служащим ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), а равно непринятие мер к передаче принадлежащих ему указанных активов в доверительное управление в соответствии с законодательством РФ в целях предотвращения конфликта интересов; 2) замещение должности государственной (муниципальной) службы в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным (муниципальным) служащим, если это связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; 3) занятие иной оплачиваемой деятельностью без уведомления работодателя при наличии (возможности) конфликта интересов. Российское законодательство определяет правовые средства, направленные как на предотвращение возникновения конфликта интересов (например, информирование в письменной форме государственным служащим о личной заинтересованности представителя нанимателя и др.), так и на его урегулирование (процедуры разрешения конфликта интересов), которые, как показывает, практика не всегда эффективно играют превентивную роль. Общественная опасность, коррупциогенность ситуации конфликта интересов состоит в том, что личная заинтересованность государственного или муниципального служащего может повлиять на объективное исполнение им должностных (служебных) обязанностей, может привести к возникновению противоречия с интересами государственной или муниципальной службы. Например, при выполнении иной оплачиваемой работы, если государственный служащий реализует функции государственного органа в части организации и проведения конкурсов на закупку материально-технических средств и одновременно преподает на платных курсах подготовки специалистов коммерческих организаций, обеспечивающих участие их организаций в конкурсах на поставку товаров (работ, услуг) для государственных нужд. В этом случае имеет место потенциальный конфликт интересов, для предупреждения которого государственный служащий обязан проинформировать о своей личной заинтересованности представителя нанимателя в письменной форме. Реальный конфликт интересов возникает тогда, когда государственный или муниципальный служащий, являясь учредителем или владельцем акций или долей в уставном капитале коммерческой организации, содействует последней в участии и победе в конкурсах на выполнение работ (оказание услуг), способствуя принятию положительных решений. Вышеперечисленные нормативные правовые акты в целом определяют порядок урегулирования конфликта интересов, предусматривая обязанность гражданского (муниципального) служащего сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта. Понятия «непосредственный начальник», содержащееся в Федеральном законе от 25.12.2008 N 273-ФЗ, и «представитель нанимателя», содержащееся в Федеральном законе от 27.07.2004 N 79-ФЗ, не совпадают, в связи с чем требуется разрешение этой коллизии на практике, например за счет подачи письменного заявления (служебной записки, рапорта) на имя руководителя органа — представителя нанимателя через непосредственного начальника. В свою очередь, представитель нанимателя, если ему стало известно о возникновении у государственного или муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов. Основной задачей гражданского служащего и представителя нанимателя является предотвращение случаев возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов в служебных отношениях. Цель — недопущение причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации или ее субъекта. Согласно ч. ч. 4 и 5 ст. 11 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять: — в изменении должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной конфликта интересов (ч. 4); — кроме того, предотвращение и урегулирование конфликта интересов, стороной которого является государственный или муниципальный служащий, осуществляются путем отвода или самоотвода государственного или муниципального служащего (ч. 5), что, как показывает практика, не является характерной чертой поведения большинства государственных и муниципальных служащих. Часть 2 ст. 32 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ, как известно, дает право представителю нанимателя отстранить от замещаемой должности (не допускать к исполнению должностных обязанностей) гражданского служащего в период урегулирования конфликта интересов. При этом гражданскому служащему сохраняется денежное содержание на все время отстранения от замещаемой должности гражданской службы. Очевидно, такая формулировка Закона содержит вполне конкретный коррупциогенный фактор, предусмотренный пп. «б» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96. В целях повышения эффективности механизма урегулирования конфликта интересов полагаем необходимым режим правового регулирования в конкретных случаях возникновения конфликта интересов, установленных в законе, изменить с диспозитивного на императивный, предусмотрев обязательность отстранения от замещаемой должности гражданского или муниципального служащего в период урегулирования конфликта интересов. В случае если государственный или муниципальный служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации (ч. 6 ст. 11 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ). Как показывает практика, передача такого имущества осуществляется, как правило, родственникам, что не позволяет утверждать о достижении целей правового регулирования. Незаинтересованность в использовании должностного или иного служебного положения для управления активами будет достигнута только в том случае, когда такие активы будут переданы в управление независимому доверительному управляющему. В этих целях вполне может быть использован положительный опыт Канады, в которой в 1985 году принят Ценностный этический кодекс государственной службы, состоящий из 4 частей. В приложении к Кодексу содержится перечень страховых и доверительных фондов, необходимых государственным служащим для помещения своего имущества, порядок владения которым реорганизуется ими в соответствии с правилами о предотвращении «конфликта интересов» <10>. ——————————— <10> См., подробнее: Антикоррупционная политика в системах государственной службы зарубежных государств. М., 2010. С. 30 — 36.
Имеются коллизии в нормах Федеральных законов от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ч. 2 ст. 17), от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ч. 2.1 ст. 14) и от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ч. 6 ст. 11) относительно вопроса передачи государственными и муниципальными служащими ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), которыми они владеют, в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации. В Федеральном законе от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» речь идет об обязанности государственных и муниципальных служащих передать такие бумаги в доверительное управление без каких-либо дополнительных условий. Норма содержит лишь цель передачи — предотвращения конфликта интересов. В то же время Федеральные законы от 27.07.2004 N 79-ФЗ и от 02.03.2007 N 25-ФЗ устанавливают такую обязанность государственных гражданских и муниципальных служащих лишь при условии, что владение служащими приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов. Вместе с тем, поскольку запреты и ограничения на государственной и муниципальной службе играют превентивную роль по отношению к коррупционным проявлениям и с учетом более поздней даты принятия и специального характера Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», согласно преамбуле которого он устанавливает основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, применению подлежит ч. 6 ст. 11 данного Федерального закона «О противодействии коррупции». Введя в правовое поле такую категорию, как конфликт интересов, законодатель предусмотрел и организационный механизм его урегулирования. Для этого в государственном органе образуются специальные комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. Как следует из названия, круг вопросов, который может быть предметом рассмотрения данных комиссий, шире, чем разбирательство только конфликтов интересов <11>. ——————————— <11> Баснак Д. В., Бедняков Д. В., Галабурда В. А. и др. Комментарий к ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» (постатейный) / Под ред. В. А. Козбаненко. Председатель редакционного совета Д. А. Медведев. СПб.: Питер Пресс, 2008.
Антикоррупционный потенциал рассматриваемого института очевиден. Своевременное рассмотрение ситуаций личной заинтересованности государственных и муниципальных служащих, которая может привести к конфликту интересов, позволяет избежать собственно самого конфликта. С другой стороны, работа комиссий по урегулированию конфликта интересов носит профилактический характер, поскольку решения об отнесении тех или иных случаев к ситуации конфликта интересов становятся общеизвестны в пределах государственного органа и являются основой формирования антикоррупционного мышления и поведения. Основным недостатком образуемых в соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 03.03.2007 N 269, комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов (далее — комиссии) являлась их вспомогательная, а не основная роль в вопросах регулирования служебного поведения государственных служащих и рекомендательный характер принимаемых решений <12>. ——————————— <12> См. подробнее: Козлов Т. Л. Об институте урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2010. N 2.
Указом Президента РФ от 01.07.2010 N 821 утверждено новое Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, основное назначение которых заключается в установлении соответствующих фактов и обстоятельств. Основной формой работы комиссии является заседание, по результатам которого комиссия принимает решение о соблюдении или несоблюдении требования к служебному поведению и (или) требования об урегулировании конфликта интересов. Принятое решение является основанием для подготовки и внесения комиссией руководителю государственного органа рекомендаций в отношении государственного служащего, суть которых в зависимости от характера допущенного нарушения заключается либо в его порицании (государственному служащему указывается на недопустимость нарушения требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов), либо в применении к государственному служащему конкретной меры ответственности. Следует обратить внимание на то, что руководитель государственного органа не связан мнением комиссии при принятии решения о мере воздействия на государственного служащего; в то же время на него возлагается обязанность информировать комиссию о рассмотрении рекомендаций и принятом решении. В случае установления комиссией признаков правонарушения такая информация предоставляется либо руководителю государственного органа (при выявлении дисциплинарного проступка), либо в правоприменительные органы (при выявлении факта совершения государственным служащим действия (факта бездействия), содержащего признаки административного правонарушения или состава преступления), которые в пределах своей компетенции обязаны принять необходимые процессуальные решения. В целом следует отметить, что Положение о комиссиях, утвержденное Указом Президента РФ от 01.07.2010 N 821, учло ряд недостатков относительно правового статуса комиссий, действовавших на основании Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 03.03.2007 N 269. В то же время совершенствование организационно-правового механизма противодействия коррупции должно носить не эпизодический, а системный характер, что обусловливает необходимость модернизации правовых санкций. В целях формирования дифференцированной системы правовых санкций, применяемых за коррупционные правонарушения, полагаем возможным применять дисквалификацию (ст. 3.11 КоАП РФ) к лицам, замещающим должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе управления юридического лица <13>. ——————————— <13> Следует отметить, что идея применения дисквалификации в качестве средства предупреждения коррупции не нова. Впервые она была зафиксирована в подп. «а» раздела I Национального плана по противодействию коррупции, утвержденного Президентом РФ 31.07.2008, что не нашло отражения в законодательстве.
Речь идет о том, чтобы, во-первых, расширить перечень коррупционных административных правонарушений (например, незаконное участие в управлении коммерческими организациями, осуществление предпринимательской деятельности государственными и муниципальными служащими), а во-вторых, ввести новые правовые санкции за их совершение. В целом представляется целесообразным развитие на базе комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов системы административной юстиции, которая может функционировать в системе исполнительной власти в качестве досудебного механизма разрешения проблем, возникающих в служебных правоотношениях. Следует отметить, что анализ зарубежного законодательства показывает целесообразность принятия отдельного законодательного акта по вопросу урегулирования конфликта интересов на публичной службе. По такому пути пошла Канада, приняв Ценностный этический кодекс государственной службы <14>. В Грузии принят и действует Закон «О конфликте интересов и коррупции в государственном секторе» <15>. Закон о предотвращении конфликта интересов разрабатывается в Азербайджане <16>. ——————————— <14> См., подробнее: Антикоррупционная политика в системах государственной службы зарубежных государств. С. 30 — 36. <15> См.: Отчет Грузии о выполнении Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией от 13.06.2006. <16> См.: Отчет Азербайджана о выполнении Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией от 13.06.2006.
——————————————————————
Вопрос: Возможно ли расторжение трудового договора по инициативе работодателя с лицом, воспитывающим ребенка до трех лет без матери, если лицо не является родителем (усыновителем) ребенка, и должно ли данное лицо являться единственным воспитателем ребенка? («Налоги» (газета), 2010, N 36)
Вопрос: Возможно ли расторжение трудового договора по инициативе работодателя с лицом, воспитывающим ребенка до трех лет без матери, если лицо не является родителем (усыновителем) ребенка, и должно ли данное лицо являться единственным воспитателем ребенка?
Ответ: Статьей 261 Трудового кодекса Российской Федерации (далее — ТК РФ) установлены специальные гарантии, предоставляемые, в частности, лицам, воспитывающим детей, при расторжении трудового договора. Данные гарантии выражаются в запрете увольнения указанных лиц по инициативе работодателя, за исключением увольнения по ограниченному числу оснований, предусмотренных п. п. 1, 5 — 8, 10, 11 ч. 1 ст. 81 или п. 2 ст. 336 ТК РФ. Частью 4 ст. 261 ТК РФ установлен запрет на расторжение трудового договора по инициативе работодателя с женщинами, имеющими детей в возрасте до трех лет, одинокими матерями, воспитывающими ребенка в возрасте до 14 лет (ребенка-инвалида до 18 лет), а также другими лицами, воспитывающими указанных детей без матери. При этом официального определения понятия лица, воспитывающего ребенка без матери, не содержится ни в Трудовом кодексе Российской Федерации, ни в иных федеральных законах. Согласно предшествовавшему регулированию в области социальной защиты материнства и детства наравне с одинокими матерями нуждающимися в повышенной социальной защите признавались единственные родит ели (усыновители) детей, т. е. единственные лица, наделенные родительскими правами и несущие родительские обязанности по воспитанию своих детей (родных или усыновленных). Что же касается лиц, воспитывающих детей указанного в ч. 4 ст. 261 ТК РФ возраста без матери, то ограничение на расторжение трудового договора с ними работодателем, как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации (Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2010 года, утвержденный Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 16 июня 2010 г.), не связывается с соблюдением каких-либо условий, в частности с наличием родственных отношений с ребенком или какими-либо конкретными обстоятельствами отсутствия материнского воспитания. Поэтому рассматриваемая гарантия должна предоставляться работникам, осуществляющим лично и непосредственно фактическое воспитание детей, например в случае, если мать ребенка умерла, объявлена умершей, лишена родительских прав, ограничена в родительских правах, признана безвестно отсутствующей, недееспособной (ограниченно дееспособной), по состоянию здоровья не может лично воспитывать и содержать ребенка, длительно отсутствует, отбывает наказание в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, находится в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, уклоняется от воспитания детей или от защиты их прав и интересов или отказалась взять своего ребенка из воспитательного, лечебного учреждения, учреждения социальной защиты населения и других аналогичных учреждений, в иных ситуациях. Таким образом, исходя из рассматриваемых положений ч. 4 ст. 261 ТК РФ, в целях повышения уровня социальной и правовой защиты и поддержания стабильности трудовых отношений поименованных в ней лиц с семейными обязанностями не допускается расторжение трудового договора по инициативе работодателя (за перечисленными в данной статье исключениями) с работниками, воспитывающими детей без матери в указанных выше случаях, — вне зависимости от того, являются ли они единственными воспитателями таких детей, и, кроме того, с работниками, являющимися единственными воспитателями детей, в том числе родных или усыновленных, оставшихся без материнского и (или) отцовского попечения в соответствующих случаях, в возрасте старше трех лет, но не достигших 14 лет (детей-инвалидов — 18 лет).
