(Овчинников Н. А.) («Административное и муниципальное право», 2011, N 2)
СЛУЖЕБНАЯ ПРОВЕРКА КАК СПОСОБ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ И ДИСЦИПЛИНЫ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОТРУДНИКОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Н. А. ОВЧИННИКОВ
Овчинников Николай Александрович, генерал-полковник милиции, заслуженный юрист России, начальник Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России.
В статье рассматриваются правовые и организационные проблемы проведения служебных проверок, раскрываются материальные и процессуальные составляющие института служебной проверки, отмечается, что служебная проверка обеспечивает реализацию института дисциплинарной ответственности. В статье отмечается также, что в настоящее время процедура служебной проверки не в полной мере определена нормативно, в этой связи предлагается в органах внутренних дел служебную проверку урегулировать предписаниями соответствующего закона.
Ключевые слова: дисциплина, законность, правопорядок, обеспечение, служба, органы внутренних дел, проверка, расследование, управление, средства, процесс, производство, правонарушение, проступок, ответственность, вина, факт, состав.
Agency Check as the Way to Provide Legality and Discipline of Internal Affairs Officials’ Activities N. A. Ovchinnikov
The article considers legal and organizational issues of carrying out an agency check and uncovers material and procedural aspects of the institution of agency check. It is underlined that an agency check guarantees realization of the institution of disciplinary responsibility. The author of the article also notes that at the present time the procedure of agency check is not fully set forth in law and this is why it is suggested that the agency check procedure should be regulated by corresponding laws.
Key words: discipline, legality, order of law, provision, service, internal affairs agencies, check, investigation, management, facilities, process, procedure, violation of law, delict, responsibility, guilt, fact, corpus delicti.
В любом органе государственной власти или управления возникают ситуации, когда руководитель или иное должностное лицо вынуждены, а иногда и просто обязаны принять соответствующее (процессуальное) управленческое решение, которое порой негативно отражается на отдельных служащих, сотрудниках, работниках. Речь, в частности, идет о привлечении виновных сотрудников (служащих) к дисциплинарной или материальной ответственности за коррупционные правонарушения, а также применении мер ответственности в виде увольнения по основаниям, предусмотренным законодательством о государственной службе и противодействии коррупции. Необходимо отметить, что к числу субъектов, в отношении которых проводится служебная проверка, относятся не только рядовые служащие (сотрудники), но и должностные лица (руководители). Таким образом, одной из эффективных форм, позволяющих выявить причины нарушений служебной дисциплины и законности, выработать на этой основе профилактические меры как в отношении нарушителей, так и всего служебного коллектива, являются служебные проверки <1>. ——————————— <1> См.: Основы работы по укреплению служебной дисциплины и законности в органах внутренних дел / Под ред. В. Л. Кубышко. М., 2008. С. 48.
Так, в 2007 — 2010 гг. подразделениями собственной безопасности проведено свыше 80 тыс. служебных проверок, по итогам которых в отношении сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной и уголовной ответственности привлечено 39,6 тыс. сотрудников органов внутренних дел, дано более 19 тыс. рекомендаций о нецелесообразности назначения на руководящие должности в центральный аппарат МВД России, аппараты главных управлений МВД России по федеральным округам, МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ <2>. ——————————— <2> См.: Костенников М. В., Куракин А. В. Административно-правовое регулирование обеспечения собственной безопасности и противодействия коррупции в органах внутренних дел. Домодедово, 2010. С. 69.
Служебную проверку можно рассматривать как меру дисциплинарного принуждения, поскольку она проводится по факту грубого нарушения сотрудником служебной дисциплины, при необходимости наиболее полного и всестороннего исследования обстоятельств совершения дисциплинарного проступка, гибели сотрудника, получения им ранений, травм, применения и использования оружия, а также в случае возбуждения в отношении сотрудника уголовного дела или дела об административном правонарушении, в целях устранения причин и условий, приведших к совершению им преступления или административного правонарушения. А. М. Кононов и А. А. Камалетдинова смотрят на служебную проверку несколько шире, в частности, названные авторы отмечают, что служебные проверки являются одним из ключевых элементов работы с кадрами в органах внутренних дел, средством обеспечения дисциплины и законности <3>. ——————————— <3> См.: Кононов А. М., Камалетдинова А. А. Служебные проверки в органах внутренних дел: сущность, основания и виды // Проблемы правового регулирования и организации кадрового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы. Вологда, 2008. С. 15.
Кроме того, служебная проверка проводится по требованию сотрудника для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство, для подтверждения факта существенного и (или) систематического нарушения условий контракта в отношении сотрудника. Служебная проверка в самом широком понимании данного термина — это процессуальный институт, дающий возможность по ее окончании принять установленные законом меры дисциплинарной ответственности (дисциплинарные взыскания) или, напротив, опровергнуть какие-либо сведения, которые порочат честь, достоинство, деловую репутацию служащего (сотрудника). Служебная проверка проводится также и для опровержения сведений, касающихся совершения служащим должностных, а также коррупционных правонарушений. Издание соответствующих распорядительных документов, влекущих применение мер дисциплинарного воздействия, возможно только по окончании служебной проверки, в ходе которой установлены фактические обстоятельства коррупционного правонарушения, а также вина соответствующего должностного лица. Помимо установления фактических обстоятельств соответствующего правонарушения, перечисленные выше обстоятельства должны быть надлежащим образом оценены. Термин «служебная проверка» закреплен в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» <4> (ст. 59 «Служебная проверка»), а Приказом МВД РФ от 24 декабря 2008 г. N 1140 «Об утверждении Инструкции о порядке организации и проведения служебных проверок в органах, подразделениях и учреждениях системы Министерства внутренних дел Российской Федерации» <5> определен порядок проведения служебных проверок в системе МВД России. ——————————— <4> См.: СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215. <5> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 14.
Следует отметить, что в настоящее время не вполне правильно регламентировать порядок проведения служебной проверки лишь подзаконными нормативными правовыми актами. Связано это с тем, что усложняются служебные отношения, появляются новые основания для проведения служебных проверок, в частности определенных законодательством о противодействии коррупции. Поэтому назрела объективная необходимость регламентировать порядок проведения служебных проверок коррупционных дисциплинарных проступков законом. В этой связи следует согласиться с М. В. Костенниковым и А. В. Куракиным, которые отмечают, что в целях совершенствования административно-правового механизма проведения служебных проверок в настоящее время назрела объективная необходимость закрепить порядок проведения служебных проверок в соответствующем федеральном законе. Обозначенный подход повысит качество служебных проверок, детально определит статус участников служебной проверки, а также будет способствовать совершенствованию административно-правового механизма противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел <6>. ——————————— <6> См.: Костенников М. В., Куракин А. В. Административно-правовое регулирование обеспечения собственной безопасности и противодействия коррупции в органах внутренних дел. Домодедово, 2010. С. 69.
Вообще, категория «служебная проверка» в научной литературе определяется далеко не однозначно. Так, Л. М. Колодкин служебную проверку определяет как специфический для органов внутренних дел метод проверки, направленный на всестороннее изучение, выявление и устранение фактов нарушений служебной дисциплины и законности сотрудниками МВД России <7>. ——————————— <7> См.: Организация работы с кадрами / Под ред. Л. М. Колодкина. М., 1997. С. 27.
А. В. Сухинин отмечает, что служебная проверка — это комплекс действий должностных лиц, уполномоченных на ее проведение, направленный на полное, всестороннее, объективное исследование обстоятельств, имевших место, с внесением предложений об ответственности виновных либо прекращении проверки за отсутствием признаков нарушения, а также осуществление профилактических мер с устранением причин и условий, им способствующих <8>. ——————————— <8> См.: Сухинин А. В. Служебная проверка. М., 1997. С. 19.
Служебная проверка — это совокупность осуществляемых уполномоченными на то должностными лицами на основе законодательства, а также ведомственных нормативных правовых, локальных актов организационно-правовых действий, состоящих в выявлении виновных в нарушении законности и служебной дисциплины, а также причин и условий, способствующих совершению дисциплинарных правонарушений, в том числе и коррупционного характера. Как уже отмечалось, результаты правильно проведенной служебной проверки, оформленные соответствующим образом, могут стать доказательством правомерности действий соответствующего должностного лица в случае возникновения служебного спора. Служебная проверка — это способ обеспечения законности и дисциплины в служебных отношениях, а также средство противодействия коррупционным правонарушениям дисциплинарного характера. Таким образом, цель служебной проверки — способствовать регулированию дисциплинарных отношений, а также противодействию коррупционным правонарушениям. Для обеспечения режима законности в ходе проведения служебной проверки она должна соответствовать ряду требований. Так, служебная проверка должна основываться на следующих принципах: — осуществление служебных проверок только уполномоченными должностными лицами. Так, служебная проверка проводится по решению руководства МВД России, начальников органов, подразделений, учреждений системы МВД России и их заместителей, наделенных в пределах установленных полномочий в отношении определенных категорий сотрудников органов внутренних дел правом наложения дисциплинарных взысканий, а решение о проведении служебной проверки в отношении сотрудника подразделения собственной безопасности органов внутренних дел принимается министром внутренних дел РФ, начальником ДСБ МВД России, а также начальниками главных управлений МВД России по федеральным округам, министрами внутренних дел, начальниками главных управлений (управлений) внутренних дел по субъектам РФ, управлений внутренних дел на транспорте по согласованию с ДСБ МВД России; — независимость должностных лиц, проводящих служебную проверку. В служебной проверке не может участвовать лицо, прямо или косвенно заинтересованное в ее результатах. В случае личной заинтересованности служащий должен об этом заявить, в противном случае результаты служебной проверки могут быть аннулированы; — сочетание гласности и конфиденциальности при проведении служебной проверки; — сочетание единоначалия и коллегиальности в ходе служебной проверки; — состязательность при проведении служебной проверки, состязательность в предоставлении сторонам возможности представлять доказательства; — использование национального языка дисциплинарного производства; — непосредственность в исследовании доказательств по соответствующему делу, а также предъявление к доказательствам требований, касающихся относимости и допустимости. Основание служебной проверки случаев коррупции. Для проведения служебной проверки необходимы достаточно реальные правовые основания. Связано это с тем, что служебная проверка ограничивает права лица, в отношении которого она, собственно, и проводится. Как отмечает Е. А. Никоноров, «…основанием для назначения служебной проверки является совершение дисциплинарного правонарушения либо деяния, повлекшего материальный ущерб, а также наступление событий и происшествий, требующих юридической оценки» <9>. ——————————— <9> См.: Никоноров Е. А. Институт служебной проверки в административном праве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 11.
Говоря о коррупционном правонарушении, необходимо отметить, что это собирательная категория, которая касается различных аспектов государственно-служебных отношений. Служебная проверка проводится, как правило, при совершении коррупционных дисциплинарных проступков. Коррупционное правонарушение — это противоправное, корыстное деяние служащего (сотрудника), осуществляющего контрольно-надзорную, юрисдикционную, разрешительную и правоохранительную деятельность, за совершение которого могут быть применены меры дисциплинарной ответственности. Коррупционные дисциплинарные правонарушения могут быть выявлены при нарушении антикоррупционных требований, которые предъявляются к служебному поведению служащего или сотрудника. В частности, дисциплинарный проступок коррупционного характера может иметь место при нарушении запретов, обусловленных режимом государственно-служебных отношений, при нарушении этики служебного поведения, при непредставлении или представлении недостоверных или неполных сведений о своих доходах и имуществе, а также доходах и имуществе своей супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Как дисциплинарный проступок может быть расценено несообщение в установленном порядке о факте склонения сотрудника (служащего) к совершению коррупционного правонарушения. Процессуальным основанием служебной проверки является: — решение представителя руководителя о проведении служебной проверки; — письменное заявление служащего (сотрудника) о проведении служебной проверки. Участники служебной проверки. Служебная проверка — это определенное правоотношение, которое возникает на основании соответствующего факта, в этом правоотношении принимают участие различные субъекты, у которых свой процессуальный статус. Проведение служебной проверки поручается соответствующим структурным подразделениям. Необходимо сказать, что в проведении служебной проверки не может участвовать заинтересованный служащий (сотрудник). Служебные проверки могут организовываться и проводиться как собственными силами и средствами органа или его структурного подразделения, так и с участием иных субъектов, таких как подразделение собственной безопасности и др. Организация служебной проверки случаев коррупции. Организационно-процедурная часть служебной проверки носит достаточно важное значение. Любая служебная проверка включает 3 элемента <10>: ——————————— <10> См.: Маюров Н. П. Служебная проверка как фактор совершенствования дисциплинарных правоотношений в органах милиции // История государства и права. 2005. N 2. С. 32.
— подготовительный этап. На этом этапе определяются план служебной проверки, тактические формы и методы ее проведения, а также определяется перечень вопросов, которые необходимо выяснить и задать в ходе служебной проверки. Изучается личность служащего, в отношении которого проводится служебная проверка, или личность служащего (сотрудника), инициирующего служебную проверку, также проверяется работа структурного подразделения, где проходит службу соответствующий служащий (сотрудник). Председатель комиссии или уполномоченный сотрудник, как правило, разрабатывает план проведения служебной проверки, который утверждается руководителем органа, подразделения, учреждения системы МВД России, назначившим служебную проверку либо осуществляющим контроль за ее проведением. Служебная проверка назначается поручением в виде резолюции на документе, содержащем сведения о наличии оснований для ее проведения, либо путем издания приказа по органу, подразделению, учреждению системы МВД России при проведении служебной проверки комиссией. Приказ о назначении служебной проверки должен содержать: — причины и основания для ее назначения; — сроки проведения; — состав комиссии по проведению служебной проверки; — должностное лицо, на которое возлагается контроль за проведением служебной проверки; — исследовательский этап. На этом этапе совершаются соответствующие процессуальные действия и мероприятия. В частности, в ходе служебной проверки на время ее проведения служащий (сотрудник) может быть отстранен от должности, при этом за ним сохраняется денежное содержание, при проведении служебной проверки могут применяться технические средства с письменного согласия служащего (сотрудника). На рассматриваемом этапе от служащего или сотрудника требуется дать письменное объяснение, в случае отказа его предоставить составляется соответствующий акт. В ходе служебной проверки сбор интересующей информации, имеющей отношение к факту дисциплинарного проступка, по факту которого проводится проверка, может быть как гласным, так и негласным. Полученные материалы должны быть надлежащим образом оформлены по установленным правилам делопроизводства; — заключительный этап. На этом этапе готовится заключение, а также формулируются выводы. В целях совершенствования административно-процессуального регулирования служебных проверок в системе МВД России в Приказе МВД РФ от 24 декабря 2008 г. N 1140 «Об утверждении Инструкции о порядке организации и проведения служебных проверок в органах, подразделениях и учреждениях системы Министерства внутренних дел Российской Федерации» <11> было бы вполне верным более четко обозначить стадии проведения служебной проверки. В частности, более четко процессуально определить момент возбуждения служебной проверки, перечень процессуальных документов, составляемых в ходе ее проведения, меры административного обеспечения, которые используются в ходе проведения служебной проверки. Также следует более детально с процессуальной точки зрения определить статус участников служебной проверки, возможность использования технических средств и др. ——————————— <11> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 14.
Также было бы вполне целесообразным более дифференцированно подойти к определению порядка проведения служебных проверок. Кроме того, необходимо добиться того, чтобы режим служебных проверок зависел от различных составляющих, характеризующих дисциплинарный проступок, а также чтобы было возможно в ходе проведения служебных проверок использовать различные административно-процессуальные режимы. Названные меры в определенной степени способствовали бы совершенствованию административно-правового регулирования порядка проведения служебных проверок, не позволяли бы допускать какие-либо злоупотребления в ходе рассматриваемого мероприятия.
Библиографический список
1. Организация работы с кадрами / Под ред. Л. М. Колодкина. М., 1997. 2. Куракин А. В. Административно-правовые средства противодействия коррупции в правоохранительной деятельности органов внутренних дел // Государство и право. 2008. N 5. 3. Основы работы по укреплению служебной дисциплины и законности в органах внутренних дел / Под ред. В. Л. Кубышко. М., 2008. 4. Кононов А. М., Камалетдинова А. А. Служебные проверки в органах внутренних дел: сущность, основания и виды // Проблемы правового регулирования и организации кадрового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы. Вологда, 2008. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья Куракина А. В. «Административные запреты и ограничения как средство противодействия коррупции в системе государственной службы» включена в информационный банк согласно публикации — «Административное и муниципальное право», 2008, N 1. —————————————————————— 5. Костенников М. В., Куракин А. В. Административные запреты как средство противодействия коррупции в системе государственной службы. М., 2010. 6. Костенников М. В., Куракин А. В. Административно-правовое регулирование обеспечения собственной безопасности и противодействия коррупции в органах внутренних дел. Домодедово, 2010. 7. Костенников М. В., Куракин А. В. Актуальные проблемы науки административного права / Под ред. Н. А. Овчинникова. М., 2011. 8. Маюров Н. П. Служебная проверка как фактор совершенствования дисциплинарных правоотношений в органах милиции // История государства и права. 2005. N 2. 9. Никоноров Е. А. Институт служебной проверки в административном праве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. 10. Пряников С. В. Криминалистические основы служебных проверок о признаках коррупционных проявлений в деятельности сотрудников правоохранительных органов // Научные исследования высшей школы. Тюмень, 2006. 11. Сухинин А. В. Служебная проверка. М., 1997. 12. Черных С. Б. Правовые и организационные аспекты деятельности служб собственной безопасности ОВД как объект исследования // Актуальные проблемы работы органов внутренних дел. М., 2000.
