(Овчинников Н. А.) («Административное и муниципальное право», 2011, N 3)
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ КОНТРОЛЬ КАК СПОСОБ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ В СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Н. А. ОВЧИННИКОВ
Овчинников Николай Александрович, генерал-полковник полиции, заслуженный юрист России, начальник Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России.
В статье исследуются правовые и организационные основы государственного контроля в системе МВД России, раскрываются формы и методы административного контроля, отмечается, что, несмотря на большое количество контрольных механизмов и контрольных структур, он еще не выполняет тех задач и функций, которые перед ним стоят.
Administrative Control as a Way to Enforce Law during Official Activities of Internal Affairs Agencies N. A. Ovchinnikov
The article studies the legal and organizational grounds of a state control in the system of the Ministry of Internal Affairs of Russia and describes the forms and methods of the administrative control. The author of the article notes that despite the great number of controlling mechanisms and structures the administrative control does not fully realize its goals and tasks yet.
Как отмечается в многочисленных публикациях, уровень законности и дисциплины в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел в настоящий момент оставляет желать лучшего <1>. В этой связи необходимо предпринимать кардинальные меры по исправлению сложившейся ситуации, а также проводить широкий круг самых различных мероприятий правового, воспитательного, экономического, а также организационного характера и т. д., которые должны комплексно охватить все органы и учреждения системы МВД России, а также каждого сотрудника независимо от занимаемой должности. Только в этом случае мероприятия по обеспечению законности и служебной дисциплины в органах внутренних дел могут дать положительный результат. Одним из средств, методов обеспечения законности и служебной дисциплины в системе МВД России является контроль. Вообще, контроль объективно необходим в любом государстве и обществе. В этой связи А. В. Куракин справедливо отмечает, что «…любое демократическое общество должно заботиться о совершенствовании контрольных механизмов. При этом подлинно демократический контроль сводится к контролю государства не только за своими гражданами, но и за всеми без исключения институтами, наделенными властными полномочиями, к одному из которых, в частности, относятся органы полиции» <2>. ——————————— <1> См.: Чекалин К. С. Контроль деятельности советской милиции. М., 1978; Сафронов А. Д. Преступность в России и криминальная безопасность органов внутренних дел. М., 2003; Осинцева А. В. Психологические условия предупреждения нарушений дисциплины и законности сотрудниками органов внутренних дел. Тюмень, 2009; Макаров А. А. Коррупция в системе органов внутренних дел. М., 2009; Костенников М. В., Куракин А. В. Административно-правовое регулирование обеспечения собственной безопасности и противодействия коррупции в органах внутренних дел. Домодедово, 2010; и др. <2> См.: Куракин А. В. Контроль за полицейской службой // К. С. Бельский. Полицейское право. М., 2004. С. 773.
Контроль служебной деятельности органа внутренних дел, а также сотрудников является в определенной степени гарантией соблюдения законности и дисциплины. В этой связи Ш. А. Шукюров в свое время верно отмечал, что «…одним из элементов законности является обеспечение гарантий по ее осуществлению в повседневной практике государственных органов, в социально-политической сфере управления обществом, в том числе и в повседневной практической деятельности органов внутренних дел» <3>. ——————————— <3> См.: Шукюров Ш. А. Контроль и проверка исполнения нормативных предписаний — основа деятельности органов внутренних дел // Пути дальнейшего укрепления социалистической законности в деятельности органов внутренних дел в свете решений XXIV съезда КПСС. Ереван, 1974. С. 126.
Контроль — это универсальная правовая, а в некоторых случаях и управленческая категория, без которой невозможно представить себе функционирование государства, работу органов исполнительной власти, их должностных лиц, служащих, сотрудников. Согласно Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. «О полиции» государственный контроль за деятельностью полиции осуществляет Президент РФ, палаты Федерального Собрания РФ, Правительство РФ в пределах полномочий, определенных Конституцией России; за полицией также осуществляется ведомственный общественный контроль <4>. ——————————— <4> См.: Российская газета. 2011. 8 февраля.
Последний вид контроля может осуществляться институтами гражданского общества, Общественной палатой, а также общественными и экспертными советами, сформированными при МВД России, МВД, ГУВД, УВД по субъектам Федерации. Названный вид контроля не имеет государственно-властной природы, тем не менее он может внести определенный вклад в дело обеспечения законности в служебной деятельности сотрудников и служащих системы МВД России. Так, субъекты общественного контроля могут обратить внимание на вопиющие факты нарушения законности, а также нарушение прав граждан со стороны сотрудников полиции. И тем самым будет восстановлена законность, восстановлены права граждан, а виновные должностные лица, в частности органов полиции, привлечены к ответственности или отстранены от исполнения служебных обязанностей и др. В научной литературе контроль рассматривается в нескольких аспектах. В частности, В. И. Лукьяненко отмечает, что контроль в демократическом обществе носит многофункциональный характер, и, естественно, в социологической и управленческой литературе выделяются различные его аспекты. Его считают функцией управления, стадией управленческого цикла, формой обратной связи, способом обеспечения законности и дисциплины, процессом, обеспечивающим достижение целей организации <5>. Контроль, безусловно, — это функция управления, а также стадия управленческого цикла, однако контроль является весьма специфической функцией управления. ——————————— <5> См.: Лукьяненко В. И. Государственный аппарат России: проблемы организации, управления, контроля. М., 2004. С. 266.
К. С. Чекалин писал о том, что «контрольная функция настолько отлична от других управленческих функций, что позволяет обособить ее не только в научном, но и в организационном плане» <6>. ——————————— <6> См.: Чекалин К. С. Контроль деятельности советской милиции. М., 1978. С. 9.
Н. Д. Шалякин и Н. Н. Иванов считают, что контроль является «специфической формой получения наиболее объективной количественной и качественной информации, звеном механизма обратной связи, каналом, через который эта информация идет снизу вверх. Эта информация используется всеми звеньями аппарата управления и управляемого объекта в целях совершенствования их деятельности» <7>. ——————————— <7> См.: Шалякин Н. Д., Иванов Н. Н. Организация и совершенствование системы контроля в МВД, УВД. М., 1984. С. 2.
Ю. А. Тихомиров, в свою очередь, акцентирует внимание на главной составляющей функции контроля, в частности, автор пишет: «…его главная цель — обеспечить намеченный курс действий, укреплять законность и дисциплину, способствовать высокому качеству работы всех законов исполнительной и муниципальной власти и их служащих» <8>. ——————————— <8> См.: Тихомиров Ю. А. Закон — основа стратегии // Президентский контроль: Информационный бюллетень. 2002. N 8. С. 3.
А. П. Коренев также отмечал, что среди способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении важное место принадлежит контролю. «Высокая требовательность, систематический и действенный контроль и проверка исполнения являются эффективным средством укрепления дисциплины и законности, воспитания у работников исполнительной власти чувства ответственности» <9>. Контроль является важной функцией в деятельности органов власти и управления, которая выполняет целый ряд задач. С. И. Котюргин считал, что «…под функцией контроля в деятельности милиции нужно понимать установление степени соответствия фактического состояния дел в том или ином аппарате милиции заданному направлению и принятие в связи с этим мер, направленных на ликвидацию выявленных и зафиксированных недостатков» <10>. ——————————— <9> См.: Коренев А. П. Административное право России. М., 2000. Ч. I. С. 273. <10> См.: Котюргин С. И. Функции советской милиции. Омск, 1975. С. 44.
Таким образом, во многом именно благодаря контролю поддерживается режим законности и дисциплины в служебной деятельности различных органов государственной власти. Тем не менее говорить о том, что современная система, а также созданная модель государственного контроля работают эффективно, пока явно преждевременно. Приходится констатировать, что наличие большого количества контрольно-надзорных органов еще не является гарантией соблюдения законности и дисциплины. Напротив, должностные лица контрольных структур в определенной степени стали репродуцировать различного рода нарушения законности, а также совершать коррупционные правонарушения. Согласно экспертным оценкам, наибольший коррупционный доход приносят монопольные функции исполнительной власти: в сфере осуществления контрольно-надзорной деятельности — 34,6%, лицензирования — 34,2%, налогового администрирования — 22% <11>. ——————————— <11> Данные фонда ИНДЕМ (Информатика для демократии). www. indem. ru.
В этой связи говорить о том, что контроль является одним из самых эффективных средств обеспечения законности, было бы не совсем верно, однако контрольные мероприятия позволяют вскрывать большое количество нарушений и упущений в деятельности того или иного органа власти и управления, а также выявлять нарушения в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел. В настоящее время отказываться от контроля, а также проведения контрольных мероприятий ни в коем случае нельзя, на повестке дня сегодня стоит задача совершенствовать контрольный механизм того или иного органа власти и управления, а также государства в целом. Необходимо добиться того, чтобы контроль стал действительно эффективным средством обеспечения законности и дисциплины в различных органах государственной власти и управления, как уже отмечалось, особенно остро эта проблема стоит в органах и учреждениях системы МВД России. Контроль — многогранное явление или мероприятие, которое имеет различные аспекты своего проявления, на содержание контрольной деятельности оказывают влияние самые различные факторы и обстоятельства. В частности, на содержание контроля влияют: сфера контрольной деятельности, предмет и объект контроля, субъект осуществления контроля. От этих и ряда других обстоятельств зависят форма и методы контрольного мероприятия, а также решения, принимаемые по его окончании, и др. Контроль как функция и метод деятельности в той или иной степени присущ всем органам власти и управления. Иными словами, контроль осуществляется всеми органами исполнительной власти как федерального, так и регионального уровня, органами местного самоуправления, а также иными управленческими структурами в пределах их компетенции в ходе выполнения поставленных перед ними задач и функций. Контроль осуществляется непрерывно и систематически, что дает даже возможность поставить вопрос о формировании самостоятельной ветви государственной власти, такой как контрольная власть. Во всяком случае, тезис о формировании контрольной власти может вполне успешно развиваться в юридической науке, импульс для этого в настоящее время уже задан и достаточно аргументированно обоснован. Как пишет В. Е. Чиркин, «…мировая практика развития системы контроля за государственным аппаратом пошла по пути выделения четвертой, самостоятельной ветви государственной власти — власти контрольной (наряду с законодательной властью, исполнительной и судебной властью)» <12>. ——————————— <12> См.: Чиркин В. Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. N 4. С. 10.
Контроль, осуществляемый в сфере функционирования органов власти и управления, носит государственно-властный, исполнительно-распорядительный характер. Соответственно, решения, которые принимаются в процессе и по окончании контрольных мероприятий, носят обязательный характер. В этой связи В. Е. Чиркин справедливо отмечает, что «…всякий контроль — это власть» <13>. ——————————— <13> См.: Чиркин В. Е. Контрольная власть. М., 2008. С. 11.
Тем не менее все больший авторитет приобретает общественный контроль. Так, при органах власти и управления федерального уровня создаются общественные советы, институты гражданского общества, которые все больше оказывают влияние на решения, принимаемые органами власти и управления, что, безусловно, сказывается на уровне законности и дисциплины среди сотрудников и служащих государственных структур. Однако, несмотря на развитие различных форм общественного контроля, а также развитие институтов гражданского общества, основным средством обеспечения законности и дисциплины все же является государственный контроль, который можно дифференцировать на общий и специальный контроль. Общий контроль охватывает все направления деятельности соответствующего органа, подразделения, службы органа внутренних дел и т. д. Такой контроль получил такое название, как комплексное инспектирование, или комплексная проверка, оперативно-служебной деятельности органа внутренних дел. При таком контроле проверяются дела оперативного учета, работа дежурной части, служебная документация различных подразделений, осуществляющих административную деятельность, кадровая и воспитательная работа, финансово-хозяйственная деятельность органа внутренних дел и т. д. Специальный контроль направлен на какую-то относительно самостоятельную группу общественных отношений или касается какого-либо специфического направления деятельности органа, подразделения, службы и др. Так, например, специальный контроль может быть направлен на соблюдение установленных правил делопроизводства, учетной дисциплины, а также режима секретности в соответствующем органе внутренних дел и т. д. В зависимости от места возникновения контрольного правоотношения контроль может быть подразделен на ведомственный контроль, а также на контроль, который осуществляется органами (структурами), наделенными надведомственной компетенцией. Последний вид контроля осуществляется органами исполнительной власти, которые наделены, в частности, межотраслевой компетенцией по осуществлению тех или иных контрольных мероприятий. Также контроль, который осуществляется в сфере внутренних дел, может быть классифицирован как контроль, который осуществляется представительными органами государственной власти. В частности, парламент РФ (Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания) может осуществлять контроль за деятельностью органов внутренних дел, это может осуществляться в таких формах, как парламентские слушания, направление депутатских запросов в МВД России и министру внутренних дел, а также другим должностным лицам МВД РФ. В установленном порядке должностные лица МВД России могут участвовать в заседаниях палат Федерального Собрания, выступать перед депутатами Госдумы и членами Совета Федерации с докладами по проблеме борьбы с преступностью, обеспечения правопорядка, а также докладами о раскрытии и расследовании резонансных уголовных дел, связанных с коррупцией, терроризмом. Президент России также в пределах своей компетенции, которая определена Конституцией России, а также и иными нормативными правовыми актами, может осуществлять контроль за деятельностью МВД России и его должностных лиц в целом, а также за деятельностью МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ. Так, Президент России утверждает структуру МВД России, назначает министра внутренних дел, его заместителей, а также ряд иных высокопоставленных должностных лиц Министерства. Президент России присваивает высшие специальные звания, награждает государственными наградами и присваивает почетные звания сотрудникам и гражданским служащим МВД России, что является одной из форм контроля. Президент определяет основные направления деятельности МВД России, ставит Министерству те задачи, которые в настоящее время имеют наибольшее социальное значение. Президент может давать поручения министру внутренних дел, а также иным должностным лицам Министерства, осуществлять контроль за выполнением указов, распоряжений и поручений Президента и др. Такой контроль имеет административно-правовую природу и осуществляется как непосредственно Президентом, так и контрольными структурами его Администрации. Президент для усиления своего контроля за деятельностью МВД России участвует в коллегии Министерства, а также иных мероприятиях, которые проводятся в данном ведомстве. Подчеркнем, что Президент России, осуществляя контроль за деятельностью МВД России, тем самым вносит весьма существенный вклад в дело укрепления законности и дисциплины среди личного состава Министерства. Президент в целях укрепления дисциплины в системе МВД России может отправлять в отставку должностных лиц, виновных в служебных упущениях, коррупционных правонарушениях, а также руководителей, которые не справляются со своими служебными обязанностями. Помимо применения мер дисциплинарного воздействия Президент может поощрять сотрудников, отличившихся в выполнении оперативно-служебных задач. Поощрения Президента также вносят определенный вклад в дело укрепления служебной дисциплины среди личного состава органов внутренних дел. Правительство также осуществляет административный контроль за деятельностью МВД России в пределах своей компетенции, в частности за соблюдением финансовой дисциплины, а также выполнением должностными лицами МВД России требований нормативных документов, принятых Правительством. Следует отметить, что по представлению председателя Правительства РФ Президент РФ назначает на должность министра внутренних дел. К числу субъектов, осуществляющих контроль за деятельностью МВД России и его должностных лиц, относятся и суды, которые осуществляют судопроизводство в различных формах. По мнению В. М. Горшенева и И. Б. Шахова, судебный контроль — одна из форм государственного контроля, т. к. суды дают оценку законности деятельности органов управления независимо от ее характера и служебного положения должностных лиц. Судебный контроль в сфере внутренних дел может заключаться, например, в непосредственной проверке законности и обоснованности индивидуальных правовых актов и действий должностных лиц органов управления. Названный вид контроля может иметь сопутствующий характер, когда имеют место факты нарушения законности в сфере государственного управления, которые выявляются при рассмотрении гражданских, уголовных и административных дел <14>. ——————————— <14> См.: Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987. С. 155.
В научной литературе отмечается, что судебный контроль как способ обеспечения законности в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел имеет определенную специфику. В этой связи вполне справедливо утверждение о том, что административно-судебный контроль, в отличие от внутреннего административного контроля, является контролем правомерности, а не контролем целесообразности. В частности, за рубежом за административными судами закрепляется определенный минимум контрольных полномочий, таких как расследование обстоятельств дела, контроль за соблюдением со стороны административного органа пределов его компетенции, а также процедурных норм и предписаний о соблюдении определенной нормы <15>. ——————————— <15> См.: Райтемайер К. Полномочия административных судов Германии в вопросах контроля за содержательным наполнением неопределенных правовых условий и использованием усмотрения администрации // Проблемы административной юстиции. М., 2002. С. 40.
Судебное решение, вынесенное по тому или иному делу, инициированному должностными лицами органов и учреждений МВД России, порой является критерием законности в органах внутренних дел. Суды рассматривают большое количество дел об административных правонарушениях, которые были возбуждены должностными лицами органов внутренних дел по фактам нарушения правил дорожного движения, за административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность, и т. д. Рассматривая соответствующее дело об административном правонарушении, судья принимает решение о наказании лица, которое было привлечено к административной ответственности по инициативе должностных лиц органа внутренних дел. Принимая решение о наказании, судья изучает все материалы дела, проверяет его материальные и процессуальные требования, тем самым осуществляя контроль за законностью примененных мер процессуального обеспечения. Изучив дело, проверив составленные в ходе производства по делу об административном правонарушении процессуальные документы, оценив собранные доказательства, судья выносит постановление о применении такого наказания, как административный штраф, административный арест и др. Вынесение судьей такого решения означает, что должностные лица органов внутренних дел обеспечили выполнение всех требований закона. Суды высших инстанций осуществляют контроль за законностью нормативных правовых актов, принимаемых МВД России. В судах общей юрисдикции рассматривается большое количество гражданских дел, возбужденных как органами и учреждениями системы МВД России, так и сотрудниками органов внутренних дел, а также гражданами, которые ранее состояли на службе в органах внутренних дел. В этом случае принятое судом решение можно, в определенных случаях, рассматривать как лакмусовую бумажку законности в органах и учреждениях системы МВД России. Так, нередки случаи незаконного увольнения сотрудников из органов внутренних дел по самым различным основаниям. Некоторые уволенные сотрудники обращаются в суд с исковым требованием о восстановлении на службе. Если требование гражданина удовлетворяется полностью и он восстанавливается на службе, то налицо факт нарушения законности и прав гражданина. Если же в удовлетворении требования о восстановлении на службе гражданину отказано, то, значит, нарушений требований закона нет. Конечно, следует согласиться с тем, что суд не всегда является гарантом законности в деятельности органов внутренних дел, поскольку далеко не каждый сотрудник, в отношении которого допущены какие-либо нарушения законности, обращается в суд, да и суды далеко не всегда принимают законные и обоснованные решения в пользу сотрудников органов внутренних дел. Основным видом контроля, который осуществляется в системе МВД России, является ведомственный контроль, который проводится силами самого Министерства. Именно с помощью данного контроля осуществляется выявление основного количества нарушений законности и служебной дисциплины среди личного состава органов внутренних дел. Несмотря на эффективность ведомственного контроля как способа обеспечения законности в органах и учреждениях системы МВД России, исследование показывает, что в отдельных органах внутренних дел сложившаяся система ведомственного контроля была недостаточно эффективно организована. Как показывает исследование, некоторые руководители не обращают должного внимания на состояние исполнительской дисциплины и должным образом не контролируют выполнение подчиненными требований нормативных правовых актов, в том числе и нормативных актов МВД России. Это позволило отдельным сотрудникам нарушать права граждан, осуществлять вымогательство денег у предпринимателей, а также совершать иные коррупционные правонарушения. Сложившееся положение дел требует самого решительного вмешательства в организацию контроля, осуществляемого за служебной деятельностью сотрудников различных служб и подразделений органов внутренних дел, особенно территориального и линейного уровней. Основным субъектом контрольной деятельности в системе МВД России является министр. Министр несет персональную ответственность за выполнение возложенных на МВД России задач и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности. Министр внутренних дел в пределах своей компетенции принимает нормативные правовые акты, обязательные для исполнения всеми субъектами, которым они адресованы. Министр в пределах своей компетенции принимает целый ряд индивидуальных правовых актов и организует их выполнение и соблюдение. Контроль за выполнением тех или иных нормативных правовых актов министр может возложить на своих заместителей, которые курируют соответствующие направления деятельности МВД России. Министр обладает и рядом иных контрольных полномочий в сфере внутренних дел. Министр может ставить задачи в том или ином контрольном мероприятии, утверждать график проведения контрольных мероприятий, определять должностных лиц, которые будут возглавлять проведение комплексных проверок служебной деятельности в МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ, а также он заслушивает и проверяет отчеты, справки, докладные записки, подготовленные по результатам проведения контрольных мероприятий. Министр может определять периодичность проведения контроля, а также форму контрольного мероприятия. Кроме того, министр может определять и утверждать перечень должностных лиц, которые будут осуществлять соответствующее контрольное мероприятие в составе комиссии, группы, а также определять критерии его эффективности. Министр внутренних дел может координировать контрольную деятельность, которая осуществляется в системе МВД России, обеспечивать взаимодействие структурных подразделений и должностных лиц, осуществляющих проведение тех или иных контрольных мероприятий. В чем-то аналогичными полномочиями обладают министры внутренних дел в республиках в составе Российской Федерации, а также начальники ГУВД и УВД по субъектам Федерации. Коллегиальным контрольным органом в системе МВД России является Коллегия Министерства внутренних дел РФ в составе министра (председатель коллегии), его заместителей, директора ФМС России, а также иных должностных лиц, входящих в нее по должности. Состав Коллегии МВД России (кроме лиц, входящих в нее по должности) утверждается Президентом РФ. На Коллегию МВД России приглашаются члены Правительства, должностные лица правоохранительных и контрольных органов, высших судебных инстанций, отдельные депутаты Госдумы, члены Совета Федерации, а также представители общественности и др. На Коллегии выступает Президент России, который дает оценку деятельности Министерства, ставит перед ним приоритетные правоохранительные задачи, решает кадровые и контрольные вопросы, кроме того, на Коллегии заслушиваются руководители Министерства, также отдельные руководители МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ. В ходе коллегиального обсуждения вопросов и проблем деятельности МВД России осуществляется контроль за выполнением тех задач и поручений, которые ставились перед структурными подразделениями МВД России, а также органами и учреждениями системы МВД России. По результатам заслушивания руководителей МВД России могут делаться оргвыводы, а также приниматься решения об ответственности соответствующих должностных лиц системы МВД России. Существенными контрольными полномочиями наделяются структурные подразделения МВД России, которые осуществляют контроль за деятельностью должностных лиц, сотрудников и гражданских служащих Министерства как по вертикали, так и по горизонтали. Этот контроль затрагивает кадровые, материально-технические, оперативно-служебные, административно-инспекторские, а также другие вопросы, касающиеся деятельности МВД России. В целях совершенствования контрольных мероприятий в системе МВД России необходимо формирование административно-правовых механизмов их координации, а также создание режима взаимодействия структурных подразделений центрального аппарата Министерства. Кроме того, нужно создавать модели взаимодействия и координации различных контрольных подразделений центрального аппарата МВД России с аналогичными контрольными структурами других федеральных органов исполнительной власти. Свои контрольные полномочия в сфере органов внутренних дел реализуют министры внутренних дел республик в составе Российской Федерации, а также руководители ГУВД и УВД по субъектам Федерации. Соответствующие руководители являются основными субъектами контроля оперативно-служебной деятельности в регионах, свою контрольную власть они должны сопоставлять с контрольными полномочиями должностных лиц центрального аппарата, а также должностных лиц главных управлений МВД России по федеральным округам. Как показывает практика, руководители МВД, ГУВД, УВД по субъектам Федерации, как правило, делегируют часть своих контрольных полномочий своим заместителям, а также специальным контрольным структурам. Важное место в системе МВД России принадлежит территориальным органам внутренних дел. Именно от деятельности территориальных органов внутренних дел и их должностных лиц зависит эффективность охраны общественного порядка, обеспечение личной и имущественной безопасности граждан и хозяйствующих субъектов. От того, насколько высок уровень законности и дисциплины сотрудников территориальных органов внутренних дел, зависит доверие граждан к системе МВД России. Поэтому контроль за деятельностью сотрудников, непосредственно обеспечивающих правопорядок, а также ведущих борьбу с преступностью, объективно необходим. Уровень законности и служебной дисциплины в территориальном органе внутренних дел зависит от целого ряда обстоятельств и, в частности, от кадрового состава, несущего службу по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. Приходится признать, что здесь еще очень много проблем. Некоторые руководители территориальных — городских, районных — органов внутренних дел, а также сотрудники кадровых аппаратов еще недостаточно глубоко проверяют и оценивают личные и деловые качества кандидатов, рекомендуемых на службу в органы внутренних дел, а также сотрудников, выдвигаемых на руководящие должности. Нужно признать, что институт поручительства в системе МВД России пока еще не дал ощутимых результатов, поэтому продолжают иметь место случаи поспешного назначения на руководящие должности сотрудников, которые по своим личным, деловым, профессиональным и моральным качествам не могут выполнять обязанности блюстителей законности. Более того, эти сотрудники нередко сам и грубо нарушают требования закона, а также совершают коррупционные и иные должностные правонарушения. В этой связи кадровый контроль должен занять приоритетное место в работе руководителя территориального органа внутренних дел. В целях улучшения контроля за деятельностью подчиненных сотрудников начальник территориального органа внутренних дел должен осуществлять непосредственное наблюдение за деятельностью руководителей служб, подразделений, а также рядовых сотрудников, осуществляющих выполнение возложенных на них задач, периодически гласно и негласно проводить проверку деятельности соответствующей службы органа внутренних дел или ее сотрудников, изучать служебную документацию, жалобы, отзывы граждан и т. п. При этом каждый руководитель не должен забывать проводить индивидуальную воспитательную работу с подчиненными сотрудниками, а также комплексно использовать весь арсенал мер поощрения и дисциплинарного воздействия к подчиненным. Эти меры должны подкреплять соответствующие контрольные мероприятия. Только в этом случае от контроля можно добиться максимально полного результата и сделать его подлинно эффективным средством обеспечения законности и дисциплины в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел. К формам контроля за деятельностью подчиненных в территориальных органах внутренних дел можно отнести индивидуальное заслушивание руководителей на оперативных совещаниях. Как отмечает Л. Ф. Кваша, такому заслушиванию предшествует изучение материалов, находящихся в производстве у сотрудника, личные беседы и др. <16>. ——————————— <16> См.: Кваша Л. Ф. Конституционно-правовые основы деятельности российской милиции. М., 2000. С. 195.
Служебная деятельность, осуществляемая в системе МВД России, достаточно разнообразна. В этой связи практически для каждого направления служебной деятельности практикой выработаны различные формы контрольной деятельности, которые позволяют весьма дифференцированно подойти к организации и проведению контрольного мероприятия. Помимо этого, в юридической литературе также указывается на различные формы контрольной деятельности, осуществляемой в служебной деятельности органов внутренних дел. В частности, С. И. Котюргин указывал на такие формы контроля в системе органов внутренних дел, как проверка на месте по фактическим показателям, заслушивание отчетов с предварительной проверкой реального положения дел, проверка по документам сферы той или иной деятельности, проверка правильности ведения книг, журналов и иной учетной документации, проверка жалоб и заявлений граждан, поступивших в милицию <17>. ——————————— <17> См.: Котюргин С. И. Функции советской милиции. Омск, 1975. С. 50.
Перечисленные формы вполне положительно зарекомендовали себя на практике, поскольку они позволяют выявить целый ряд нарушений законности и исполнительной дисциплины. К. С. Чекалин выделяет такие формы контроля в служебной деятельности органов внутренних дел, как инспекторские проверки, ревизии, инвентаризации и др. <18> Однако перечисленные формы контроля по своему смыслу хотя и обеспечивают соблюдение требований законности в деятельности органов внутренних дел, но они преимущественно касаются финансово-хозяйственной деятельности органов и учреждений системы МВД России. ——————————— <18> См.: Чекалин К. С. Контроль деятельности советской милиции. М., 1978. С. 18.
Учитывая определенные наработки в сфере осуществления контрольной деятельности в системе МВД России, следует отметить, что с положительной стороны себя зарекомендовали такие формы контроля, как: контрольные проверки, разовые проверки, комплексное инспектирование, повседневный оперативный контроль за исполнительной дисциплиной сотрудников. Следует сказать, что на пути реализации и осуществления контрольных мероприятий имеется немало проблем как объективного, так и субъективного характера, которые требуют своего скорейшего разрешения. Необходимо отметить, что в настоящее время назрела необходимость совершенствования нормативной правовой базы, касающейся ведомственного контроля. В частности, необходимо более четко определить процессуальную сторону соответствующих контрольных мероприятий, четко определить предмет и объект контрольной деятельности, статус субъектов контрольной деятельности, перечень процессуальных документов, которые готовятся при проведении соответствующей формы контроля. Кроме того, следует нормативно закрепить механизмы координации и взаимодействия при проведении контрольных мероприятий различными управленческими структурами системы МВД России. Также необходимо обратить внимание на тщательный подбор и подготовку кадров, которые будут участвовать в соответствующих контрольных мероприятиях, поскольку контроль сопряжен с целым рядом коррупционных рисков, а также должностных злоупотреблений. Поэтому сотрудников, которые включаются в состав комиссии, было бы вполне целесообразно подвергать исследованию на полиграфе, а также тестировать на предмет подготовленности к проведению контроля. Только в этом случае контрольные мероприятия, в какой бы форме они ни проводились, будут эффективными, а также принесут положительные результаты в деле обеспечения законности в органах и учреждениях системы МВД России.
Библиографический список
1. Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987. 2. Котюргин С. И. Функции советской милиции. Омск, 1975. 3. Коренев А. П. Административное право России. М., 2000. Ч. I. 4. Кваша Л. Ф. Конституционно-правовые основы деятельности российской милиции. М., 2000. 5. Куракин А. В. Контроль за полицейской службой // К. С. Бельский. Полицейское право. М., 2004. 6. Костенников М. В., Куракин А. В. Административно-правовое регулирование обеспечения собственной безопасности и противодействия коррупции в органах внутренних дел. Домодедово, 2010. 7. Лукьяненко В. И. Государственный аппарат России: проблемы организации, управления, контроля. М., 2004. 8. Макаров А. А. Коррупция в системе органов внутренних дел. М., 2009. 9. Осинцева А. В. Психологические условия предупреждения нарушений дисциплины и законности сотрудниками органов внутренних дел. Тюмень, 2009. 10. Райтемайер К. Полномочия административных судов Германии в вопросах контроля за содержательным наполнением неопределенных правовых условий и использованием усмотрения администрации // Проблемы административной юстиции. М., 2002. 11. Тихомиров Ю. А. Закон — основа стратегии // Президентский контроль: Информационный бюллетень. 2002. N 8. 12. Чекалин К. С. Контроль деятельности советской милиции. М., 1978. 13. Чиркин В. Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. N 4. 14. Чиркин В. Е. Контрольная власть. М., 2008. 15. Шукюров Ш. А. Контроль и проверка исполнения нормативных предписаний — основа деятельности органов внутренних дел // Пути дальнейшего укрепления социалистической законности в деятельности органов внутренних дел в свете решений XXIV съезда КПСС. Ереван, 1974. 16. Шалякин Н. Д., Иванов Н. Н. Организация и совершенствование системы контроля в МВД, УВД. М., 1984.
