(Мелехин А. В., Баскакова С. И.) («Законность», 2014, N 5)
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР ЗА ЛИЦАМИ, ОСВОБОЖДЕННЫМИ ИЗ МЕСТ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ
А. В. МЕЛЕХИН, С. И. БАСКАКОВА
Мелехин Александр Владимирович, заведующий отделом проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере административных правоотношений НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.
Баскакова Светлана Ивановна, научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере административных правоотношений НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.
Статья посвящена проблемам осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.
Ключевые слова: административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, прокуратура, прокурорский надзор.
Administrative supervision over persons released from prisons A. V. Melekhin, S. I. Baskakova
The article is dedicated to the problems of administrative supervision over persons released from prisons.
Key words: administrative supervision over persons released from prisons, Public Prosecutor’s Office, prosecutorial supervision.
В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Административный надзор среди других является наиболее объемным и разнообразным. При соблюдении определенных федеральными законами условий он допускает возможность вторжения в права физических и юридических лиц. В целях обеспечения надлежащей реализации прокурорами полномочий, предоставленных ФЗ от 6 апреля 2011 г. N 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» (далее — Закон об административном надзоре), руководствуясь ст. 17 Закона о прокуратуре, Генеральный прокурор РФ издал Приказ от 20 апреля 2013 г. N 176 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы». Этим Приказом на органы прокуратуры возложены новые дополнительные полномочия по обеспечению надлежащего надзора за исполнением указанного Федерального закона. В Приказе изложены требования по обеспечению соблюдения законодательства об административном надзоре администрациями исправительных учреждений. При проведении проверок в исправительных учреждениях необходимо обращать внимание на соблюдение администрацией требований закона при направлении в суд заявлений об установлении административного надзора, сроков направления копий решений суда в орган внутренних дел в отношении лица, освобождаемого из мест лишения свободы, по месту жительства или месту пребывания, вручение ему предписания о выезде, предупреждение этого лица об уголовной ответственности за уклонение от административного надзора. Изложены требования прокурорам городов и районов по обеспечению соблюдения законодательства об административном надзоре органами внутренних дел и уголовно-исполнительными инспекциями. Особое внимание в Приказе обращено на недопустимость применения органами внутренних дел ограничений, не установленных судом, а также злоупотреблений при пользовании правами, предоставленными при осуществлении административного надзора. Предписывается проверять соблюдение порядка рассмотрения органами внутренних дел жалоб и заявлений поднадзорных лиц и их представителей в связи с осуществлением в отношении их административного надзора. В Приказе также уделено внимание участию прокурора в рассмотрении судами первой инстанции дел об административном надзоре. Предписано своевременно реагировать на незаконные и необоснованные судебные постановления принесением апелляционных представлений. Вне зависимости от инициатора процесса прокурорам субъектов Федерации необходимо принимать меры по обеспечению участия нижестоящих прокуроров в рассмотрении дел об административном надзоре судами апелляционной и кассационной инстанций. В связи с внесением изменений в ГПК, а также в целях эффективной реализации органами прокуратуры задач по защите в гражданском судопроизводстве охраняемых законом прав и интересов граждан Генеральный прокурор РФ издал Приказ <1>, которым обязал прокуроров обеспечивать качественное участие в рассмотрении судами гражданских дел, используя в полном объеме полномочия, предоставленные действующим процессуальным законодательством. Обращается внимание прокуроров на необходимость до начала судебного разбирательства детально изучать материалы, послужившие основанием для обращения в суд по вопросу назначения административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (ст. 261.7 ГПК РФ). ——————————— <1> См.: Приказ Генерального прокурора РФ от 26 апреля 2012 г. N 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе».
Генеральной прокуратурой РФ была обобщена практика Судебной коллегии Верховного Суда РФ по установлению административного надзора в отношении осужденных и подготовлено информационное письмо <2>. В нем прокурорам рекомендовано ознакомиться с Определением Верховного Суда РФ от 26 декабря 2012 г. N 10-КГПР12-6, содержащиеся в нем выводы учитывать в правоприменительной практике по делам об установлении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. ——————————— <2> Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ N 8-12-2013 «О применении части 2 статьи 3 Федерального закона от 06.04.2011 N 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы».
Одновременно с принятием Закона об административном надзоре были внесены поправки <3> в положения ГПК РФ, УПК РФ, УИК РФ, КоАП РФ и УК РФ, регламентирующие процессуальные права и обязанности всех участников производства по делам об административном надзоре. Они предусматривают меры юридического воздействия на нарушителей этого режима. Кроме того, закрепляют порядок, сроки и возможность досрочного прекращения действия установленного административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. В ГПК была включена гл. 26.2 «Производство по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы». ——————————— <3> См.: Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. N 66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы».
В рамках надзора за исполнением законов в исправительных учреждениях прокурорам необходимо обращать внимание на соблюдение администрацией требований закона при направлении в суд заявлений об установлении административного надзора; сроков направления копий решений суда в орган внутренних дел в отношении лица, освобождаемого из мест лишения свободы, по месту жительства или месту пребывания; на необходимость вручения ему предписания о выезде к месту пребывания и предупреждение этого лица об уголовной ответственности за уклонение от административного надзора. Изложены требования прокурорам городов и районов по обеспечению соблюдения законодательства об административном надзоре органами внутренних дел и уголовно-исполнительными инспекциями. Как показали результаты проведенного анкетирования, при установлении административного надзора прокуроры принимают участие в 95,6% судебных заседаний при производстве по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы <4>. Из них: при продлении срока административного надзора — 49,3%; при досрочном прекращении административного надзора — 32,1%; при изменении содержания административного надзора — 33,3% <5>. ——————————— <4> В 2012 г. в 16 субъектах Федерации НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ было проведено анкетирование прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законодательства об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. <5> Суммарное значение не образует 100%, так как некоторые респонденты выбирали несколько вариантов ответа.
Документы прокурорского реагирования вносились по следующим обстоятельствам: — 53% на нарушения полномочий ОВД при осуществлении административного надзора, предусмотренных ст. 12 Закона об административном надзоре; — 16% на нарушения администрацией ИУ требований закона при направлении в суд заявлений об установлении административного надзора; — 14% на недопустимость применения ОВД ограничений, не установленных судом, а также злоупотреблений при пользовании правами, предоставленными при осуществлении административного надзора; — 10% на нарушения сроков направления администрацией ИУ копий решений суда в ОВД на лиц, освобождаемых из мест лишения свободы; — 7% на нарушения законодательства по вопросам рассмотрения ОВД жалоб и заявлений поднадзорных лиц и их представителей в связи с осуществлением в отношении их административного надзора и на привлечение нарушителей к административной ответственности по ст. 19.24 КоАП. Следует отметить, что требования, изложенные в актах прокурорского реагирования, в указанный срок выполнялись в 95% случаев. К наиболее распространенным факторам, мешающим более качественно и эффективно осуществлять надзор за исполнением административного законодательства в сфере надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, респонденты отнесли следующие: недостаток времени ввиду большой загруженности работников органов прокуратуры (50%); отсутствие методической литературы (26%); несовершенство административного законодательства и практики его применения (24%). В Российской Федерации в 2012 г. под административный надзор было взято 42 тыс. человек. В отношении еще более 220 тыс. административный надзор мог быть установлен в случае совершения ими административных правонарушений. Активное использование Закона об административном надзоре приносит положительные результаты. Из числа лиц, состоящих под надзором, повторно совершили преступления всего 6% <6>. ——————————— <6> См.: Барщевский М. Поручись за участкового (беседа с министром внутренних дел Российской Федерации В. Колокольцевым) // Российская газета. 2013. 11 февраля.
В рамках действующего российского законодательства нарушители установленного режима могут привлекаться к административной или уголовной ответственности. Статьей 19.24 КоАП предусмотрены предупреждение или наложение административного штрафа в размере до 1500 руб. либо административный арест до 15 суток. За уклонение от административного надзора (ст. 314.1 УК) предусмотрены обязательные работы до двухсот сорока часов, исправительные работы на срок до двух лет либо лишение свободы на срок до одного года. Органами МВД России в 2012 г. было пресечено 38026 правонарушений <7>, ответственность за которые предусмотрена в ст. 19.24 КоАП, и зарегистрировано 805 преступлений <8>, ответственность за которые установлена в ст. 314.1 УК. ——————————— <7> Выборочные статистические данные из формы 577 (1-АП). <8> Выборочные статистические данные из формы 491 (1-ЕГС).
Следует обратить внимание, что в судах рассмотрено 21125 дел об административных правонарушениях, по результатам рассмотрения 19553 лица подвергнуто наказанию, из них назначено: предупреждение — 241; административный штраф — 7560; административный арест — 11752. По вынесенным постановлениям наложено штрафов на общую сумму более 7673 млн. руб., из них взыскано 26,3%. Так, за уклонение от административного надзора (ст. 314.1 УК) осужден 201 человек, из них: к лишению свободы — 89; условно осуждено к лишению свободы — 58; к обязательным работам — 32; к исправительным работам — 22. Типичными причинами нарушений требований законодательства об административном надзоре лицами, освобожденными из мест лишения свободы, были указаны: недостаточно эффективная профилактическая работа с поднадзорными лицами, проводимая участковыми при осуществлении административного надзора (29%); отсутствие надлежащего контроля и надзора за исполнением указанного законодательства со стороны контролирующих органов (18%); ненадлежащее взаимодействие учреждений уголовно-исполнительной системы с территориальными органами МВД России, судебными органами по вопросам осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (16%); безнаказанность правонарушителей и слабое знание законодательства (15%); неадекватные меры наказания (13%); несовершенство законодательства (9%). Важнейшими элементами организации работы органов прокуратуры является сбор информации о нарушениях законов, ее анализ и планирование работы. В широком плане под информационным обеспечением прокурорского надзора за исполнением указанного законодательства понимается сбор, обработка, накопление различных сведений. Для правильной постановки работы необходимы как минимум три условия: во-первых, информация о нарушениях законодательства и обстоятельствах, способствующих этим нарушениям; во-вторых, средства получения, накопления и обработки информации; наконец, наличие унифицированных показателей, характеризующих состояние законности. Осуществляя надзор за соблюдением законодательства об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, прокурор исполняет полномочия, которые сформулированы в ст. ст. 22, 27 Закона о прокуратуре, а также реализует требования, закрепленные в Приказе Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». В этом Приказе определены основные направления надзорной деятельности, в том числе надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор в сфере законодательства об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, предупреждение преступных проявлений. Для повышения результативности организации и проведения прокурорских проверок большое значение имеют систематизация и обобщение первичной информации, анализ статистических данных и отчетов надзирающих органов в сфере исполнения указанного законодательства. Прокуратурой Кировской области в рамках надзора за соблюдением федерального законодательства предъявлялись в суд обоснованные и аргументированные исковые заявления, что позволило в 2012 г. сократить число заявлений, в удовлетворении которых отказано. В 2012 г. при поддержке Генеральной прокуратуры РФ удалось добиться отмены Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда РФ двух незаконных судебных решений, вынесенных судами области об отказе установления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. В соответствии с Приказом Генерального прокурора РФ от 30 января 2007 г. N 19 «Об организации надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» органы прокуратуры Саратовской области ежеквартально проверяют исполнение службами органов внутренних дел требований ФЗ от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ «О полиции». На постоянной основе межгоррайпрокурорами осуществляется надзор за исполнением сотрудниками уголовно-исполнительной системы и органов внутренних дел требований нормативных актов о предупреждении совершения преступлений лицами, состоящими на учете в уголовно-исполнительных инспекциях. Учитывая требования Закона об административном надзоре и актуальность проблем прокурорского надзора за исполнением этого Закона, прокурор Саратовской области своевременно издал Приказ от 12 декабря 2012 г. N 100 «Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы». В этом Приказе конкретно определены полномочия межрайонных прокуроров, саратовского прокурора по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях области, отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском процессе прокуратуры области, отдела по надзору за законностью правовых актов и исполнением законов в социальной сфере, отделов прокуратуры области. Достижению положительных результатов в работе способствовали методические рекомендации, разработанные прокуратурой Забайкальского края совместно с УМВД России по вопросам выявления и расследования уголовных дел о преступлениях, предусмотренных ст. 314.1 УК. В 2012 г. в отношении лиц, уклонившихся от административного надзора, было возбуждено 5 уголовных дел. С учетом складывающейся практики считаем необходимым внести дополнения в гл. 26.2 ГПК, регламентирующую процедуру розыска органами внутренних дел лица, в отношении которого устанавливается административный надзор, а также возможность приостановить производство по делу на период розыска такого лица. Самая лучшая профилактика — загрузить осужденных полезной работой, дать им возможность зарабатывать, отвлечь их от уголовной «романтики». Ощущается практическая потребность в принятии федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации». В нем следует закрепить требования по квотированию рабочих мест на муниципальных предприятиях и в учреждениях, чтобы создавать условия для получения профессии и разрешения проблем занятости людям с деформацией социальных ценностей. Практика свидетельствует о необходимости упрощения порядка пересмотра назначенного судом административного надзора с учетом различных жизненных ситуаций: тяжелая болезнь родных, переезд родителей или семьи на другое место проживания, изменение учебного заведения и др. Существует необходимость в создании системы межведомственного взаимодействия, а также в разработке программы совместных действий между территориальными органами МВД России и территориальными органами УФСИН России и ФМС России при осуществлении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Эффективность осуществления административного надзора может быть достигнута только при систематическом наблюдении, осуществляемом за поднадзорными лицами, и проведении регулярных проверок по месту их жительства (пребывания), а также месту работы поднадзорного лица. Кроме того, создание электронного учета поднадзорных лиц позволит облегчить доступ к информации о поднадзорном лице всех подразделений правоохранительных органов.
