УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В ПРОИЗВОДСТВЕ ПО ДЕЛАМ, ВОЗНИКАЮЩИМ ИЗ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ В ГРАЖДАНСКОМ ПРОЦЕССЕ ПО НОВЫМ КАТЕГОРИЯМ ДЕЛ <*>
А. В. КОНЦЕВОЙ
——————————— <*> Koncevoj A. V. Participation of the procurator on the cases arising out of public relations in the civil procedure on new categories of cases.
Концевой Антон Васильевич, научный сотрудник Научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Автор статьи предлагает предоставить прокурору право обращаться в суд с заявлениями об оспаривании уже принятых решений по делам о временном размещении иностранных граждан и возможность вступить в процесс для дачи заключения.
The author of the article proposes to grant the right to go to the court with applications on contesting of already adopted decisions on the cases on temporary accommodation of foreign citizens and the opportunity to enter the procedure in order to present an opinion to the procurator.
Федеральным законом от 23 июля 2012 г. N 178-ФЗ «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» введена в действие глава 26.1 «Временное размещение иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении», кроме того, Федеральным законом от 6 апреля 2011 г. N 66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» подраздел III раздела II дополнен главой 26.2 «Производство по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы». Автор хотел отметить, что данные категории дел являются принципиально новыми для производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Достаточно сказать, что в действующем законодательстве в настоящее время отсутствует легальное определение понятия «реадмиссия», а прокурору уже сейчас необходимо решать обоснованность содержания лица в специальном учреждении в связи с применением к нему данной меры. Административный надзор — осуществляемое органами внутренних дел наблюдение за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установленных судом в соответствии с настоящим Федеральным законом временных ограничений его прав и свобод, а также за выполнением им обязанностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом. В то же время определенный исторический экскурс в отношении административного надзора с участием прокурора возможен. Именно в СССР существовала система контроля за осужденными, вышедшими на свободу, регламентированная Положением об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. N 5364-VI (далее — Положение N 5364-VI) <1>. В соответствии с п. 7 Положения N 5364-VI установление административного надзора санкционировалось прокурором в отношении судимых, если их поведение в период отбывания наказания в местах лишения свободы свидетельствовало об упорном нежелании встать на путь исправления и приобщения к честной трудовой жизни, если они после отбытия наказания либо условно-досрочного освобождения от наказания систематически нарушали общественный порядок и правила социалистического общежития, несмотря на предупреждения органов внутренних дел о прекращении антиобщественного образа жизни. ——————————— <1> Ведомости ВС СССР. 1966. N 30. Ст. 597.
Проверка законности установления и применения административного надзора осуществлялась в рамках уголовного процесса. В частности, действовало Постановление Пленума Верховного Суда РСФСР от 16 декабря 1986 г. N 4 «О судебной практике по делам о нарушении правил административного надзора» <2>. ——————————— <2> Постановление Пленума ВС РСФСР от 16 декабря 1986 г. N 4 «О судебной практике по делам о нарушении правил административного надзора» // БВС РСФСР. 1987. N 3.
Следует сразу подчеркнуть, что прокурор и в рамках главы 26.1, и в рамках главы 26.2 не является заявителем по делу, т. е. не имеет возможность обращаться в суд в порядке ст. 45 ГПК РФ. В соответствии с указанными главами прокурор дает заключение по делу. При рассмотрении участия прокурора по делам о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении, по делам об установлении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, нельзя не остановиться на вопросе о правовой природе указанных дел. Представляется заслуживающей внимания точка зрения, что среди общих недоработок законодателя следует признать отнесение данной категории дел к делам, возникающим из публичных правоотношений, а не к делам особого производства. Думается, что выбранный вариант регламентации не самый удачный. Поверхностное отношение к исследованию правовой природы дел об административном надзоре и неверное понимание сущности особого производства в гражданском процессе, а также гипертрофирование целей и задач административной юстиции не позволили гармонично вписать данную категорию дел в систему гражданского процессуального права <3>. ——————————— <3> Аргунов В. В. Производство по делам об административном надзоре — новая категория дел в рамках гражданского судопроизводства // Юридический мир. 2012. N 6. С. 32 — 40.
Д. М. Чечот определял производство по делам из административно-правовых отношений как «вид гражданского судопроизводства по специально отнесенным к ведению суда категориям дел по спорам об административных имущественных или неимущественных правах, состоящий в разрешении таких споров и проверке законности и обоснованности административных актов и отличающийся особенностями судебной процедуры» <4>. ——————————— <4> Чечот Д. М. Неисковые производства. М., 1973. С. 14.
Для рассмотрения вопроса важно также и то обстоятельство, что административная юстиция по своей сущности является способом последующей проверки правомерности актов управления. Дореволюционные ученые в этом смысле указывали, что в качестве средства правовой защиты административная юстиция менее совершенна, нежели юстиция гражданская <5>. ——————————— <5> Елистратов А. И. Основные начала административного права. М., 1914. С. 308.
Наличием такого, уже осуществленного, административного принуждения и обусловлена такая важнейшая черта дел, возникающих из публичных правоотношений, как возложение на административный орган onus probandi законности и обоснованности предпринятых им действий (бездействия) и решений <6>. ——————————— <6> Аргунов В. В. Указ. соч. С. 32 — 40.
Ранее по проекту Федерального закона N 136972-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» предусматривалось рассмотрение дел указанной категории в рамках особого производства. По мнению Верховного Суда Российской Федерации, отраженному в письме по законопроекту от 6 февраля 2009 г. N 2/общ-299, особое производство — это вид гражданского судопроизводства, в порядке которого рассматриваются гражданские дела, подтверждающие наличие или отсутствие юридических фактов, от которых зависит возникновение, изменение и прекращение личных или неимущественных прав граждан, подтверждается наличием или отсутствием бесспорного права, а также определяется правовой статус гражданина — степень его дееспособности, безвестное отсутствие, объявление гражданина умершим. Поэтому рассмотрение в рамках особого производства дел об установлении административного надзора невозможно. Необходимо рассмотреть данную проблему применительно к участию прокурора по данным категориями делам. До внесения соответствующих изменений в подраздел «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» прокурор был вправе по любой из категорий дел обратиться в суд в качестве заявителя. По нашему мнению, по делам о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении, об установлении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, его роль сведена к лицу, санкционирующему действия административных органов. Не отрицая важность прокурорского контроля за действиями административных органов, будь то уголовно-исполнительная инспекция либо Федеральная миграционная служба, представляется, что данные полномочия прокурор реализует во внесудебном порядке, так, как это было, например, ранее по Указу Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. N 5362-VI. Правовая природа участия прокурора в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, заключается именно в оспаривании тех или иных действий (решений) органов, наделенных властными полномочиями, как это уже и закреплено в производстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, по делам о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, а не в выражении согласия на их совершение. Кроме того, следует присоединиться к ранее приводимым мнениям о том, что правовая природа дел, возникающих из публичных правоотношений, заключается в судебном контроле за законностью и обоснованностью уже принятого правового акта органа управления. Таким образом, полагаем возможным не исключать данные категории дел из Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации полностью, как считает В. В. Аргунов, но подвергнуть их значительному реформированию. Процедуры, описанные в главах 26.1 и 26.2, следует исключить из гражданского процесса, перенеся в административное поле с сохранением права прокурора на санкционирование действий административных органов, а в рамках глав 26.1 и 26.2 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации закрепить процессуальный порядок оспаривания уже принятых соответствующими государственными органами решений об установлении, продлении административного надзора, временном размещении в специальном учреждении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, предоставив прокурору право обращаться в суд с заявлениями об оспаривании уже принятых решений, вступить в процесс для дачи заключения.
