УСТАНОВЛЕНИЕ СУДОМ СРОКА АДМИНИСТРАТИВНОГО НАДЗОРА
И. Н. БАРАЕВ
Бараев И. Н., старший преподаватель кафедры гражданского процессуального права филиала МГЮА им. О. Е. Кутафина в г. Вологде.
В статье на основе анализа практики судов Вологодской области показаны недостатки Федерального закона от 6 апреля 2011 г. N 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» в части регулирования установления и исчисления срока административного надзора. Даны предложения по совершенствованию судебной практики и действующего законодательства.
Ключевые слова: гражданский процесс, административный надзор, срок административного надзора.
Having analised the work of the courts in Vologda Region in (the application) usingo of Federal Law (April, 6, 2011 N 64 — F. L.) «About the administrative supervision for the persons, who freed from the places of the deprivation of freedom», namely in the regulation of the establishment and calculation of the period of administrative supervision are shown in the article. Some proposals to improve judicial practice and the acting legislation are given.
В соответствии с ч. 3 ст. 261.8 ГПК РФ <1> в решении суда об установлении или продлении административного надзора указывается срок административного надзора, исчисление которого регулируется ст. 5 Федерального закона от 6 апреля 2011 г. N 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» <2> (далее — Федеральный закон). ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 46. Ст. 4532; 2011. N 15. Ст. 2039. <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 15. Ст. 2011.
Анализ судебной практики по указанным делам показал, что суды иногда допускают ошибки при установлении срока административного надзора и что само законодательство, регулирующее данный вопрос, имеет существенные недостатки и в связи с этим нуждается в соответствующем совершенствовании. Согласно п. 1 ч. 1 ст. 5 Федерального закона административный надзор в отношении лиц, указанных в п. п. 1 и 2 ч. 1 (лица, имеющие непогашенную судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления при простом рецидиве), ст. 3 Федерального закона устанавливается на срок от одного года до трех лет, но не свыше срока, установленного законодательством РФ для погашения судимости. Из приведенной нормы со всей очевидностью следует, что административный надзор устанавливается в пределах течения срока погашения судимости и его окончание не должно выходить за момент погашения судимости. Такой позиции придерживается и А. П. Фильченко, который пишет, что «обязательным условием для осуществления административного надзора является течение срока судимости, ибо только в пределах этого срока возможен данный надзор» <3>. Поэтому формулировка Закона «но не свыше срока, установленного законодательством Российской Федерации для погашения судимости» представляется неудачной. Исходя из ее буквального толкования, получается, что лицу, допустим имеющему судимость за тяжкое преступление, следует установить административный надзор на срок от одного до трех лет, но не свыше шести лет. Более правильной и понятной для применения была бы формулировка «но в пределах течения срока погашения судимости» или «но не свыше срока, оставшегося до момента погашения судимости», что соответствовало бы и ст. 86 УК РФ <4>, в которой изложены правила погашения судимости. ——————————— <3> Фильченко А. П. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: правовая природа и перспективы законодательного регулирования // Административное право и процесс. 2012. N 2. С. 16. <4> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 2954.
Здесь сразу возникает вопрос: возможно ли установить административный надзор в отношении лица, судимость которого погашается менее чем через один год? Представляется неправильной практика тех судов, которые отказывают в этом случае в удовлетворении заявлений <5>. Специальной нормой, устанавливающей круг субъектов, подпадающих под административный надзор, является ст. 3 Федерального закона и в ней не содержится указанного выше ограничения. Более того, Закон позволяет в отношении лиц, указанных в п. 3 ч. 1 (лица, имеющие судимость за умышленное преступление в отношении несовершеннолетнего) и ч. 2 (лица, имеющие судимость за совершение преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, а также за совершение преступления при опасном или особо опасном рецидиве) ст. 3 Федерального закона, установить административный надзор на любой оставшийся до погашения судимости срок. Также и при продлении административного надзора возможно установление его на срок менее шести месяцев (ч. 2 ст. 5 Федерального закона). Некоторые суды в нарушение норм материального права устанавливают срок административного надзора ниже низшего предела, предусмотренного Законом <6>. Такой возможности Закон не предусматривает. ——————————— <5> Архив Бабаевского районного суда Вологодской области за 2011 г. Гражданское дело N 2-462/11 в отношении Филимоновой. <6> Архив Харовского районного суда Вологодской области за 2011 г. Гражданское дело N 2-712/11 в отношении Башмакова.
Как следует из п. 2 ч. 1 ст. 5 Федерального закона, административный надзор в отношении лиц, указанных в п. 3 ч. 1 и ч. 2 ст. 3 Федерального закона, устанавливается на срок, предусмотренный законодательством Российской Федерации для погашения судимости, за вычетом срока, истекшего после отбывания наказания. В силу ч. 3 ст. 5 Федерального закона срок административного надзора исчисляется в отношении: лица, указанного в ч. 1 ст. 3 Федерального закона, при наличии основания, предусмотренного п. 1 ч. 3 ст. 3 Федерального закона (признание его в период отбывания наказания в местах лишения свободы злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания), и лица, указанного в ч. 2 ст. 3 Федерального закона, со дня постановки на учет в органе внутренних дел по избранному месту жительства или пребывания; лица, указанного в ч. 1 ст. 3 Федерального закона, при наличии основания, предусмотренного п. 2 ч. 3 ст. 3 Федерального закона (совершение после отбывания наказания в виде лишения свободы двух и более в течение года определенных административных правонарушений), со дня вступления в законную силу решения суда об установлении административного надзора. Надо отметить, что абсолютное большинство судов испытывают трудности в установлении срока надзора в размере периода погашения судимости в отношении лиц, освобождающихся из мест лишения свободы. Многие суды пренебрегают предусмотренной для этого сложной законодательной конструкцией и просто выносят решение о том, что срок надзора устанавливается со дня постановки лица на учет в органе внутренних дел до погашения судимости, без назначения его конкретного размера (три, шесть или восемь лет) <7>. ——————————— <7> Архив Вологодского районного суда Вологодской области за 2011 г. Гражданское дело N 2-1702/11 в отношении Ступичева.
Другие, приведя в мотивировочной части судебного решения соответствующие расчеты, в резолютивной части также указывают, что срок надзора устанавливается со дня постановки лица на учет до дня погашения судимости. При таком положении сделанные расчеты не имеют никакого смысла <8>. ——————————— <8> Архив Вытегорского районного суда Вологодской области за 2011 г. Гражданское дело N 2-406/11 в отношении Слюзова.
Третьи суды устанавливают конкретный срок надзора (шесть или восемь лет) с исчислением его со дня постановки лица на учет в органе внутренних дел, но при этом не принимают решения о вычете времени, истекшего после отбывания наказания <9>. При таком положении срок надзора будет длиннее срока погашения судимости, что недопустимо. Представляется, что в ч. 3 ст. 261.8 ГПК РФ следует внести дополнение о том, что суд в своем решении об установлении надзора должен указать не только собственно срок надзора, но и дату, с которой он исчисляется. ——————————— <9> Архив Шекснинского районного суда Вологодской области за 2011 г. Гражданское дело N 2-638/11 в отношении Ношина.
Следует отметить, что п. 1 ч. 3 ст. 5 Федерального закона регулирует исчисление срока надзора в отношении освобождающихся, а п. 2 ч. 3 ст. 5 Федерального закона — освободившихся из мест лишения свободы. Однако в отношении лиц, указанных в ч. 2 ст. 3 Федерального закона, освободившихся из мест лишения свободы до вступления в силу указанного Федерального закона, также судом может быть установлен по заявлению органов внутренних дел административный надзор (ст. 13 Федерального закона). Порядок исчисления срока надзора в отношении этих лиц Законом не урегулирован. Представляется, что срок в этом случае должен исчисляться по правилам, указанным в п. 2 ч. 3 ст. 5 Федерального закона, т. е. со дня вступления в законную силу решения суда об установлении административного надзора. При этом в отношении этих лиц надзор устанавливается на срок погашения судимости (три, шесть или восемь лет) за вычетом срока, истекшего после отбывания наказания до дня вступления решения суда в законную силу. Следует отметить, что установление административного надзора на срок погашения судимости (чаще всего на шесть или восемь лет) с запрещением в некоторых случаях его досрочного прекращения (ч. 4 ст. 9 Федерального закона) представляется негуманным, несоразмерным и не является, как того требует Конвенция о защите прав человека и основных свобод <10>, «необходимым в демократическом обществе». ——————————— <10> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 14. Ст. 1514.
Советское законодательство предусматривало установление административного надзора сроком только до одного года <11>. Поэтому и действующее законодательство представляется необходимым изменить и предусмотреть, что административный надзор в отношении лиц, указанных в п. 3 ч. 1 и ч. 2 ст. 3 Федерального закона, устанавливается на срок от трех лет до срока погашения судимости. Конкретный срок в этих пределах должен установить суд. Следует иметь в виду, что Законом предусмотрена возможность продления срока, а также повторного установления административного надзора. Представляется целесообразным вернуться к советскому законодательству и в той части, что административный надзор не может быть установлен по истечении трех лет после освобождения лица из мест лишения свободы. Действующее законодательство позволяет устанавливать административный надзор и после семи лет со дня отбывания лицом наказания. Такое положение противоречит принципу правовой определенности. ——————————— <11> Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. N 5364-VI «Об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1966. N 30.
Из буквального толкования п. 1 ч. 3 ст. 5 Федерального закона следует, что в отношении лиц, указанных в п. 3 ч. 1 и ч. 2 ст. 3 Федерального закона, суд должен установить административный надзор в размере срока погашения судимости (три, шесть или восемь лет) с исчислением его со дня постановки лица на учет в отделе внутренних дел и из этого срока вычесть срок, истекший после отбывания наказания до дня постановки на учет. При такой ситуации срок административного надзора фактически будет менее установленных трех, шести или восьми лет, но окончание его совпадет с моментом погашения судимости, что будет соответствовать положению, согласно которому административный надзор устанавливается только в пределах течения срока погашения судимости. Однако при таком положении административный надзор не будет распространяться на период со дня освобождения лица из мест лишения свободы до дня постановки его на учет. По этой причине невозможно реализовать требование, изложенное в ст. 173.1 УИК РФ <12>, согласно которому при освобождении из мест лишения свободы лицу, в отношении которого установлен административный надзор, администрация исправительного учреждения вручает предписание о выезде к избранному им месту жительства или пребывания с указанием срока прибытия, установленного с учетом необходимого для проезда времени, и предупреждает данное лицо об уголовной ответственности за уклонение от административного надзора. ——————————— <12> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 2. Ст. 198.
Нельзя в этом случае и привлечь лицо к уголовной ответственности по ст. 314.1 УК РФ за неприбытие без уважительных причин к избранному месту жительства или пребывание в определенный администрацией исправительного учреждения срок, поскольку указанное лицо как на день освобождения из мест лишения свободы, так и на день названного неприбытия не будет считаться лицом, в отношении которого установлен административный надзор. Сомнительно считать лицо таковым даже в случае вступления решения суда об установлении административного надзора на день освобождения этого лица из исправительного учреждения в законную силу. Нет сомнений в том, что статус поднадзорного лица действует в рамках установленного срока административного надзора. На практике чаще всего на день освобождения лица из исправительного учреждения решения судов не вступают в законную силу. Исправительные учреждения в нарушение требований ст. 173.1 УИК РФ обращаются с заявлениями в суд значительно позднее, чем за два месяца до освобождения лица. Кроме того, необходимо учитывать, что суду дается два месяца для рассмотрения дела (ст. 154 ГПК РФ) и срок для обжалования решения суда в апелляционном порядке составляет один месяц, а в случае обжалования решения суда апелляционная инстанция рассматривает дело в двухмесячный срок (ст. 327.2 ГПК РФ). Учитывая то, что данные дела не представляют особой сложности, необходимо установить сокращенный срок их рассмотрения в суде первой инстанции, равный десяти дням. Что необходимо предпринять, чтобы лицо считалось поднадзорным на день освобождения его из мест лишения свободы? Решением Устюженского районного суда Вологодской области от 10.11.2011 срок административного надзора в отношении Киселева постановлено исчислять именно со дня освобождения его из мест лишения свободы <13>. Такое решение проблемы в ходе обсуждения проекта Федерального закона предлагали и некоторые научные работники <14>. ——————————— <13> Архив Устюженского районного суда Вологодской области за 2011 г. Гражданское дело N 2-406/11 в отношении Киселева. <14> Редько Н. Л. О государственном контроле за лицами, судимыми за сексуальные преступления // Журнал российского права. 2009. N 8.
Однако такой подход будет противоречить установленной Законом конструкции. Более правильным является следующее исчисление срока административного надзора. Ведь можно вычитать срок, истекший после отбывания наказания до постановки на учет, не только с «конца» срока погашения судимости, но и с ее «начала». Так, решением Шекснинского районного суда Вологодской области от 13.12.2011 постановлено установить в отношении Конева административный надзор сроком на восемь лет. Срок надзора решено исчислять со дня постановки его на учет в отделе внутренних дел с зачетом (выделено мною. — И. Б.) срока, истекшего после отбывания наказания <15>. ——————————— <15> Архив Шекснинского районного суда Вологодской области за 2011 г. Гражданское дело N 2-698/11 в отношении Конева.
В данном случае срок административного надзора будет полностью совпадать со сроком погашения судимости, что, собственно, и необходимо. А для того, чтобы решение суда об установлении административного надзора также действовало со дня освобождения лица из мест лишения свободы, следует по заявлению исправительного учреждения в соответствии со ст. 212 ГПК РФ обращать его к немедленному исполнению с указанного дня. Но поскольку в такой формулировке содержится отлагательное условие, что в общем-то противоречит ГПК РФ, то в будущем следует внести дополнение в ст. 261.8 ГПК РФ о том, что срок административного надзора в отношении лица, освобождаемого из мест лишения свободы, исчисляется со дня освобождения его из исправительного учреждения. Соответственно, и ч. 3 ст. 5 Федерального закона необходимо изложить в новой редакции следующего содержания: «Срок административного надзора исчисляется со дня вступления решения суда об установлении административного надзора в законную силу или с иного времени, указанного в решении суда». Учитывая специфику дел об административном надзоре, их схожесть с делами о привлечении граждан к юридической ответственности (административные ограничения тождественны уголовному наказанию в виде ограничения свободы), при их рассмотрении правильно будет руководствоваться принципом уголовно-процессуального права, закрепленным в ст. 252 УПК РФ <16>, о том, что суд не вправе переквалифицировать действия лица на более тяжкий закон или иным образом ухудшать положение этого лица. Допустим, если заявителем ошибочно в качестве правового основания требования об установлении административного надзора будут указаны п. 1 ч. 1 и п. 2 ч. 3 ст. 3 Федерального закона, в соответствии с которыми поднадзорному лицу возможно установить надзор сроком от одного до трех лет, то суд не вправе установить его на шесть или восемь лет, руководствуясь при этом ч. 2 ст. 3 Федерального закона <17>. ——————————— <16> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 52 (ч. 1). Ст. 4921. <17> Архив Череповецкого городского суда Вологодской области за 2011 г. Гражданское дело N 2-6112/11 в отношении Понгова.
Согласно ч. 4 ст. 5 Федерального закона в случае назначения лицу ограничения свободы в качестве дополнительного вида наказания, а также при замене неотбытой части наказания в виде лишения свободы ограничением свободы срок административного надзора исчисляется со дня отбывания наказания в виде ограничения свободы. Представляется, что и при условно-досрочном освобождении от наказания в виде лишения свободы срок административного надзора также следует исчислять со дня отбывания наказания. Нецелесообразно осуществлять надзор за такими лицами одновременно органами внутренних дел и уголовно-исполнительными инспекциями Минюста РФ. В ч. ч. 5 и 6 ст. 5 Федерального закона предусмотрены основания для приостановления и возобновления административного надзора. Однако не урегулирован вопрос, к компетенции какого органа относится разрешение данных вопросов. Исходя из того, что эти вопросы существенно затрагивают решение суда, приостановление и возобновление срока административного надзора до внесения соответствующих дополнений в ст. 5 Федерального закона следует по аналогии закона (ст. ст. 436 — 438 ГПК РФ) осуществлять на основании определения суда. Одним из существенных недостатков ст. 261.6 ГПК РФ является то, что в ней не предусмотрена обязанность органов внутренних дел и исправительных учреждений в своих заявлениях в суд об установлении административного надзора указывать его срок. Большинство заявителей требований относительно срока надзора, как свидетельствует судебная практика, и не предъявляют. Суды самостоятельно устанавливают этот срок, что не соответствует ч. 3 ст. 196 ГПК РФ, согласно которой суд по гражданским делам выносит решение только в пределах заявленных требований. Поэтому необходимо внести соответствующее дополнение в ст. 261.6 ГПК РФ.
