(Фильченко А. П.) («Административное право и процесс», 2012, N 2)
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР ЗА ЛИЦАМИ, ОСВОБОЖДЕННЫМИ ИЗ МЕСТ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ: ПРАВОВАЯ ПРИРОДА И ПЕРСПЕКТИВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
А. П. ФИЛЬЧЕНКО
Фильченко Андрей Петрович, докторант Академии Федеральной службы исполнения наказаний, кандидат юридических наук, доцент.
В статье предлагается анализ оснований применения, цели и задач административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. На основе теоретических доказательств обосновывается уголовно-правовая природа данной принудительной меры и необходимость ее включения в УК РФ в числе иных мер уголовно-правового характера.
Ключевые слова: предупреждение рецидивной преступности, иные меры уголовно-правового характера, административный надзор, судимость.
Administrative supervision of the persons released from places of imprisonment: the legal nature and prospects of legislative regulation A. P. Filchenko
In article the analysis of the bases of application, the purpose and problems of administrative supervision of the persons released from places of imprisonment is offered. On the basis of theoretical proofs the criminally-legal nature of the given forcedmeasure and necessity of its inclusion for the criminal code of Russian Federation among other measures of criminally-legal character is proved.
Key words: the prevention of recurrent criminality, other measures of criminally-legal character, administrative supervision, a previous conviction.
Современная уголовная политика России все увереннее ориентируется на требования международных стандартов, берет курс на активную перестройку уголовного законодательства в соответствии с передовыми достижениями развитых европейских стран. На государственном уровне и в средствах массовой информации широко обсуждаются вопросы кардинального изменения в подходе к содержанию преступников в условиях изоляции от общества, расширения спектра мер уголовно-правового характера, не связанных с наказанием, поиска допустимых средств сокращения тюремного населения. Самую серьезную озабоченность вызывает уровень рецидивной преступности, уровень которой в зависимости от региона России колеблется от 25 до 40%. При этом обобщенные данные говорят о том, что в 85% случаев она допускается в течение первых трех лет после освобождения — явное свидетельство наличия серьезных проблем профилактики. Безусловно, не следует сбрасывать со счетов и происходящее в последнее время качественное ухудшение характеристик личности осужденных к лишению свободы, 80% которых отбывают наказание за совершение тяжких и особо тяжких преступлений. В отношении значительной части не удается достичь целей наказания, и они продолжают сохранять высокую степень общественной опасности после освобождения из исправительного учреждения. Мерой социального контроля, исторически доказавшей свою эффективность в предупреждении рецидивной преступности, является административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Данной проблеме посвящено значительное число публикаций еще в советской юридической литературе <1>, тем не менее вопрос о правовой природе данного института в отечественной науке до сих пор не является окончательно решенным. Современные публикации по данной проблеме практически отсутствуют. Мы склонны поддерживать позицию, согласно которой надзор за освобожденными составляет одну из форм реализации уголовно-правовых отношений. У подобной точки зрения есть все основания для признания ее обоснованной: ——————————— <1> См.: Богданов Б. Е. Административный надзор — средство предупреждения рецидива. М., 1968; Бондаренко А. С. Принципы административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Барнаул, 1982; Маврин А. Г., Минаков Ю. А., Морозкина И. В. Установление и осуществление административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. М., 1989; и др.
1. Административное принуждение в виде надзора может быть применено при том непременном условии, что оно является непосредственным следствием предварительного осуждения и уголовного наказания. В соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» данный надзор может быть установлен в отношении четко определенных категорий освобожденных, т. е. предпосылками для его установления (формальным, юридическим основанием) являются строго определенные условия уголовно-правового и уголовно-исполнительного характера. 2. Обязательным условием для осуществления административного надзора является течение срока судимости, ибо только в пределах этого срока возможен данный надзор. Погашение или снятие судимости сразу же влечет за собой невозможность осуществления административного надзора и применения свойственных ему мер административного принуждения. Поскольку наличие судимости у того или иного лица свидетельствует о том, что обвинительный приговор суда сохраняет в отношении его свою силу, постольку данное лицо находится в уголовно-правовых отношениях с государством, хотя оно и отбыло уже наказание. При этом данные уголовно-правовые отношения могут находиться в течение всего срока судимости или части этого срока либо в состоянии статики, когда права и обязанности сторон данных отношений не реализуются, либо в состоянии динамики, т. е. реализовываться, что и имеет место в процессе административного надзора <2>. Принимая во внимание сказанное, можно утверждать, что в административном надзоре проявляются уголовно-правовое значение института судимости, его фактическая принудительная сила. ——————————— <2> См.: Багрий-Шахматов Л. В. Уголовная ответственность и наказание. Минск, 1976. С. 156.
3. Задачами административного надзора является предупреждение совершения поднадзорными лицами преступлений и других правонарушений, оказания на них индивидуального профилактического воздействия в целях защиты государственных и общественных интересов (ст. 2 Федерального закона). Учитывая эти задачи, некоторые ученые рассматривают административный надзор даже как меру пресечения правонарушений <3>. Полагаем, что такой подход не обладает достаточными основаниями, поскольку надзор не предназначен для прекращения готовящихся преступлений или иных правонарушений. Данная мера принуждения прежде всего направлена на предупреждение возможных преступлений в будущем. Другими словами, криминологическим основанием применения административного надзора следует признать неблагоприятный прогноз индивидуального преступного поведения освобождающегося лица, но без конкретизации места, времени и способов совершения преступления. Это определяет профилактическую сущность данной меры как уголовно — правовой «меры безопасности». ——————————— <3> См.: Бахрах Д. Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969. С. 116, 149.
Примечательно, что даже прекращение административного надзора не лишает органов внутренних дел обязанностей выполнения задач по контролю за освобожденными, поскольку Закон не исключает возможности повторного установления надзора в пределах срока судимости в случаях, когда лицо вновь стало вести антиобщественный образ жизни (нарушать правила общежития). Обоснованность данного положения подтверждается мнением некоторых ученых, считающих данный контроль необходимым, поскольку освобожденный мог лишь делать вид, что исправился, дабы освободиться от установленных ограничений <4>. ——————————— <4> См.: Гуськов В. И. Профилактические меры административного надзора: Учебное пособие. Рязань, 1986. С. 20; Гуцуляк В. П., Алоян А. М., Данилов И. П. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. М., 1992. С. 30.
4. С третьим основанием тесно связано четвертое — цель административного надзора, которой следует признать частную превенцию. Несмотря на различие в подходах, позициях, мнениях конечная цель надзора одна — как можно надежнее защитить общество от преступных посягательств, и в первую очередь со стороны тех, кто уже понес наказание за ранее совершенные преступления и освободился из мест лишения свободы. Именно поэтому совершенно справедливо рассмотрение административного надзора в том числе и как самостоятельного криминологического института <5>. ——————————— <5> См.: Перец В. П., Петров А. И., Стеблянко А. П. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Киев, 1976. С. 48.
Задачи и действенность административного надзора апробированы исторически. Следует помнить, что до 90-х годов XX в. в нашей стране существовала четко продуманная система предупреждения совершения преступлений лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Наряду с надзором данная система включала и меры социальной реабилитации ранее судимых лиц <6>. В предупреждении были задействованы различные государственные органы, службы, подразделения, начиная с учреждений и органов, исполняющих уголовное наказание, и заканчивая социальными службами, которые решали вопросы бытового и трудового устройства освобождаемых <7>. Проблема предупреждения рецидива преступлений со стороны лиц, отбывших наказание, рассматривалась на самом высоком государственном уровне. Немаловажная роль в этой работе отводилась трудовым коллективам, общественным формированиям, представителям общественности <8>. В результате, по оценке различных ученых, рост рецидивной преступности в обществе был достаточно сдерживаемым правоохранительными органами, а его уровень среди лиц, состоящих под административным надзором, колебался в пределах 10% <9>. ——————————— <6> См.: Перец В. И. Правовые и организационные проблемы осуществления милицией гласного административного надзора: Автореф. дис. … к. ю.н. М., 1980. С. 5. <7> См.: Разаренов Ф. С. Административный надзор — способ предотвращения правонарушений. М., 1973. С. 36 — 43. <8> См.: Гуськов В. П., Иванов А. П. Роль административного надзора в профилактике рецидива преступлений: Учебное пособие. Рязань, 1982. С. 11 — 12. <9> См.: Векленко В. В., Бекетов О. И. Административный надзор милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: аргументы в пользу восстановления // Полицейское право. 2006. N 1. С. 40.
В конце прошлого века отлаженная система предупреждения рецидивной преступности в обществе была полностью разрушена. Практически ликвидированы были все ее составляющие. До недавнего времени единственным правовым основанием осуществления контроля за освобожденными являлся Приказ МВД РФ от 16 сентября 2002 г. N 900 «О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции», согласно которому лица, отбывшие наказание в виде лишения свободы, должны были становиться на профилактический учет. Разумеется, каких-либо правоограничений освобожденных, в том числе профилактического характера, данным Приказом не устанавливалось, поскольку эта сфера составляет исключительную прерогативу федерального законодательства. Вот почему сегодня такое значение приобрело принятие Федерального закона от 6 апреля 2011 г. N 64-ФЗ, который определил основания и условия индивидуальной работы с лицами, нуждающимися в усиленном профилактическом воздействии со стороны правоохранительных органов, а также степень их ответственности за уклонение от соблюдения ограничений, устанавливаемых в судебном порядке. 5. Выполнение задач и достижение цели административного надзора обеспечивается не только административными, но и уголовно-правовыми средствами. Одним из последствий разрушения советской системы профилактики преступлений стала отмена в 1993 г. уголовной ответственности за нарушение административного надзора, что, несомненно, негативно сказалось на росте показателей рецидивной преступности. Лишь в начале XXI в. в стране стали юридически создаваться институты по совершенствованию некоторых правовых основ, связанных с административным надзором. Так, например, с 1 июля 2002 г. вступил в действие Кодекс РФ об административных правонарушениях, ст. 19.24 которого установила ответственность за невыполнение лицом, освобожденным из мест лишения свободы, обязанностей, установленных в отношении его судом в соответствии с федеральным законом. Необходимо отметить, что уголовная политика СССР в этом вопросе была более жесткой и за злостное нарушение правил административного надзора УК РСФСР 1960 г. была предусмотрена уголовная ответственность (ст. 198.2 УК РСФСР) <10>. ——————————— <10> Данная статья была исключена из УК РСФСР с принятием Закона РФ от 29.04.1993 N 4901-1 (см.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. N 22. Ст. 789).
Федеральным законом от 6 апреля 2011 г. N 66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» были внесены коррективы в УК РФ, УИК РФ, КоАП РФ и ГК РФ. В частности, криминализовано уклонение от административного надзора (ст. 314.1 УК РФ), однако по непонятным причинам нарушение правил административного надзора осталось за рамками криминализации. 6. Административный надзор устанавливается только судом на основании заявления исправительного учреждения или органа внутренних дел, им же продлевается и досрочно прекращается по основаниям, предусмотренным в законе. В свою очередь, большая часть функций по реализации административного надзора принадлежит подразделениям МВД России, работа которых обеспечена принятием Приказа МВД РФ от 8 июля 2011 г. N 818 «О порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы». ФСИН России пока не приняла соответствующую инструкцию, поэтому администрация исправительного учреждения должна руководствоваться ст. 173.1 УИК РФ, а также главой 26.2 ГПК РФ. 7. Надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в той или иной законодательной форме присутствует в праве многих зарубежных стран, в том числе и стран — участниц СНГ. В этом смысле примечателен опыт Республики Беларусь, действующий УК которой в ст. 80 закрепляет основания и юридическое содержание так называемого «превентивного надзора» как иной меры уголовной ответственности. Данная мера введена в уголовное законодательство в 2000 г. в связи с утратой силы Законом Республики Беларусь от 10 февраля 1997 г. N 11-3 «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы». Кроме того, уголовное законодательство Республики Беларусь содержит еще один правовой институт, близкий по содержанию и правовым ограничениям к институту превентивного надзора, — это профилактическое наблюдение за осужденным, которое назначается осужденному за тяжкое или особо тяжкое преступление на период течения срока судимости (ст. 81 УК Республики Беларусь). Из числа стран Западной Европы можно привести в пример Федеративную Республику Германию, законодательство которой знает меру надзора за осужденными, освобожденными из тюрем с 1975 г. Во Франции в соответствии с Законом от 17 декабря 2004 г. лица, осужденные за сексуальные преступления на срок пять и более лет лишения свободы, после выхода на свободу обязаны носить электронные браслеты. Кроме того, в зарубежном праве существуют уголовно-правовые институты, позволяющие реально не применять предусмотренное за совершение преступления наказание, а при наличии определенных условий заменять его иными мерами уголовно-правового характера. К таким институтам можно отнести институт пробации, который, безусловно, не является идентичным российскому административному надзору за освобожденными из мест лишения свободы осужденными, но по своему правовому режиму в определенной степени похож на него. Подводя итог вышеизложенному, полагаем возможным остановиться на выводах, имеющих как теоретическое, так и прикладное значение. Итак, надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, имеет уголовно-правовую природу, представляет собой форму выражения уголовно-правовых отношений и составляет меру уголовно-правового характера. Вопреки юридической логике действующее российское законодательство предложило модель, в соответствии с которой осуществление данной принудительной меры происходит опосредованно — через административно-правовые отношения. По сути, только данное решение и определяет при реализации административного надзора «возникновение» административно-правовых отношений, регулируемых определенным комплексом административно-правовых норм. В этой связи включение «превентивного» надзора в систему иных мер уголовно-правового характера является перспективным направлением развития отечественного уголовного законодательства. Данный законодательный шаг предоставит возможность расширить область применения административного надзора и позволит максимально использовать большие профилактические возможности данной меры в предупреждении рецидивной преступности.
