Круглов В. В., заведующий кафедрой земельного и экологического права Уральской государственной юридической академии, заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор.
Анализ законодательства Европейского Сообщества (далее — ЕС) в области охраны окружающей среды в промышленности имеет важное значение для дальнейшего совершенствования и повышения эффективности регионального экологического законодательства в Российской Федерации. В настоящее время происходит переход от эпохи противоборства и противостояния двух социально-экономических систем, к эпохе экологической, когда общественное производство, и прежде всего в промышленности, должно функционировать и развиваться не только по экономическим, но и по экологическим законам и закономерностям с учетом объективно существующих пределов и ограничений экологического характера.
Эти тенденции получают наибольшее развитие в связи с процессами глобализации, информатизации и компьютеризации производства, развитием микроэлектроники и информатики, системы коммуникаций и массовой информации. Научно-техническая революция позволяет решать социально-экономические проблемы, оказывает существенное воздействие на промышленное производство, его технику и технологию, выпускаемую продукцию, а также на окружающую среду. Однако все это не решает экологических проблем в промышленности.
Наиболее актуальное значение имеет изучение европейского законодательства в сфере охраны окружающей среды в промышленности для областей и округов Уральского Федерального округа, обладающего значительным производственным потенциалом и природными ресурсами и соответственно имеющего множество экологических проблем. Положительный опыт разработки и практики применения экологического законодательства ЕС для правового обеспечения охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов на промышленных предприятиях в Уральском и других регионах страны, в частности, необходим:
Во-первых, для формирования динамичной, учитывающей общественные потребности страны, федеральной и региональной экологической политики Российской Федерации в целях обеспечения охраны окружающей среды и здоровья населения в Уральском регионе в процессе хозяйственной деятельности, в условиях перехода Российской Федерации к устойчивому развитию и рыночной экономике, ее структурной, функциональной и пространственной перестройки. На ее основе должна осуществляться разработка качественно нового федерального и регионального законодательства по охране окружающей среды в целом, в том числе в промышленном производстве.
Во-вторых, чтобы обеспечить взаимосвязь российского и европейского экологического законодательства.
В-третьих, для осуществления преемственности и поэтапности в решении экологических задач в регионах в сфере промышленного производства.
В-четвертых, для использования в правовом обеспечении охраны окружающей среды в промышленности всего комплекса организационно-правовых, экономических, идеологических и иных мер исходя из политических и социально-экономических, экологических и иных условий конкретного региона, в том числе областей и округов, входящих в состав Уральского федерального округа.
Какие же основные положения экологической политики и экологического законодательства ЕС и практики его применения в странах — членах Европейского Сообщества необходимо учитывать в регионах при решении правовых проблем в области охраны окружающей среды в промышленности?
Во-первых, в ЕС выработана единая экологическая политика, которая, в свою очередь, является основой для разработки общеевропейского законодательства по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. Экологическая политика Европейского Сообщества характеризуется своим динамизмом, учетом общественных потребностей и интересов отдельных его членов. Экологическая политика ЕС связана с принятием и реализацией шести Программ действий по окружающей среде, на основе которых были подготовлены нормативные акты Европейского Сообщества по охране окружающей среды в промышленности.
В первой Программе действий по окружающей среде (1973 г.) были сформулированы основные принципы экологической политики. В соответствии с ними осуществлялась нормотворческая и правоприменительная деятельность в странах — членах ЕС. К их числу относятся, в частности: предупреждение загрязнения или иного негативного воздействия источника вместо нейтрализации последствий; необходимость учета экологических требований при планировании и принятии решений; запрет природопользования, приводящего к значительному нарушению экологического баланса; обязанность загрязнителя нести расходы по предотвращению и ликвидации вредных последствий. Дальнейшую конкретизацию эти принципы получили во второй Программе действий по окружающей среде.
Третья Программа действий по окружающей среде (1983 г.):
а) сдвинула акцент с контроля за загрязнением окружающей среды промышленными предприятиями на его предупреждение;
б) расширила масштаб природоохранных мер в промышленности вплоть до включения в них планирования;
в) интегрировала природоохранную политику в общую политику ЕС.
Такой подход был утвержден Европейской комиссией в 1998 г., что нашло отражение в нормативных актах и активизировало реализацию экологического законодательства в отдельных странах — членах ЕС.
Пятая Программа по окружающей среде (1993 г.) изменила акценты в экологической политике в промышленности стран Европейского Сообщества. Для обеспечения эффективной природоохранной деятельности в сфере промышленного производства предусматривалось, в частности, стимулирование, долгосрочное управление природопользованием; борьба с загрязнением и образованием отходов; снижение использования энергии из невозобновляемых источников; усовершенствование схем размещения промышленности.
Для улучшения координации научных исследований участников ЕС в сфере охраны окружающей среды приняты меры по созданию единого научного пространства. Это положение имеет особо важное значение для объединения усилий регионов Российской Федерации по координированию научных исследований по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов в промышленности и внедрению их результатов в практическую деятельность предприятий и организаций.
Шестая Программа действий по охране окружающей среды (2001 — 2010) «Окружающая среда 2010: наше будущее, наш выбор» предусмотрела, что экологическое законодательство остается важным инструментом в решении проблем, охраны окружающей среды в странах — членах ЕС, а его соблюдение и совершенствование является одним из приоритетов в экологической политике Европейского Сообщества. Европейская Комиссия будет применять санкции (вплоть до привлечения к ответственности на уровне Европейского Суда) в отношении тех стран, которые не выполняют свои обязательства. К числу других приоритетов экологической политики отнесены, в частности: климатические изменения, природа и биоразнообразие, окружающая среда и здоровье населения, управление природными ресурсами и отходами, развитие рынка экологически чистых товаров путем соблюдения требований по охране окружающей среды на протяжении существования продукта.
Во-вторых, значительное внимание в ЕС уделяется правовой охране окружающей среды от отходов производства и потребления. Здесь следует отметить ряд важных директив ЕС:
а) Директива ЕС о сжигании опасных отходов (94/67/ЕЕС), в которой определены меры по предупреждению и, если оно невозможно, по снижению отрицательного влияния на окружающую среду и здоровье человека загрязнения воздуха, почв и вод, вызванного сжиганием опасных отходов. Определены условия нормирования и осуществления выбросов предприятиями;
б) Директива ЕС об опасных веществах (76/464/ЕЕС) устанавливает механизм устранения или снижения выбросов опасных веществ промышленными предприятиями на земли, побережье и территориальные воды, а также содержит список 1 и 2 с группами и видами опасных веществ, внесение в окружающую среду которых требует предварительного разрешения от уполномоченных органов;
в) Директива ЕС об управлении отходами (975/442/ЕЕС) с поправками, внесенными Общей директивой 91/156/ЕЕС, определяет систему управления отходами и их образованием. Она требует максимально избегать их образования, поощрять предприятия осуществлять переработку отходов, включая их утилизацию и использование в качестве источников энергии. Где это технически и экономически невозможно — отходы промышленных предприятий должны быть захоронены методом, не приводящим к воздействию на окружающую среду;
г) Директива ЕС об опасных отходах (91/689/ЕЕС) устанавливает меры по размещению, удалению опасных отходов. Запрещается предприятиям и организациям смешивать опасные отходы различных видов, опасные отходы с неопасными, кроме как в определенных обстоятельствах. Она уточняет разрешительные и иные требования к производственной деятельности промышленных предприятий, которые не предусмотрены Директивой об управлении отходами;
д) Директива ЕС о нефтяных отходах (75/439/ЕЕС) направлена на создание системы сбора, очистки, хранения и удаления нефтяных отходов без вреда окружающей среде. Члены ЕС обязаны создать системы регистрации, выдачи разрешений и надзора за деятельностью по производству или удалению нефтяных отходов. Наибольший приоритет имеет регенерация, затем сжигание, разрушение, хранение или удаление. Кроме того, в данной Директиве ЕС определяются условия по их сжиганию.
Отходы предприятий, которые не регенерируемы и не сжигаемы, должны быть безопасным способом разрушены, или размещены на хранение, или удалены на жестко контролируемых условиях. Промышленные предприятия, сжигающие нефтяные отходы, должны соблюдать нормативы выбросов, установленные для тяжелых металлов, хлоридов и фторидов;
ж) Директивами ЕС об отходах промышленности, связанной с диоксидом титана (78/176/ЕЕС, 82/883/ЕЕС, 92/112/ЕЕС), регулируются отношения по предотвращению и снижению загрязнения окружающей среды, вызванного отходами от промышленности, связанной с диоксидом титана;
з) Директива ЕС о полигонах для захоронения отходов (99/31/ЕС) определяет стандарты для функционирования полигонов. Так, предусматривается организация, управление, ликвидация и мониторинг мест их расположения, возможность размещения на них тех или иных отходов, установлены предварительная очистка, ограничения по размещению органических, опасных и бытовых отходов, минимальные технические требования, которые должны отражаться в разрешениях, выдаваемых организациям, эксплуатирующим полигоны;
и) Директива ЕС Seveso (96/82/ЕЕС) содержит меры по предупреждению промышленных аварий, в том числе связанных с опасными веществами, и по ограничению их последствий. Предписывается разрабатывать в промышленности, связанной с опасными веществами, декларацию безопасности и план действий в чрезвычайных ситуациях, запрещается деятельность предприятий и производственных объектов, если имеется серьезная нехватка мер по обеспечению безопасности.
В-третьих, исследование законодательства ЕС в сфере охраны атмосферного воздуха, вод, земель, животного мира и других объектов природы важно для совершенствования регионального природоресурсного законодательства для областей и округов Уральского федерального округа, обладающего большими запасами природных ресурсов, а также для других регионов страны.
Политика ЕС направлена на то, чтобы потребление промышленными предприятиями возобновляемых и невозобновляемых природных ресурсов не превышало емкости экосистемы, а их использование в хозяйственной деятельности должно быть отделено от экономического роста посредством повышения эффективности использования ресурсов на предприятиях.
Так, в мае 2001 г. ЕС была принята глобальная стратегия и ряд директив по улучшению качества атмосферного воздуха, уменьшению концентрации озона, установлению предельно допустимых значений загрязнений воздуха на национальном уровне, ограничении загрязняющих выбросов от крупных установок по сжиганию отходов:
а) согласно Директиве ЕС о загрязнении воздуха промышленными предприятиями (83/360/ЕЕС) страны — члены ЕС должны обеспечить, чтобы деятельность вводимых в эксплуатацию промышленных предприятий, равно как и проводимые существенные изменения в технологиях предприятий определенных видов были объектом предварительной разрешительной процедуры.
Перед выдачей разрешения уполномоченный орган должен убедиться, что соблюдены условия:
— во избежание загрязнения воздуха предприятием предприняты все подходящие превентивные меры, включая использование наиболее подходящих технологий;
— функционирование промышленных предприятий не должно сопровождаться значительным загрязнением воздуха, особенно от выбросов отдельно оговоренных веществ; согласованные нормативы выбросов не превышаются;
б) в соответствии с Директивой ЕС (88/609/ЕЕС) ограничены основные причины, вызывающие кислотные дожди, путем сокращения выбросов диоксида серы и оксидов азота, выбросов пыли. Для предприятий и организаций должен быть установлен потолок выбросов и периоды их снижения дифференцировано по членам — странам ЕС, которые должны принять программы по прогрессирующему снижению годовых вредных выбросов от промышленных предприятий.
Директивой были определены нормативы вредных выбросов, подлежащие применению в отношении новых промышленных предприятий. Государства — кандидаты на вступление в Европейское Сообщество должны разработать механизм адаптации существующих у них ограничений на выбросы к тем, что определены Директивой ЕС, а также возложить обязанность по разработке данных механизмов на один или несколько уполномоченных органов.
Рекомендуется формировать данные механизмы таким образом, чтобы они были достаточно гибкими и позволяли охватить различные виды нормативов и веществ. Это может быть достигнуто путем разработки условий по адаптации норм, устанавливающих нормы выбросов и определение того, как достичь «потолка» выбросов. Нормы выбросов по существующим предприятиям являются, в необходимых случаях, предметом обсуждения и переговоров в процессе вступления кандидатов в Европейское Сообщество.
В соответствии с Директивами ЕС 92\43\ЕС (об охране дикой флоры и фауны) и 79\409\ЕС (об охране диких птиц), страны обязаны обеспечить соблюдение требований по охране природы на территориях, входящих в перечень Программы Natura 2000, которая нацелена на поддержание биоразнообразия на территории ЕС посредством охраны представителей дикой флоры и фауны и мест их обитания. Если какой-либо план или проект, включая проекты, связанные с добычей полезных ископаемых, может оказать существенное влияние на эти территории, страны должны обеспечить реализацию мер безопасности, необходимых с точки зрения охраны природы и оговоренных в ст. 6 Директивы 92\43\ЕС.
30 июня 2000 г. была принята Директива 2000 Европейского парламента и Совета Европейского Союза по установлению рамочных действий в области водной политики. Кроме того, специальная программа Европейского Сообщества — «Перспектива пространственного развития ЕС» — направлена на достижение наиболее сбалансированного использования территории стран — членов ЕС и охватывающая, в частности, промышленный сектор.
Следует отметить положительный опыт ЕС по взаимосвязи и интеграции различных аспектов в экологическом законодательстве. В частности, в законодательстве по недропользованию, землепользованию, охране окружающей среды и здоровья, обеспечению безопасности. Так, например, положения по охране окружающей среды и землепользованию включаются в законодательство о недрах. Такой опыт необходимо учитывать в Российской Федерации, в частности, для областей и округов Уральского Федерального округа, а также для других регионов страны, чтобы обеспечить согласованность между собой отдельных отраслей федерального и регионального природоресурсного законодательства, а также природоохранную направленность природоресурсного законодательства.
В-четвертых, в законодательстве ЕС по охране окружающей среды в промышленности зачастую законодательные и исполнительные функции сосредоточены на региональном или местном уровне власти, включая закрепление конкретных правовых требований к деятельности отдельных промышленных предприятий и организаций по охране окружающей среды, в частности касающихся технологии добычи полезных ископаемых, управления промышленными отходами и восстановительных работ. Аналогично право выдачи лицензий предприятиям и организациям может быть делегировано различным органам на различных уровнях.
В-пятых, в ЕС акцент ставится на большом разнообразии экологических средств борьбы с загрязнением природной среды промышленными предприятиями. Значительное внимание уделяется таким организационно-правовым мерам, как: экологическое нормирование, лицензирование, экологическая экспертиза, государственный экологический контроль, экологический аудит, ОВОС, экологическая сертификация. Система экологической сертификации, используемая в странах Европейского Сообщества и которая только начинает применяться в Российской Федерации, имеет целью продвигать на рынке продукцию промышленных предприятий, при производстве которых не допускалось нарушений экологических требований.
Согласно Акта Есо-Label (880/92/ЕЕС) продукции предприятий стран Европейского Сообщества присваивается отметка «соответствует экологическим требованиям» с установлением достаточно гибких требований с учетом природоохранных характеристик обстоятельств процесса производства продукции на предприятии, что показывает связь экологической сертификации с контролем за загрязнением окружающей среды.
Наряду с принятием базового эффективного законодательства об охране окружающей среды в промышленности и гарантировании нормального функционирования внутреннего рынка ЕС закрепило финансовое средство борьбы LIFE («Жизнь»), а также технические средства — экологическую марку, систему экологического менеджмента, аудита, оценки государственных и частных экологических проектов и критерии, применяемые в экологическом надзоре в странах — членах ЕС.
Директивой Совета Европы «О единой системе предотвращения и контроля загрязнений» (96/61ЕС от 24 сентября 1996 г.) предусматривается создание единой системы предотвращения и контроля за загрязнением окружающей среды предприятиями и организациями, а также минимизации ее загрязнения. Страны — члены ЕС должны установить единую систему выдачи разрешений на эксплуатацию промышленных предприятий и объектов, при отсутствии которых эксплуатация предприятий запрещается.
Разрешения выдаются промышленным предприятиям и организациям на основании «концепции наиболее совершенных технологий» (ВАТ), которая содержит основные правила выдачи интегрированных единых разрешений, в том числе:
а) особые условия;
б) предельные нормы выбросов предприятиями;
в) применение наиболее совершенных технологий;
г) учет совокупного воздействия промышленного объекта на окружающую среду.
Предусмотрено жесткое пресечение экологических преступлений, нарушающих законодательство ЕС и акты стран — членов ЕС.
В Постановлении N 1836/93 Европейского Совета содержатся правила, разрешающие промышленным предприятиям и организациям добровольно регистрировать одно или несколько их подразделений в системе экологического менеджмента и аудита (далее — ЕМАS) ЕС, которая позволяет им решать свои экологические проблемы и развитие внешних связей. Появляется возможность показать, что производственная деятельность промышленных предприятий и производственных объектов соответствует требованиям по созданию системы внутреннего экологического управления, разработанной до начала осуществления профильной производственной деятельности.
Система ЕМАS внедряется лишь на отдельных промышленных предприятиях и организациях. Поэтому предполагается усилить требования по периодическому предоставлению предприятиями «экологических» отчетов, удостоверяемых независимыми экспертами и использованию специальных показателей (индикаторов) для обеспечения качества и сопоставимости данных на внешнем уровне. Так, Директива Европейского Сообщества «Оценка воздействия на окружающую среду (ЕТА)» (85/337/ЕЕС) с изменениями (97/11/ЕЕС) охватывает все проекты, которые могут каким-то образом повлиять на состояние окружающей среды при рассмотрении новых проектов, а в случае необходимости и к действующим объектам.
Процедура ЕТА разрабатывается государственными органами, а в ряде случаев еще и закрепляется в законодательстве страны — члена Европейского Сообщества. Директива ЕС дает инструментарий для оценки и контроля возможных проявлений загрязнений окружающей среды в промышленности и при осуществлении других видов деятельности на интегрированной основе. Оценка воздействия на окружающую среду от конкретных проектов, в том числе в промышленности, должна быть определена до выдачи разрешения на реализацию конкретного проекта, таким образом воздействие от проекта просчитывается в процессе разработки решений о его реализации.
Разработчик проекта обязан подготовить отчет на определенных условиях об экологических аспектах намечаемой деятельности и передать его уполномоченным органам. Отчет должен быть доступен специальным уполномоченным органам и общественности. Директивы содержат по большей части процедурные требования и не обязывают членов Европейского Сообщества отказывать в выдаче разрешений на реализацию проектов, опасных для окружающей среды. Результаты оценки и анализа информации, полученные благодаря механизмам ОВОС, должны приниматься во внимание при совершенствовании правового регулирования экологических отношений, подпадающих под действие данной Директивы.
Директива Европейского Сообщества подчеркивает важность мониторинга, снижения количества нестандартных ситуаций на промышленных предприятиях и использования интегрированного подхода к поиску решения различных природоохранных проблем.
Важное значение имеет практика ЕС по распространению информации, в частности, о практической реализации норм и требований по охране окружающей среды в промышленности. Предполагается использовать стратегию «name, shame and fame» («имя, позор и слава») применительно к исполнению предприятиями и организациями отдельных нормативных правовых актов.
Информация о реализации правовых норм представляется в виде ежегодных отчетов Европейской комиссии, ежегодных обзоров в виде сводной таблицы. Предусмотрен обмен информацией и опытом между административными органами и экспертами странами — членами Европейского Сообщества, промышленными предприятиями и экологическими организациями, публикация специального бюллетеня об уровне загрязнения, вызываемого деятельностью различных производственных объектов.
В промышленности стран — членов ЕС зарождаются «добровольные инициативы», направленные на усиление экологической ориентации предприятий и организаций. Так, ряд компаний разработали принципы политики в области охраны окружающей среды и устойчивого развития. Союзы предпринимателей Европейского Сообщества выработали кодексы поведения и рекомендации для своих членов, содержащие принципы экологической политики. Опыт разработки таких кодексов поведения промышленниками и предпринимателями полезен и для нашей страны, так как имеет важное значение для соблюдения правовых экологических требований и организации природоохранительной деятельности промышленных предприятий в субъектах Российской Федерации.
Европейская Комиссия подчеркивая преимущества дальнейшего использования «соглашений по охране окружающей среды», способных обеспечить эффективное и экономичное решение проблем, разработала основные критерии, которые должны соблюдаться при их заключении. Соглашения по охране окружающей среды имеют значительный потенциал на местном уровне, поскольку позволяют учитывать специфику промышленного производства и на основе этого решать экологические проблемы предприятий и территорий, связанные, например, с качеством воды или восстановительными работами после закрытия объекта.
В настоящее время Европейская комиссия проводит изучение существующих добровольных инициатив в сфере охраны окружающей среды как в ЕС, так и в других странах, для оценки их использования и дачи рекомендаций по их применению. Готовятся предложения по разработке рамочной директивы по решению юридических и административных проблем, возникающих в процессе заключения соглашений по охране окружающей среды на уровне ЕС.
Таким образом, в законодательстве ЕС в сфере охраны окружающей среды в промышленности важную роль играют нормативные акты, программа LIFE («Жизнь»), «добровольные инициативы», Система экологического управления и аудита (EMAS) и маркировка экологически чистых продуктов «Eco-label», которые в настоящее время пересматриваются с целью повышения их эффективности.
