(Тарасов А. В.) («Военно-юридический журнал», 2014, N 2)
ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ОХРАНЫ: ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ И ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
А. В. ТАРАСОВ
Тарасов Алексей Владимирович, старший преподаватель Академии Федеральной службы охраны России (г. Орел).
Статья посвящена правовому регулированию производства по делам об административных правонарушениях в деятельности органов государственной охраны. Автор рассматривает законодательную регламентацию правомочий должностных лиц ФСО России по составлению протоколов об административных правонарушениях, а также проблемы, возникающие у сотрудников ФСО России при реализации данной функции.
Ключевые слова: административное правонарушение, организационно-правовые основы, правовое регулирование.
Proceeding on the cases of administrative legal violations in the agencies of state guard: legal fundamentals and problems of implementation A. V. Tarasov
The article is devoted to the legal regulation of proceedings of administrative violations in the state of protection. The author considers the legislative regulation of the powers of the officers of the Russian Secret Service to draw up reports on administrative offences, as well as the problems encountered by employees of Federal Security Service of Russia for implementation of this function.
Key words: administrative offence, organizational and legal foundations, legal regulation.
Производство по делам об административных правонарушениях как одна из функций органов публичной власти имеет важное значение в деле укрепления законности и правопорядка. Административные правонарушения — самые распространенные из всех видов правонарушений, о чем красноречиво свидетельствует статистика. Ежегодно в нашей стране регистрируется около 70 млн. административных правонарушений. Необходимо иметь в виду, что это далеко не полная картина. Здесь необходимо учитывать тот факт, что административные правонарушения очень латентны, и это явление имеет более широкое распространение, чем латентность преступлений. Это, несомненно, порождает у большей части населения чувство уверенности в безнаказанности противоправного поведения и неверие в эффективность деятельности правоохранительной системы государства <1>. ——————————— <1> Канунникова Н. Г. Актуальные проблемы борьбы с административными правонарушениями // Административное право и процесс. 2013. N 4. С. 6.
Органы государственной охраны, в соответствии с Федеральным законом, в рамках возложенных на них задач участвуют в выявлении, предупреждении и пресечении преступлений и иных правонарушений на охраняемых объектах и на трассах проезда (передвижения) объектов государственной охраны. Но несмотря на то, что Федеральный закон «О государственной охране» был принят в 1996 г., законодатель лишь 8 декабря 2011 г. наделил уполномоченных должностных лиц ФСО России правом составления протоколов об административных правонарушениях <2>, предусмотренных: ч. 5 ст. 19.3 КоАП РФ (неповиновение законному распоряжению сотрудников органов государственной охраны); ч. 1 ст. 19.4 КоАП РФ (неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор или контроль); ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ (невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор или контроль); ст. 19.6 КоАП РФ (непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения); ст. 19.7 КоАП РФ (непредставление сведений или информации); ст. 20.17 КоАП РФ (нарушение пропускного режима охраняемого объекта), а также правом рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 3 ст. 13.5 КоАП РФ (нарушение правил охраны линий или сооружений связи, если это нарушение вызвало повреждение линий или сооружений связи для нужд органов государственной власти, для нужд обороны, безопасности и охраны правопорядка); и ч. 4 ст. 13.5 КоАП РФ (несоблюдение должностными лицами требований нормативных документов об обеспечении бесперебойной работы линий передач, трактов и каналов, предоставленных для нужд органов государственной власти, обороны, безопасности и охраны правопорядка) <3>. ——————————— <2> Федеральный закон «О государственной охране» от 27.05.1996 N 57-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2594. <3> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях // СЗ РФ. 2002. N 1. Ст. 1.
После принятия соответствующих изменений в федеральное законодательство руководство органов государственной охраны утвердило Перечень должностных лиц ФСО России, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях <4>. Вместе с тем на сегодняшний день большинство подразделений ФСО России не используют в своей практической деятельности этот правовой механизм. ——————————— <4> Приказ Федеральный службы охраны от 17.04.2012 N 192 // Российская газета. 30.05.2012. N 121.
Проведенный среди сотрудников различных подразделений ФСО России мониторинг показал, что сотрудники в целом положительно оценивают новое властное полномочие по составлению протоколов об административных правонарушениях, однако не пользуются им ввиду целого ряда причин. Во-первых, личный состав подразделений ФСО России, наделенный правом составлять протоколы об административных правонарушениях, не совсем понимает, как практически реализовать данную функцию, поскольку в подразделениях нет бланков протоколов. Во-вторых, в качестве препятствия указывается отсутствие данного правомочия в должностных инструкциях. В примечании к Приказу ФСО России, которым утвержден перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, указывается: «Перечисленные в настоящем Перечне должностные лица ФСО России имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с предоставленными им полномочиями по направлениям служебной деятельности». Из этого примечания вполне логично можно предположить, что закрепление правомочия по составлению протокола об административном правонарушении в должностной инструкции является вполне логичным. Данное положение можно также обосновать тем, что составы правонарушений, за которые могут быть составлены протоколы сотрудниками ФСО России, существенно отличаются друг от друга и, по нашему мнению, составы, предусмотренные ч. 5 ст. 19.3 КоАП РФ (неповиновение законному распоряжению сотрудников органов государственной охраны) или ст. 20.17 КоАП РФ (нарушение пропускного режима охраняемого объекта), более характерны для несения службы на постах или маршрутах, в то время как ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ (невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор или контроль) или ст. 19.6 КоАП РФ (непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения) могут быть выявлены совершенно иной категорией сотрудников ФСО России. В-третьих, многие сотрудники, не имея юридического образования и минимальных практических навыков такой работы, не понимают, что входит в состав административного правонарушения, а именно какие действия нарушителя образуют его объективную сторону. В-четвертых, практическая реализация сотрудником ФСО России права составления протокола об административном правонарушении зачастую осложняется тем, что для его составления требуется доставить нарушителя в служебное помещение, а большинство охраняемых объектов такими помещениями не оборудованы. Остается доставлять в служебные помещения органов внутренних дел или органов местного самоуправления, а они, в свою очередь, находятся за пределами границ охраняемых объектов, что требует от сотрудников оставления своего поста или маршрута, а это в большинстве случаев не допускается. В-пятых, не всегда есть возможность на месте установить личность нарушителя, что является основанием для применения к нему меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренной ст. 27.3 КоАП РФ (административное задержание). Вместе с тем закон не наделяет сотрудников ФСО России правом осуществлять административное задержание, что, в свою очередь, препятствует реализации самой функции составления протокола. В-шестых, личному составу непонятно, что же делать дальше с уже составленным протоколом, каков механизм его регистрации и дальнейшего направления по подведомственности в суд или органы внутренних дел. В-седьмых, отсутствие элементарных навыков составления процессуальных документов порождает у сотрудников ФСО России чувство неуверенности в правомочности своих действий и, как следствие, желание избежать сомнительных с их точки зрения конфликтных ситуаций. Все вышеизложенные причины в целом негативно сказываются на авторитете государственной службы, поскольку отсутствие должной реакции на противоправное поведение нарушителей административного законодательства со стороны уполномоченных должностных лиц ФСО России способствует росту откровенных провокаций, к которым прибегают некоторые граждане. Так, в сети Интернет регулярно появляются видеоролики, на которых молодые люди, пользуясь безнаказанностью, демонстративно совершают административные правонарушения, предусмотренные ч. 5 ст. 19.3 КоАП РФ (неповиновение законному распоряжению сотрудников органов государственной охраны), санкция за которые предусматривает административный арест сроком до 15 суток. Конечно, для ФСО России производство по делам об административных правонарушениях как разновидность административно-юрисдикционной деятельности является новой и еще незнакомой, но это достаточно действенный правовой механизм, использование которого позволяет успешно решать ряд задач, стоящих перед подразделениями ФСО России. Поэтому, на наш взгляд, сложившуюся ситуацию необходимо кардинально менять, нарабатывая административную практику в данной сфере служебной деятельности. По нашему мнению, для того, чтобы механизм правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях в ФСО России заработал, необходимо предпринять несколько организационно-технических шагов. На ведомственном уровне подготовить формализованный бланк протокола об административном правонарушении, максимально соответствующий особенностям составов правонарушений, выявляемых сотрудниками ФСО России, организовать их централизованную печать и снабжение ими всех заинтересованных подразделений. Переработать должностные инструкции, а также иные служебные документы, в которых закрепляются права и обязанности сотрудников ФСО России, закрепив в них право составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с предоставленными им полномочиями по направлениям служебной деятельности. В системе занятий по служебной подготовке предусмотреть проведение практических и теоретических занятий, в ходе которых разъяснять особенности составов административных правонарушений, за совершение которых сотрудники ФСО России имеют право составлять протоколы, а также рассматривать наиболее типичные и нестандартные ситуации, имеющие отношение к данной сфере, с акцентированием внимания на том, как должен действовать сотрудник в этих ситуациях. Также необходимо рассматривать методику составления протоколов об административных правонарушениях. Еще одним важным шагом в рассматриваемом направлении деятельности должно стать определение ответственных должностных лиц, которые будут регистрировать составленные протоколы и осуществлять их сопровождение в органы административной юрисдикции по подведомственности. По нашему мнению, эту функцию вполне может осилить дежурная служба.
Литература
1. Канунникова Н. Г. Актуальные проблемы борьбы с административными правонарушениями // Административное право и процесс. 2013. N 4. С. 6.
