(Карпович О. Г.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2012, N 11)
США: БОРЬБА С КОРРУПЦИЕЙ В ГОСУДАРСТВЕННОМ АППАРАТЕ <*>
О. Г. КАРПОВИЧ
——————————— <*> Karpovich O. G. USA: fighting corruption in the state apparatus.
Карпович Олег Геннадьевич, профессор ФГБУН «Институт США и Канады РАН».
В настоящей статье проведен авторский анализ мер и мероприятий, применяемых администрацией президента США, а также руководством ряда министерств и ведомств в целях противодействия коррупции в рядах государственных служащих. Рассматривается ряд международных аспектов.
Ключевые слова: чиновники, государственный аппарат, комиссия, имущественное благо, суд, Совет Европы, ООН, ГРЕКО, президент, конвенция.
The present article presents the author’s analysis of measures and actions applied by administration of the President of the USA and also the heads of a number of ministries and departments for the purposes of counteraction of corruption among state servants. The author considers a number of international aspects.
Key words: bureaucracy, state apparatus, commission, property benefit, court, European Council, UNO, GRECO, president, convention.
Взяточничество государственных чиновников в уголовном порядке преследуется чрезвычайно трудно, прежде всего, в силу коррумпированных связей чиновников, также опасающихся за свою репутацию, а также по причине трудоемкости процесса сбора улик и их доказательства в суде. Существует целая система легальных ухищрений, прикрывающих взяточничество: получение «комиссионных», дорогих подарков через родственников и подставных лиц, скидки на работы и услуги, политическая реклама и т. п. В то же время в США доказанная причастность государственных, политических деятелей и служащих в каких-либо махинациях, коррупционных процессах традиционно оканчивается их «политической смертью» и увольнением с занимаемого поста. Примером к вышесказанному служит обвинительный приговор суда в отношении экс-губернатора Иллинойса Рода Благоевича к 14 годам заключения за попытку «продать» сенатское кресло, освободившееся после избрания Барака Обамы президентом. Демократ, губернатор штата Иллинойс, где начал восхождение на политический Олимп Барак Обама, «Благо» — как окрестили местные политики губернатора, — строил поистине наполеоновские планы. Многие ждали, что он отправится покорять Вашингтон или, например, поработает в администрации президента США. В некоторых СМИ появлялась информация, что «Благо» может побороться за номинацию от демократов на выборах главы государства в 2016 г. Однако дело до этого не дошло. Благоевич оказался коррупционером. В коррупционной схеме были замешаны 15 человек. Губернатора буквально поймали за руку при попытке выгодно сбыть место сенатора от штата Иллинойс. Кресло это осталось вакантным после избрания Б. Обамы президентом США. Предприимчивый «Благо», имевший право назначить его преемника, решил подыскать кандидата, который мог бы щедро отблагодарить за содействие. В итоге кресло досталось темнокожему политику Роланду Баррису. Скандал вокруг «Благо» крайне встревожил политическую элиту. Новоиспеченного сенатора (Р. Барриса) долго подозревали в коррупции, но под конец оставили в покое. Впрочем, политик проработал на Капитолии очень недолго — в прошлом году решил не выставлять свою кандидатуру на перевыборы. Официально — из-за нехватки средств на кампанию <1>. ——————————— <1> Воропаев В. Кресло Обамы довело до тюрьмы // Российская газета. 09.12.2011. С. 8.
А вот у Рода Благоевича начались самые серьезные проблемы. После предъявления целого ряда обвинений в январе 2009 г. ему объявили импичмент. Р. Благоевич признал свою вину и попросил о снисхождении. Однако судья был неумолим. «Нанесенный вред измеряется не в деньгах. Этот ущерб — размывание доверия общества к власти», — сказал федеральный судья. В итоге Р. Благоевича признали виновным по большинству пунктов обвинения, связанных с коррупцией. Экс-губернатору придется отсидеть как минимум 85% срока, т. е. 12 лет. Иллинойс не первый раз переживает подобный скандал. Шесть губернаторов штата, включая и Благоевича, обвинялись в коррупции, двоих из них оправдали, четырех приговорили к разным срокам тюрьмы. Отбывает тюремное заключение и непосредственный предшественник Благоевича — Джордж Райан. В Примерном уголовном кодексе США, подготовленном Институтом американского права и имеющим сугубо рекомендательный характер, предлагалось установить ответственность публичных служащих за принятие подарков со стороны лиц, находящихся в их юрисдикции (ст. 240.5). При этом выделяются несколько категорий публичных служащих: должностные лица, осуществляющие распорядительные функции, или проводящие инспектирование или расследование, или осуществляющие судопроизводство от имени государства или охрану заключенных. Им запрещается принимать имущественные блага от лиц, заведомо для них находящихся в сфере действия таких распорядительных функций, инспектирования, расследования или охраны, а равно от лица, против которого заведомо для них предстоит или предполагается производство; должностных лиц, имеющих отношение к государственным контрактам и имущественным сделкам. Они не должны принимать имущественные блага от лица, которое заведомо для них заинтересовано или может быть заинтересовано в контракте или имущественной сделке; должностных лиц, осуществляющих судебные или административные функции. Эти лица не могут принимать имущественные блага от лица, которое заведомо для них заинтересовано или может стать заинтересованным в разрешении вопроса, находящегося на рассмотрении публичного служащего или в трибунале, с которым он связан; должностных лиц законодательных учреждений. Им воспрещается получение имущественных благ от лиц, заведомо для них заинтересованных в каком-либо законопроекте, соглашении или производстве, относящемся к компетенции законодательного учреждения, его комиссий или органа <2>. ——————————— <2> См.: Волженкин Б. В. Коррупция (часть 3). Мировой опыт борьбы с коррупцией и российское законодательство. URL: http://law. vl. ru/analit/all_exec. php? (дата обращения: 2 августа 2012 г.); Коррупция. URL: http://www. tranparency. com (дата обращения: 2 августа 2012 г.): Примерный уголовный кодекс США. Официальный проект Института американского права. М., 1969. С. 169 — 171.
В то же время в Примерном УК предлагался ряд исключений, когда получение публичным служащим имущественного блага не считается правонарушением. Сюда было отнесено получение: а) вознаграждений, предписанных законом, или иного другого блага, за которое получатель предоставляет законное встречное удовлетворение или на которое он иным образом уполномочен; б) подарков или иных благ, предоставленных в связи с родством или иными личными, профессиональными или деловыми взаимоотношениями; в) малозначительных благ, связанных с личными, профессиональными или деловыми контактами и не создающих серьезной опасности ущерба беспристрастности должностных лиц <3>. ——————————— <3> См.: Волженкин Б. В. Коррупция (часть 3). Мировой опыт борьбы с коррупцией… С. 169 — 171; Никифоров Б. С., Решетников Ф. М. Указ. соч. С. 160 — 161.
Помимо взяточничества в сфере деятельности публичной администрации в американском законодательстве имеются нормы об ответственности за «коммерческое взяточничество». В федеральном уголовном законе (раздел 18 Свода Законов США, ст. 215 и 216) установлена ответственность за получение взяток и «вознаграждений» служащими федеральных банков и некоторых других финансовых учреждений за предоставление ссуд, продление кредита и другие операции. Уголовный кодекс штата Нью-Йорк рассматривает коммерческое взяточничество шире — как получение служащим или доверенным лицом без согласия его наймодателя или руководителя какого-либо блага по соглашению или с пониманием того, что это окажет влияние на его поведение в делах наймодателя или руководителя <4>. ——————————— <4> Там же.
Международное законодательство в определенной степени регламентирует вопросы противодействия коррупции в США, однако наибольшее значение имеют правовые акты Организации Объединенных Наций. В их числе следует отметить, прежде всего, Конвенцию ООН против коррупции (далее — Конвенция ООН), принятую Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 г. Данная Конвенция представляет собой довольно обширный документ, включающий преамбулу и 71 статью, изложенные в восьми разделах: общие положения, меры по предупреждению коррупции, криминализация и правоохранительная деятельность, международное сотрудничество, меры по возвращению активов, техническая помощь и обмен информацией, механизмы осуществления, заключительные положения. К сожалению, понятие коррупции в Конвенции ООН не раскрыто. Определение коррупции и коррупционных правонарушений оставляется на усмотрение государств, подписавших Конвенцию. Анализ положений Конвенции ООН позволяет сделать вывод в том, что коррупция в данном случае понимается достаточно широко, примерно так, как это предусмотрено в действующем американском законодательстве. Вместе с тем государства-участники вправе определять коррупцию и в более узком смысле. В любом случае к коррупции относятся умышленные деяния, совершаемые публичным должностным лицом, в том числе подкуп, злоупотребление служебным положением, хищение с использованием служебного положения, незаконное обогащение, с использованием служебного положения, отмывание доходов от преступления, воспрепятствование осуществлению правосудия и др. Государства-участники могут расширить список коррупционных преступлений, установить ответственность за коррупционные преступления в частном секторе, определять ответственность за коррупцию юридических лиц. После принятия Конвенции ООН против коррупции менее значимую роль стали играть принятые ранее международные правовые акты ООН о противодействии коррупции, однако они по-прежнему сохраняют юридическую силу. В их числе Декларация о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих организациях, принятая 16 декабря 1996 г. Резолюцией 51/191 на 86-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН, и Рекомендации относительно международного сотрудничества в области предупреждения преступности и уголовного правосудия в контексте развития (далее — Рекомендации), принятые 14 декабря 1990 г. Резолюцией 45/107 на 68-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН. Данные НПА носят в большей степени декларативный характер, объявляя проблему противодействия коррупции одним из наиболее приоритетных направлений деятельности государств. Подписавшие страны обязуются криминализировать коррупционные деяния и осуществлять международное сотрудничество по их предупреждению. В ст. 8 Рекомендаций указано, что, поскольку коррупция среди государственных должностных лиц может свести на нет потенциальную эффективность всех видов правительственных программ, затруднить развитие и создать угрозу для отдельных лиц и группы лиц, в высшей степени важно, чтобы все государства: a) проанализировали адекватность своего уголовного законодательства, включая процессуальные нормы, с тем, чтобы реагировать на все виды коррупции и соответствующие действия, способствующие или содействующие коррупции, и применили санкции, которые обеспечат надлежащее сдерживание; b) разработали административные и регулятивные механизмы для предупреждения коррупции или злоупотребления властью; c) установили процедуры выявления, расследования и осуждения коррумпированных должностных лиц; d) разработали правовые положения для конфискации средств и имущества, приобретенных в результате коррупции; e) приняли надлежащие меры в отношении предприятий, причастных к коррупции. Помимо отмеченных правовых актов ООН вопросы противодействия коррупции затрагиваются также в некоторых документах ООН, посвященных противодействию другим видам преступности. Так, Конвенция против транснациональной организованной преступности, принятая в г. Нью-Йорке 15 ноября 2000 г. Резолюцией 55/25 на 62-м пленарном заседании 55-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, обязывает все подписавшие ее государства криминализировать коррупцию (ст. 8) и предпринимать законодательные, административные или другие эффективные меры для предупреждения и выявления коррупции среди публичных должностных лиц и наказания за нее (ст. 9). В Декларации о преступности и общественной безопасности, принятой 12 декабря 1996 г. Резолюцией 51/60 на 82-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН, государства-члены соглашаются «вести борьбу с коррупцией и взяточничеством и запретить их, поскольку они подрывают правовые устои гражданского общества путем применения соответствующих внутригосударственных законов против такой деятельности. С этой целью государства-члены соглашаются также рассмотреть вопрос о разработке совместных международных мер для борьбы с коррупцией, а также о накоплении технического опыта для предупреждения коррупции и борьбы с ней» (ст. 10). Статья 7 Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятого 17 декабря 1979 г. Резолюцией 34/169 на 106-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН, определяет, что «любой акт коррупции, как и любое другое злоупотребление властью, несовместимы со служебным статусом должностного лица по поддержанию правопорядка. К любому должностному лицу по поддержанию правопорядка, совершившему акт коррупции, закон должен применяться в полной мере, поскольку правительства не могут ожидать от граждан соблюдения ими правопорядка, если они не могут или не хотят обеспечивать соблюдение законности их собственными должностными лицами и в рамках их собственных учреждений». В числе наиболее значимых правовых актов Совета Европы антикоррупционной направленности следует отметить, прежде всего, Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию (Criminal Law Conventionon Corruption, ETS N 173), принятую в г. Страсбурге 27 января 1999 г. В настоящее время в Конвенции, вступившей в силу 1 июля 2002 г., участвуют 43 государства. В соответствии с разделом III Конвенции полномочия по контролю за ее выполнением возлагаются на Группу государств против коррупции (ГРЕКО), которая является ее контрольным механизмом. В данной Конвенции устанавливаются основные принципы, понятия, механизмы, направления и меры по борьбе с коррупцией, основы криминализации деяний, признаваемых коррупционными, а также вопросы сотрудничества государств в сфере противодействия коррупции. В настоящее время членами ГРЕКО являются 47 государств (46 европейских и США). Входящие в эту группу государства присоединились к основополагающим международным антикоррупционным конвенциям. Помимо этого, приняты и другие правовые акты. Так, Рекомендация N Rec (2003) 4 Комитета министров Совета Европы «Об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний», принятая 8 апреля 2003 г. на 835-м заседании представителей министров, предусматривает определенные меры, направленные на борьбу с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний.
