(Гончаров В. В.) («Российский следователь», 2010, N 6)
УКРЕПЛЕНИЕ ИСПОЛНИТЕЛЬСКОЙ ДИСЦИПЛИНЫ В СИСТЕМЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ОСНОВНОЕ СРЕДСТВО БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ <*>
В. В. ГОНЧАРОВ
——————————— <*> Goncharov V. V. Strengthening Executive Discipline in the System of Executive Power in the Russian Federation as a Fundamental Means of Fighting Corruption.
Гончаров В. В., директор Научно-исследовательского института проблем глобализации, экономики и развития гражданского общества, профессор кафедры конституционного и муниципального права.
Настоящая статья посвящена исследованию процессов укрепления исполнительской дисциплины в системе исполнительной власти в Российской Федерации как основного средства борьбы с коррупцией в ее рядах. Автор обосновывает позицию, согласно которой сохранение и развитие российской государственности возможно лишь при условии концентрации усилий общества и государства на пути структурной модернизации российской экономики и улучшения уровня жизни граждан страны. Подобная модернизация может быть осуществлена только посредством централизации системы государственного управления в России и повышения эффективности ее деятельности. Однако основным препятствием на пути повышения управляемости государственного механизма выступает рост коррупции в рядах государственных и муниципальных служащих. В статье исследуется зависимость уровня коррупции в чиновничьей среде от состояния исполнительской дисциплины в органах государственной власти и местного самоуправления. Автор исследует понятие аудита эффективности деятельности органов исполнительной власти, а также их должностных лиц, обосновывая необходимость проведения комплексных мероприятий по повышению уровня исполнительской дисциплины в системе органов государственного управления. В работе проведен анализ основных проблем, препятствующих борьбе с коррупцией в чиновничьей среде, разработан ряд мероприятий по их разрешению.
Ключевые слова: исполнительская дисциплина, исполнительная власть, Российская Федерация, коррупция, Уголовный кодекс, аудит эффективности, контрольно-счетные органы, проблемы, государственный механизм, органы государственного управления.
The present article is devoted research of processes of strengthening of performing discipline in executive power system in the Russian Federation as basic means of a fight against corruption in its numbers. The author proves a position according to which preservation and development of the Russian statehood is possible only under condition of concentration of efforts of a society and the state on a way of structural modernisation of the Russian economy and improvement of a standard of living of citizens of the country. Similar modernisation can be carried out only by means of centralisation of system of the government to Russia and increases of efficiency of its activity. However as the basic obstacle in a way of increase of controllability of a machinery of government growth of corruption in the ranks of the state and municipal employees acts. In article dependence of level of corruption in official to the environment from a condition of performing discipline in public authorities and local government is investigated. The author investigates concept of audit of efficiency of activity of enforcement authorities, and also their officials, proving necessity of carrying out of complex actions for increase of level of performing discipline for system of state bodies. In work the analysis of the basic problems interfering a fight against corruption in official to the environment is carried out, a number of actions for their permission is developed.
Key words: performing discipline; executive power; the Russian Federation; corruption; the Criminal code; efficiency audit; control bodies; problems; a machinery of government; state bodies.
Представляется, что сохранение и развитие российской государственности на современном этапе исторического развития невозможно без усиления роли государства в жизни общества. Глобальные политические и социально-экономические перемены в мире диктуют необходимость прорыва Российской Федерации на качественно новый инновационный путь развития. Это потребует максимальной централизации системы органов государственного и муниципального управления, повышения эффективности их работы. Однако на пути оптимизации государственного механизма имеется ряд серьезных препятствий, в числе которых можно отметить высокий уровень коррупции в государственном аппарате; сепаратизм региональных элит; преобладание долгое время в системе государственного управления в Российской Федерации центробежных тенденций; низкий уровень правовой культуры как в среде государственных и муниципальных чиновников, так и среди населения в целом. Коррупция как негативное явление в организации и деятельности органов власти является спутником в работе любого государственного или муниципального аппарата с момента появления государства как социально-политического института. В отечественной и зарубежной научной и учебной литературе, а также нормативно-правовой базе нет единого подхода в определении понятия коррупции [1]. Так, профессор Т. Я. Хабриева указывает на то, что далеко не во всех государствах есть четкая законодательная формулировка понятия «коррупция» (например, нет ее в законодательстве таких стран, как Австрия, Великобритания, Дания, Индия, Китай, США, Швейцария, Финляндия) [2]. По мнению ученых Института законодательства и сравнительного правоведения, основным сущностным признаком коррупции является использование должностным лицом своего служебного положения в целях получения выгоды либо предоставление выгоды должностному лицу, сопровождаемое нарушением законности [2]. Некоторые авторы рассматривают коррупцию как степень отчужденности государственных служащих от государства [3, с. 35]. Коррупция является предметом обсуждения на уровне международных организаций, которые принимают различные акты в области противодействия коррупции [4]. По мнению ученых-филологов, под коррупцией следует понимать подкуп, продажность должностных лиц, политических деятелей [5, с. 384]. Представляется, что коррупция как негативное явление в организации и деятельности государственного аппарата обладает рядом существенных признаков, отличающих ее от иных видов противоправной деятельности: во-первых, она представляет собой действия либо бездействие должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, направленные на получение какой-либо выгоды от использования своего служебного положения, осуществляемые с нарушением действующего законодательства, т. е. носящие противоправный характер; во-вторых, данная деятельность состоит, как правило, в невыполнении должностными лицами задач и функций, стоящих перед органами власти; в-третьих, посредством коррупционной деятельности осуществляется использование бюджетных средств, а также государственного и муниципального имущества не для выполнения задач и функций государства, а для личного обогащения должностных лиц органов власти; в-четвертых, коррупционная деятельность предполагает формирование внутри структуры органов власти системы неофициальных отношений, связей, направленных на получение государственными или муниципальными служащими незаконной выгоды от использования служебного положения; в-пятых, коррупция отличается динамичным развитием, суть которого составляет постепенное сращивание коррупционного аппарата внутри органов власти с преступностью вне системы органов государственного и муниципального управления, в том числе и путем установления криминальных неофициальных взаимоотношений должностных лиц органов власти с предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в частной собственности, а также индивидуальными предпринимателями в целях незаконного использования государственной и муниципальной собственности и бюджетных средств; в-шестых, данная деятельность носит постоянный и устойчивый характер; в-седьмых, в нее могут быть вовлечены должностные лица как одного, так и значительного числа органов государственной власти и местного самоуправления; в-восьмых, подобная деятельность приносит существенный ущерб государственным, муниципальным и общественным интересам; в-девятых, по мере развития коррупции существенно падает уровень исполнительской дисциплины в системе органов государственной власти и местного самоуправления, а также деятельности их должностных лиц. В связи с вышеизложенным под коррупцией следует понимать деятельность должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, направленную на получение какой-либо выгоды от использования своего служебного положения, осуществляемую с нарушением действующего законодательства, носящую постоянный и устойчивый характер, приносящую существенный ущерб государственным, муниципальным и общественным интересам, выражающуюся в снижении уровня исполнительской дисциплины в системе органов государственной власти и местного самоуправления, а также деятельности их должностных лиц. Коррупция на современном этапе государственного развития в мире характеризуется рядом тенденций формирования и развития: а) в нее все более вовлекаются высшие должностные лица государства любых ветвей государственной власти; б) в результате возникновения коррупционных сообществ реальная власть по принятию решений в рамках органов государственной власти и местного самоуправления все более принадлежит не самим государственным или муниципальным чиновникам, а иным участникам подобного криминального сообщества; в) коррупционные системы ряда стран постепенно сращиваются в единое структурированное пространство (в перспективе возможно образование транснациональной коррупции глобального планетарного масштаба); г) в коррупцию все чаще вовлечены чиновники международных правительственных и межправительственных организаций любого уровня; д) падает эффективность и результативность деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц. Система исполнительной власти в любой стране наиболее подвержена коррупции (и Российская Федерация в этом процессе не является исключением) по ряду причин: во-первых, органы государственного управления являются наиболее многочисленной разновидностью в государственном механизме; во-вторых, должностные лица органов исполнительной власти, как правило, пребывают в системе органов государственного управления значительные периоды времени, перемещаясь по иерархической лестнице с должности на должность; в-третьих, система формирования органов исполнительной власти такова, что вышестоящие должностные лица практически свободны в комплектовании подчиненных им органов исполнительной власти, что создает благодатную почву для формирования коррупционного сообщества; в-четвертых, деятельность органов исполнительной власти, а также их должностных лиц непосредственно связана с формированием, распределением, перераспределением и использованием средств государственных и муниципальных бюджетов, распоряжением объектами, находящимися в государственной и муниципальной собственности, а также контролем за данными процессами, что создает финансовую основу коррупционной системы. В настоящее время борьба с коррупцией как в Российской Федерации, так и в других странах (в том числе и на международном уровне) приобрела статус первоочередной национальной задачи [6; 7, с. 61 — 63], так как в эпоху глобального экономического кризиса и нехватки ресурсов для его преодоления необуздание коррупции может привести к экономическому коллапсу планетарного масштаба, обострив социальные, политические, экономические противоречия на всех уровнях общественного и государственного устройства. Представляется, что в качестве основного метода борьбы с коррупцией в Российской Федерации должно выступить укрепление исполнительской дисциплины в системе органов исполнительной власти. Представляется, что под укреплением исполнительской дисциплины в системе органов государственного управления следует понимать одновременное достижение в организации и деятельности государственных служащих исполнительной власти ряда показателей: 1) качества реализуемых населению публичных услуг; 2) оперативности в принятии решений органами исполнительной власти любого уровня, а также их должностными лицами; 3) своевременности выполнения нижестоящими органами исполнительной власти и их должностными лицами руководящих решений вышестоящих органов и должностных лиц; 4) результативности в деятельности, оцениваемой в качественных и количественных показателях. Действующее законодательство не содержит определения понятия уровня исполнительской дисциплины в государственном управлении, отсутствует единый механизм его анализа и оценки. Понятие степени укрепления исполнительской дисциплины носит скорее оценочный характер, что затрудняет анализ эффективности и результативности работы органов исполнительной власти и их должностных лиц. В то же время федеральное и региональное законодательство о государственной службе содержит целые главы, посвященные вопросам исполнительской дисциплины [8; 9]. Большое внимание достижению высокого уровня исполнительской дисциплины в системе государственного управления из года в год уделяется в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию [6]. Так, в своем Послании российскому парламенту в 1999 г. Глава государства отмечал, что повышение исполнительской дисциплины представляет собой одну из основных проблем государственного строительства и построения исполнительной вертикали власти в стране [10]. Именно Президент страны, пользуясь своим положением органа государственной власти, фактически возглавляющего единую систему исполнительной власти в России, является постоянным инициатором проведения мероприятий по повышению уровня исполнительной дисциплины в государственном механизме, принимая соответствующие указы и акцентируя внимание на указанной проблеме в средствах массовой информации [11; 12]. Глава государства осуществляет меры по обеспечению высокого уровня исполнительской дисциплины и на региональном уровне путем осуществления президентского контроля [13]. В то же время в рамках единой системы исполнительной власти в Российской Федерации на федеральном уровне ведомственные акты предусматривают различные критерии оценки уровня исполнительской дисциплины должностных лиц министерств, федеральных служб и агентств, существенно отличаются порядок и условия проведения подобной оценки [14]. Однако частными хозяйствующими субъектами основное внимание уделяется не формальному подходу к соблюдению исполнительской дисциплины работниками, а качественной составляющей их деятельности. Проводятся анализ и оценка эффективности и результативности выполняемых должностных обязанностей, исследуются обстоятельства, влияющие на увеличение либо снижение производимого прибавочного продукта в зависимости от уровня исполнительской дисциплины работников. Таким образом, оценка уровня исполнительской дисциплины в частных хозяйствующих субъектах отличается от аналогичной оценки в органах государственного управления тем, что большое внимание в ней уделяется исследованию экономических показателей деятельности работников. Например, деловые качества офисных работников могут оцениваться по балльной или балльно-рейтинговой системе на основе исследования уровня исполнительской дисциплины, показателей их трудовой и творческой активности [15]. Повышение уровня исполнительской дисциплины в системе органов исполнительной власти в Российской Федерации (в целях усиления борьбы с коррупцией в ее рядах) осложнено рядом проблем. Во-первых, требует разработки и закрепления в законодательстве, научной и учебной литературе единый понятийный аппарат в части определения необходимого уровня исполнительской дисциплины, коррупции в рядах государственных и муниципальных служащих, проведения финансово-экономического контроля, анализа и оценки эффективности и результативности функционирования органов государственного управления, а также их должностных лиц. Во-вторых, слабо разработаны административно-правовые средства предупреждения и борьбы с коррупцией в системе органов государственного и муниципального управления [16, с. 303 — 308]. В-третьих, в действующем законодательстве не закреплена система оценки уровня исполнительской дисциплины в системе исполнительной власти, а также не создан единый механизм контрольных органов власти, основной задачей деятельности которых будет являться повышение исполнительской дисциплины среди органов государственного и муниципального управления, борьба с коррупцией. В-четвертых, не разработаны действенные и результативные процедуры понуждения контрольными органами органов исполнительной власти в части повышения уровня исполнительской дисциплины, оптимизации и повышения эффективности расходования бюджетных средств. В-пятых, у контрольных органов власти отсутствуют реальные полномочия по предупреждению и пресечению неэффективного использования средств федерального, региональных и местных бюджетов, создания коррумпированных сообществ. В-шестых, требует ужесточения система мер дисциплинарной, административной, уголовной ответственности в отношении должностных лиц органов государственного и муниципального управления, уличенных в коррупции. В-седьмых, слабо используется зарубежный опыт в части борьбы с коррупцией путем повышения уровня исполнительской дисциплины в органах государственного и муниципального управления. Представляется, что повышение уровня исполнительской дисциплины в единой системе органов исполнительной власти в Российской Федерации следует осуществлять путем реализации ряда мероприятий. Следует разработать и внедрить в действующее законодательство понятие аудита эффективности деятельности органов государственного и муниципального управления, а также их должностных лиц, под которым следует понимать систему внутренних и внешних мероприятий управленческого аудита в части оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти и иных организаций по выполнению государственных (муниципальных) функций, использованию государственных (муниципальных, общественных) ресурсов, а также принятие рекомендаций по совершенствованию их работы. Причем главной целью подобного аудита эффективности должно являться повышение эффективности управления общественными ресурсами [17]. Именно аудит эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти, а также их должностных лиц позволит определить, насколько эффективны, результативны и экономичны были произведенные затраты, были ли достигнуты поставленные цели финансирования, а также выявить необходимость и обоснованность существования отдельных элементов государственного и муниципального аппарата управления. Необходимо ужесточить систему мер административной, дисциплинарной и уголовной ответственности в отношении должностных лиц органов государственного и муниципального управления, уличенных в коррупции либо в неэффективном расходовании бюджетных средств и управлении государственным или муниципальным имуществом. К данным лицам следует применять максимальные меры наказания вплоть до пожизненного заключения. Представляется актуальным восстановить в Уголовном кодексе Российской Федерации в качестве основного и дополнительного вида наказания конфискацию имущества преступника, причем не только полученного в результате преступной деятельности, но любого, находящегося в его собственности. Следует создать единый механизм контроля за деятельностью органов государственного и муниципального управления в части борьбы с коррупцией и предотвращения неэффективного использования бюджетных средств и распоряжения государственной и муниципальной собственностью. Основная роль в данном механизме должна принадлежать контрольно-счетным органам власти во главе со Счетной палатой Российской Федерации. Кроме того, необходимо ужесточить президентский контроль за деятельностью органов управления в субъектах России в целях борьбы с коррупцией, клановостью в региональных элитах, предупреждения сепаратистских центробежных тенденций в государственном управлении. Следует наделить контрольно-счетные органы власти реальными полномочиями как по предупреждению коррупции и неэффективного использования государственной и муниципальной собственности и бюджетных средств, так и по пресечению указанной деятельности, вплоть до временного отстранения подозреваемых в подобной деятельности должностных лиц от занимаемых должностей (до принятия соответствующим судом решения по существу). Необходимо использовать зарубежный опыт борьбы с коррупцией и повышения исполнительской дисциплины в органах государственного и муниципального управления, особенно в части применения новых организационных, информационных технологий (например, «электронных правительств» как формы «бесконтактного общения» чиновников и населения в процессе получения последним публичных услуг от органов власти). Все это позволит обеспечить не только легальность в деятельности органов государственного и муниципального управления, а также их должностных лиц, но и придаст ей легитимность в глазах народа [19, с. 65 — 66].
Литература
1. Головко С. А. Противодействие коррупционной преступности в России: ретроспектива, современность и перспективы: Автореф. дис. … к. ю.н. Тюмень, 2006. 2. Трикоз Е. Н., Цирин А. М. Правовые меры противодействия коррупции // Журнал российского права. 2007. N 9. 3. Куракин А. В. Административно-правовые аспекты пресечения коррупции в сфере исполнительной власти // Право и политика. 2001. N 12. 4. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. // СЗ РФ. 2006. N 26. Ст. 2780. 5. Ушаков Д. Н. Большой толковый словарь современного русского языка. Можайск: Издательство «Буколика»; «Издательство РООССА», 2008. 6. Медведев Д. Национальные приоритеты: Статьи и выступления // Ред. Г. Павловский. М.: Издательство «Европа», 2008. 7. Чумаков А. В. Антикоррупционная политика России и ее приоритеты // Закон и право. 2007. N 1. 8. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215. 9. Закон Краснодарского края от 31 мая 2005 г. N 870-КЗ «О государственной гражданской службе Краснодарского края» // Кубанские новости. 2005. N 80. 10. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 марта 1999 г. «Россия на рубеже эпох» (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации) // Российская газета. 1999. 31 марта. 11. Указ Президента Российской Федерации от 6 ноября 1996 г. N 1536 «О мерах по совершенствованию организации контроля и проверки исполнения поручений Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. N 46. Ст. 5241. 12. Об усилиях Президента Российской Федерации по повышению исполнительской дисциплины. URL: http://www.6buro. ru/index. php? page_id=41&g;_id_1=1040&c;_id_1=5934. 13. Указ Президента Российской Федерации от 7 августа 1992 г. N 828 «Об утверждении Положения о дисциплинарной ответственности глав администраций» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. N 7. Ст. 385. 14. Приказ Федеральной службы исполнения наказаний от 6 февраля 2006 г. N 38 «Об оценке деятельности территориальных органов Федеральной службы исполнения наказаний при инспектировании» // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2006. N 4. 15. Хныкин Г. В. Локальные нормативные акты об аттестации работников // Законодательство. 2006. N 3. 16. Четвертиков В. В. Административно-правовые меры противодействия коррупции в деятельности исполнительной власти // Право и политика. 2008. N 2. 17. Цуциев М. Внешний финансовый контроль — необходимый атрибут государства (интервью с Н. Столяровым, ответственным секретарем Ассоциации контрольно-счетных органов России (АКСОР)) // Бюджет. 2007. N 7. 18. Тарасов А. М. Региональный президентский контроль: вопросы совершенствования // Журнал российского права. 2002. N 5. 19. Чиркин В. Е. Легализация и легитимация государственной власти // Государство и право. 1995. N 8.
