Роль государства в обеспечении экономической безопасности на фоне вступления Российской Федерации во Всемирную торговую организацию

(Песина Е. А.)

(«Право ВТО», 2012, N 4)

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ОБЕСПЕЧЕНИИ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

НА ФОНЕ ВСТУПЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ВО ВСЕМИРНУЮ ТОРГОВУЮ ОРГАНИЗАЦИЮ

Е. А. ПЕСИНА

Песина Е. А., Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации (г. Чебоксары).

22 августа 2012 г. вступил в силу ратифицированный Федеральным законом от 21 июля 2012 г. N 126-ФЗ Протокол «О присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 года» (далее — Протокол) [1]. Вступление России во Всемирную торговую организацию (далее — ВТО) не может не сказаться на реализации экономической функции российским государством, на обеспечении экономической безопасности как составной части национальной безопасности Российской Федерации.

Одной из целей вступления России в ВТО является расширение возможностей российских инвесторов в странах — членах ВТО, в частности, в банковской сфере. Банковская система — кровеносная система экономики, в связи с чем банковская безопасность является одним из основных элементов обеспечения экономической безопасности, особенно в условиях экономических кризисов. Именно банки могут, с одной стороны, полностью оградить экономику страны от финансового кризиса или хотя бы ослабить его глубину, с другой — именно банки являются основным источником уязвимости финансовой системы государства [21]. Банки и банковская безопасность находятся в центре внимания в данной работе.

Вопросы национальной безопасности в Российской Федерации регулируются Федеральным законом «О безопасности» и стратегиями безопасности в различных сферах. В частности, в настоящее время действует Стратегия национальной безопасности до 2020 г., принятая в 2009 г., а в области экономической безопасности — Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации от 1996 г. Основные направления безопасности определяются Президентом России, который, в свою очередь, возглавляет Совет безопасности. Правовая основа обеспечения национальной безопасности помимо национального законодательства — это еще и общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры.

Для понимания роли государства в рамках данной темы необходимо определить следующее: 1) понятие национальной безопасности; 2) понятие экономической безопасности, кто ее обеспечивает и каков ее объект; 3) угрозы безопасности, возникающие со вступлением России в ВТО; 4) меры, которые необходимо принимать во избежание наступления негативных последствий.

Говоря о национальной безопасности, необходимо отметить, что определение национальной безопасности дается в Стратегии национальной безопасности до 2020 г. (далее — Стратегия 2020). Национальная безопасность — это состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства [10].

Важно обратить внимание на то, что в Стратегии 2020 уделяется совсем не много внимания вопросам экономической безопасности, но из текста четко понятно: экономическая безопасность — ее составная часть.

Конкретизация вопросов экономической безопасности осуществляется в Государственной стратегии экономической безопасности РФ. Президент РФ принимает решение о применении специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности. В то же время к основным задачам и функциям Совета безопасности относится применение специальных экономических мер и анализ информации об экономической ситуации в стране.

Стратегия экономической безопасности (далее — Стратегия) была изначально рассчитана на 3 — 5 лет, тем не менее нового документа в этой области на сегодняшний день принято не было. В 1999 г. состоялась попытка внесения Закона «Об обеспечении экономической безопасности Российской Федерации», запрещавшего все виды международных финансовых операций Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, а также запрещавшего следование принципам и рекомендациям Международного валютного фонда. Проект данного Закона был отклонен. Обеспечение экономической безопасности путем отречения от мирового экономического сообщества и нарушения прав и свобод граждан — это не выход для Российской Федерации. Вспоминается фраза Б. Франклина: тот, кто готов отдать хоть толику свободы ради безопасности, не достоин ни свободы, ни безопасности. Согласно Ш. Монтескье «свобода — это первая форма безопасности».

В соответствии со Стратегией объектами экономической безопасности являются личность, общество, государство и основные элементы экономической системы, включая систему институциональных отношений при государственном регулировании экономической деятельности [11]. Следовательно, обеспечивая экономическую безопасность в рамках ВТО, государство обеспечивает защиту жизненно важных интересов перечисленных объектов, безопасности которых угрожают возможные негативные последствия вступления в ВТО.

Реализация Стратегии призвана обеспечить защиту гражданских прав населения; эффективное решение экономических задач; влияние на процессы в мире, затрагивающие национальные интересы России. Экономисты выделяют следующие уровни экономической безопасности: международный, национальный, локальный, частный. Цель Стратегии — обеспечение такого развития экономики, при котором создались бы приемлемые условия для жизни и развития личности, социально-экономической стабильности общества и сохранения целостности государства, успешного противостояния влиянию внутренних и внешних угроз [11]. К примерам таких экономических угроз можно отнести крах финансово-кредитной системы в 1998 г. или мировой финансовый кризис 2008 г.

Под угрозами понимается прямая или косвенная возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию Российской Федерации, обороне и безопасности государства [10].

К угрозам экономической безопасности Стратегия относит, в частности: 1) низкую конкурентоспособность продукции; 2) завоевание иностранными фирмами внутреннего рынка России; 3) приобретение иностранными фирмами российских предприятий. Именно такие опасения вызывает в российском обществе вступление России в ВТО. Низкая конкурентоспособность отечественных банков в сравнении с иностранными банками после начала создания их филиалов на территории России станет угрозой экономической безопасности. Третий же пункт объясняет наличие условия о квоте иностранного капитала в банковской системе. К угрозам экономической безопасности, связанным со вступлением России в ВТО, можно также отнести повышение зависимости от европейских и мировых кризисных явлений. Последствия мировых финансово-экономических кризисов могут стать сопоставимыми по совокупному ущербу с масштабным применением военной силы [10]. Угрозой является также затруднение деятельности Банка России как регулятора, ввиду того что филиалы иностранных банков не подконтрольны Банку России. Повышение рисков банковской деятельности и появление новых схем легализации доходов, несмотря на надзор международных организаций, также представляют угрозу экономической безопасности. Нельзя забывать и о таком явлении нашей действительности, как коррупция, которая тоже представляет собой угрозу экономической безопасности.

К критериям безопасного состояния экономики Стратегия относит устойчивость финансовой системы, определяемую, в частности, устойчивостью банковской системы и национальной валюты, степенью защищенности интересов вкладчиков, золотовалютного запаса, развитием российского финансового рынка и рынка ценных бумаг В этой области выполнение задач по обеспечению экономической безопасности совпадает с целями деятельности Банка России, установленными Федеральным законом «О Центральном банке РФ (Банке России)». А именно это: защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы; обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы [2].

Большинство изменений банковских отношений на данном этапе связано с глобализацией экономики, созданием международных организаций и вступлением в них все большего числа стран; внедрением информационных технологий и повышением уровня конкуренции [23]. В результате интегрированности банков в мировые хозяйственные системы и еще большей интегрированности, которую сулит вступление в ВТО, возросла чувствительность банков к рискам, а воздействие рисков на банковскую деятельность стало более многообразным. Последствия кризисов ярко это демонстрируют. В условиях нестабильности мировых финансовых рынков банковская деятельность стала зоной повышенного риска. Финансовые кризисы могут влиять на безопасность национальных банковских систем и угрожать потерей экономического суверенитета. В этих условиях необходимо рассматривать банковскую безопасность как важнейшую функцию государства [21]. В науке отсутствуют некая стройная система знаний в области банковской безопасности и, как следствие, правовой подход к регулированию банковской деятельности при наличии постоянных внешних угроз.

К мерам по предотвращению внутренних и внешних угроз можно отнести создание организационно-информационной базы для мониторинга факторов, определяющих угрозы экономической безопасности РФ; разработку критериев экономической безопасности, выход за пределы которых вызывает угрозу.

Деятельность государства по обеспечению экономической безопасности Российской Федерации осуществляется по следующим основным направлениям: 1) выявление угроз; 2) разработка мер по выходу из опасной зоны; 3) реализация разработанных мер. Данные механизмы разрабатываются и реализуются в рамках программы социально-экономического развития России.

Очевидно, что главенствующая роль в разработке и имплементации мер банковской безопасности как части экономической безопасности принадлежит Банку России, тем не менее ни в Стратегии 2020, ни в Стратегии экономической безопасности, ни в Федеральном законе «О безопасности» [4] этот орган государственного управления не упоминается. Более того, Председатель Банка России не является членом Совета безопасности, так же как и министр экономического развития. Единственным представителем банковского сектора экономики в Совете безопасности является министр финансов, как правило, возглавляющий Национальный банковский совет.

Этот недостаток был отчасти компенсирован принятием Указа Президента РФ от 6 мая 2011 г. N 590 «Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации» [12]. Его составной частью является Положение о межведомственной комиссии Совета безопасности РФ по безопасности в экономической и социальной сферах (далее — Комиссия). Но даже в нем нет прямого упоминания о Банке России, говорится только, что в Комиссию входят представители государственных органов. На данный момент на основании Указа Президента РФ от 29 января 2009 г. N 102 «О составе Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по безопасности в экономической и социальной сферах» первый заместитель Председателя Банка России входит в состав данной комиссии, так же как и министр экономического развития [13].

На Комиссию возлагаются функции по подготовке предложений по обеспечению экономической безопасности, анализу социально-экономической ситуации в стране и мире, выявлению внутренних и внешних угроз.

На наш взгляд, недостатком является то, что экономической безопасности в Стратегии 2020 и в целом в системе национальной безопасности не отводится должного места. Представляется важным Стратегию 2020 дополнить положениями об экономической безопасности и банковской безопасности. Д. Г. Алексеева в докторской диссертации предлагает внести в данную Стратегию новую главу — «Банковская безопасность (публично-правовой аспект)» [21]. По нашему мнению, было бы логично в основные характеристики состояния национальной безопасности включить банковские показатели и не выделять банковскую безопасность из присутствующей в Стратегии 2020 главы «Экономический рост». Это общее понятие, обеспечивающее единство экономического регулирования, а также совпадающее с конкретной, экономической функцией государства. Обеспечение безопасности осуществляется по основным направлениям деятельности государства (функциям). В Стратегии экономической безопасности важно конкретизировать понятие «банковская безопасность» и добавить критерии банковской безопасности.

К этой гипотезе можно добавить предложение по дополнению компетенции Совета безопасности функциями по обеспечению экономической безопасности, которые на данный момент там отсутствуют. Также в состав Совета безопасности имеет смысл ввести Председателя Центрального банка как постоянного члена.

Задача заключается в том, чтобы структурировать правовое регулирование банковской деятельности таким образом, чтобы предотвратить негативные последствия в деятельности банков. В связи с этим перед государствами стоит важная задача по внедрению международных стандартов, норм-принципов и процедур в национальное банковское регулирование. Это прежде всего принципы в сфере защиты мировых финансовых систем от легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма.

В связи с этим необходимо упомянуть рекомендации по совершенствованию банковского надзора Базель I, Базель II, Базель III и Конвенцию ОЭСР. Имплементация этих принципов в российское банковское регулирование будет способствовать «эффективному позиционированию российских банков на международных финансовых рынках, а также интегрированию национальной банковской системы в мировую финансовую систему без ущерба для собственной национальной (экономической) безопасности» [21].

Необходимыми направлениями банковского регулирования с целью обеспечения экономической безопасности в условиях интегрированных экономик и вступления России в ВТО являются: надлежащее правовое обеспечение банковских операций и сделок, установление ответственности для кредитных организаций, контрольно-надзорные полномочия Банка России, эффективное взаимодействие Банка России с другими органами, уполномоченными на регулирование деятельности финансового рынка. В научном сообществе и в государственных структурах в настоящее время на обсуждении находится вопрос о создании «мегарегулятора», который обеспечивал бы взаимодействие всех контролирующих органов в финансовом секторе. Создание его планируется либо на базе Банка России, либо на базе Федеральной службы по финансовым рынкам.

8 августа 2001 г. было принято распоряжение Правительства Российской Федерации «Об утверждении Плана мероприятий по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с нормами и правилами Всемирной торговой организации» [14]. Интересующим нас в рамках данной тематики законом является Федеральный закон «О валютном регулировании и валютном контроле», положения которого претерпели изменения. В частности, драгоценные металлы и драгоценные камни были исключены из перечня валютных ценностей в соответствии с правилами ВТО [6].

Мы можем наблюдать существенное реформирование правового регулирования банковской деятельности. Принят ФЗ «О национальной платежной системе» [9]; Положение Банка России N 2-П утратило силу в результате вступления в силу Положений Банка России N 383-П [16] и 384-П [17]; готовятся изменения в Гражданский кодекс РФ, касающиеся банковской деятельности, а именно видов счетов, видов переводов денежных средств и расчетов, осуществления операций с электронными денежными средствами. Такие операции признаются видами безналичных расчетов, подлежат контролю Банка России и лицензированию.

В настоящее время правового регулирования минимизации кредитными организациями рисков явно недостаточно, более того, отсутствует единый правовой акт, закрепляющий единообразные подходы к осуществлению кредитными организациями риск-ориентированной банковской деятельности.

Банковские услуги в соответствии с Генеральным соглашением по торговле услугами (далее — ГАТС) являются частью сектора финансовых услуг. Основной принцип деятельности ВТО заключается в предоставлении режима наибольшего благоприятствования всем странам-участницам в соответствии с принципом недискриминации.

На данный момент Протокол предусматривает коммерческое присутствие иностранных банков только в форме юридического лица Российской Федерации, а также в форме представительства иностранного банка. Основным учредителем и участником дочерней кредитной организации с иностранным участием должен быть иностранный банк, являющийся таковым по законодательству страны места нахождения (регистрации) [1]. Создание филиалов иностранных банков на территории Российской Федерации в настоящее время невозможно. По пути планомерного допуска иностранных банков в свои банковские системы идут многие страны. Китай, в частности, разрешил создание филиалов лишь через пять лет после вступления в ВТО. Это обусловлено тем, что на филиалы иностранных банков не распространяются российские нормы регулирования. Это представляет угрозу появления новых схем легализации, а также подавления российских банков иностранными.

Участие иностранного капитала в банковской системе Российской Федерации ограничено 50%. Для целей контроля над квотой иностранного участия в банковской системе Российской Федерации для некоторых действий требуется предварительное разрешение Банка России. Это такие действия, как создание кредитной организации с иностранным участием, увеличение уставного капитала кредитной организации за счет средств нерезидентов, отчуждение акций (долей) кредитных организаций в пользу нерезидентов. Банк России прекращает выдачу лицензий на осуществление банковских операций банкам с иностранными инвестициями при достижении установленной квоты.

Банк России имеет право наложить запрет на увеличение уставного капитала кредитной организации за счет средств нерезидентов и на отчуждение акций (долей) в пользу нерезидентов, если результатом указанного действия является превышение квоты участия иностранного капитала в банковской системе Российской Федерации.

Основным источником правового регулирования со стороны ВТО является Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС), и конкретно приложение по финансовым услугам. Участникам ГАТС не создается препятствий к принятию мер предосторожности, включая защиту инвесторов, вкладчиков, поставщиков финансовых услуг, или мер для обеспечения целостности и стабильности финансовой системы. Если такие меры не соответствуют положениям ГАТС, они не должны использоваться в качестве средства уклонения члена от обязательств в соответствии с ГАТС. Член может признавать меры предосторожности любой другой страны при определении применения им мер, относящихся к финансовым услугам. Такое признание, которое может быть достигнуто посредством гармонизации или иным образом, может основываться на соглашении или договоренности с заинтересованной страной или может быть предоставлено в одностороннем порядке.

ГАТС закрепляет принцип, в соответствии с которым должны приниматься меры по дальнейшей либерализации доступа на рынок услуг. Относительно национального режима, означающего предоставление помощи национальному производителю (это зачастую единственный способ поддержать его), необходимо отметить, что такие условия являются предметом переговоров и фиксируются в списке специфических обязательств.

Говоря об особенностях правового регулирования, необходимо отметить, что Федеральные законы «Об инвестициях» [7] и «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» [8] не распространяются на отношения, связанные с вложениями иностранного капитала в банки и иные кредитные организации, которые регулируются законодательством о банках и банковской деятельности.

Федеральным законом «О банках и банковской деятельности» устанавливаются основные требования к государственной регистрации кредитных организаций с иностранными инвестициями и выдаче им лицензий [3].

Банк России осуществляет правовое регулирование в сфере создания и регистрации кредитных организаций с иностранным участием на территории Российской Федерации, а также создание российских банков за границей. Касательно открытия на территории Российской Федерации иностранных банков действует Положение Банка России от 23 апреля 1997 г. N 437-П «Об особенностях регистрации кредитных организаций с иностранными инвестициями» [18]. Относительно же создания российскими банками филиалов за границей действует Положение Банка России от 4 июля 2006 г N 290-П «О порядке выдачи Банком России кредитным организациям разрешений, предоставляющих возможность иметь на территории иностранного государства дочерние организации» [15].

Можно сделать вывод о том, что ВТО не вмешивается в вопросы безопасности. Государства — участники ВТО имеют право свободно осуществлять полномочия по обеспечению экономической безопасности на основании двусторонних и многосторонних соглашений и в соответствии с принципом недискриминации.

Безусловно, вступление России в ВТО имеет свои плюсы, но и порождает дополнительные угрозы экономической безопасности. Тем не менее они преодолимы при наличии стройной системы обеспечения экономической (банковской) безопасности; имплементации норм-принципов международного права; постоянном мониторинге экономической ситуации в мире; при совершенствовании правового регулирования банковской деятельности. Это еще раз подтверждает усиление роли государства в правовом регулировании экономики и необходимость выделения функции по антикризисному экономическому регулированию как самостоятельной чрезвычайной функции государства.

Источники и литература

1. Федеральный закон от 21 июля 2012 г. N 126-ФЗ «О ратификации Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г.» // СЗ РФ. 2012. N 30. Ст. 4177.

2. Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» (ред. от 19.10.2011) // СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.

3. Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 395-1 «О банках и банковской деятельности» (ред. от 28.07.2012) // СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492.

4. Федеральный закон РФ от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ «О безопасности» // СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 2.

5. Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» (ред. от 08.12.2011) // СЗ РФ. 1995. N 15. Ст. 1269.

6. Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» // СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4859.

7. Федеральный закон от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» (ред. от 06.12.2011) // СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3493.

8. Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (ред. от 06.12.2011) // СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4850.

9. Федеральный закон от 27 июня 2011 г. N 161-ФЗ «О национальной платежной системе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. N 27. Ст. 3872.

10. Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.

11. Указ Президента РФ от 29 апреля 1996 г. N 608 «О Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положениях)» // СЗ РФ. 1996. N 18. Ст. 2117.

12. Указ Президента РФ от 6 мая 2011 г. N 590 «Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. N 19. Ст. 2721.

13. Указ Президента РФ от 29 января 2009 г. N 102 «О составе Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по безопасности в экономической и социальной сфере по должностям и об изменении и признании утратившими силу отдельных актов Президента Российской Федерации» (ред. от 30.09.2012) // СЗ РФ. 2009. N 5. Ст. 591.

14. Распоряжение Правительства РФ от 21 июня 2002 г. N 832-р «Об утверждении Плана мероприятий по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с нормами и правилами Всемирной торговой организации» // СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2613.

15. Положение Банка России от 4 июля 2006 г. N 290-П «О порядке выдачи Банком России кредитным организациям разрешений, предоставляющих возможность иметь на территории иностранного государства дочерние организации» // Вестник Банка России. 2006. N 47 (917).

16. Положение Банка России от 19 июня 2012 г. N 383-П «О правилах осуществления перевода денежных средств» // Вестник Банка России. 2012. N 34.

17. Положение Банка России от 29 июня 2012 г. N 384-П «О платежной системе Банка России» // Вестник Банка России. 2012. N 36.

18. Положение Банка России от 23 апреля 1997 г. N 437-П «Об особенностях регистрации кредитных организаций с иностранными инвестициями» // Вестник Банка России. 1997. N 25.

19. Генеральное соглашение по тарифам и торговле / Всемирная торговая организация (ГАТТ/ВТО).

20. Генеральное соглашение по торговле услугами / Всемирная торговая организация (ГАТС/ВТО).

21. Алексеева Д. Г. Банковская безопасность: правовые проблемы: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2011.

22. Оськина Е. А. Функции государства по обеспечению экономической безопасности России: Дис. … канд. экон. наук. Саратов, 2006.

23. Чапчиков С. Ю. Теоретико-правовые аспекты защиты экономической безопасности, как функция государства: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2006.

24. Удычак Ф. Н. Государственно-правовой механизм обеспечения государственной безопасности: Дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2011.

——————————————————————