САНИТАРНОЕ, ВЕТЕРИНАРНО-САНИТАРНОЕ И ФИТОСАНИТАРНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В УСЛОВИЯХ ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ <*>
А. А. МОХОВ
——————————— <*> Статья подготовлена в рамках Программы стратегического развития Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА); НИР «Государственное регулирование экономической деятельности в условиях членства России в ВТО, Евразийском экономическом сообществе и Таможенном союзе» // Проект N 2.1.1.1.
Мохов Александр Анатольевич, доктор юридических наук, профессор, Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА).
Рассматриваются нормы санитарного, ветеринарно-санитарного и фитосанитарного законодательства с учетом интеграционных процессов на постсоветском пространстве, функционирования Таможенного союза, Евразийского экономического сообщества, а также вступления Российской Федерации во Всемирную торговую организацию.
Ключевые слова: членство России в ВТО, Евразийском экономическом сообществе и Таможенном союзе, санитарное, ветеринарно-санитарное и фитосанитарное регулирование, чрезвычайное положение, чрезвычайное законодательство и текущее санитарное, ветеринарно-санитарное и фитосанитарное законодательство.
Sanitary, veterinary-sanitary and phytosanitary regulation in conditions of state of emergency A. A. Mokhov
The norms of sanitary, veterinary and phytosanitary legislation with regard to the integration processes on the post-Soviet space, the functioning of the Customs Union, the Eurasian economic community (EvrAzEC), as well as the introduction of the Russian Federation to the World Trade Organization (WTO).
Key words: Russia’s membership in the WTO, the Eurasian economic community and the Customs Union; sanitary, veterinary-sanitary and phytosanitary regulation; state of emergency; emergency legislation and current sanitary, veterinary-sanitary and phytosanitary legislation.
Проблемам санитарного, ветеринарно-санитарного и фитосанитарного регулирования на страницах научной печати уделялось и продолжает уделяться внимание. Об этом свидетельствуют труды отдельных ученых-юристов [1] и медиков [2]. В то же время в настоящий момент в связи с процессами региональной интеграции и глобализации происходят значительные изменения действующего законодательства, появляются наднациональные санитарные, ветеринарно-санитарные и фитосанитарные нормы. Кроме того, в специальной литературе до настоящего времени не получили должного разрешения вопросы правового регулирования реализации контрольных (надзорных) и иных специальных мер (карантинных, санитарно-противоэпидемиологических и др.) в условиях развертывания государством резервной системы законодательства, нормы которого вводятся в действие при наступлении чрезвычайных ситуаций мирного времени. Чрезвычайное положение, в соответствии с ч. 1 ст. 1 ФКЗ от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (далее — ФКЗ о чрезвычайном положении), означает вводимый на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей. Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам, в силу п. «б» ст. 3 ФКЗ о чрезвычайном положении, относятся чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ. Обратим внимание на прямое упоминание законодателя об угрозе эпидемий и эпизоотии, а также возможное нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде. В качестве мер и временных ограничений, применяемых в условиях чрезвычайного положения, введенного при наличии указанных выше обстоятельств, называются карантин, проведение санитарно-противоэпидемиологических, ветеринарных и иных мероприятий. Под карантином понимают совокупность режимно-ограничительных мероприятий, направленных на недопущение распространения инфекционных заболеваний. Перечень инфекционных (паразитарных) болезней, требующих проведения мероприятий по санитарной охране территории Российской Федерации, утверждается уполномоченными должностными лицами [3]. Карантин вводится при возникновении и распространении инфекционных заболеваний, чтобы изолировать определенную территорию, находящееся на ней население (животных и растения) [4], предотвратить дальнейшее распространение инфекции, более эффективно провести лечение и (или) профилактику заболевания в очаге. Карантин может вводиться в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, в организациях и на объектах хозяйственной и иной деятельности, на территории муниципального образования, субъекта Российской Федерации, на территории Российской Федерации в целом. Общие положения об ограничительных мероприятиях (карантине) содержатся в ст. 31 ФЗ от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Более детально правила, порядок проведения ограничительных мероприятий регулируются подзаконными актами [5]. Под санитарно-противоэпидемиологическими мероприятиями понимают совокупность организационных, административных, инженерно-технических, медико-санитарных, ветеринарных и иных мер, направленных на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию. Данные мероприятия проводятся на основе норм ФЗ от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», ФЗ от 17 сентября 1998 г. N 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней», ФЗ от 15 июля 2000 г. N 99-ФЗ «О карантине растений», Закона РФ от 14 мая 1993 г. N 4979-1 «О ветеринарии», других актов. Таким образом, в условиях чрезвычайного положения карантин, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий осуществляются в целях предотвращения дальнейшего распространения эпидемий, эпизоотии. Порядок введения чрезвычайного положения, особенности правового положения граждан и организаций в условиях чрезвычайного положения, дополнительно привлекаемые силы и средства определяются ФКЗ о чрезвычайном положении, а каталог возможных мероприятий и порядок их реализации — нормами текущего ветеринарно-санитарного и фитосанитарного законодательства. На постсоветском пространстве образовался Таможенный союз и завершено формирование его договорно-правовой базы [6], активными темпами осуществляется строительство Евразийского экономического сообщества [7]. В связи с изложенным был принят ряд соглашений по вопросам санитарного, ветеринарно-санитарного и фитосанитарного регулирования: — Соглашение Таможенного союза по санитарным мерам (Санкт-Петербург, 11 декабря 2009 г.); — Соглашение Таможенного союза по ветеринарно-санитарным мерам (Санкт-Петербург, 11 декабря 2009 г.); — Соглашение Таможенного союза о карантине растений (Санкт-Петербург, 11 декабря 2009 г.). Кроме того, Российская Федерация стала членом Всемирной торговой организации [8], получив отдельные преимущества во внешнеторговой деятельности, а также взяв на себя ряд новых обязательств. Отмеченные выше нормы могут или могли оказать влияние на национальное санитарное, ветеринарно-санитарное и фитосанитарное законодательство и практику. В соответствии с Соглашением Таможенного союза по санитарным мерам, правительства государств — членов Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества, в целях обеспечения охраны таможенной территории Таможенного союза от завоза и распространения инфекционных и массовых неинфекционных болезней (отравлений) среди населения, продукции (товаров), не соответствующей санитарно-эпидемиологическим и гигиеническим требованиям, договорились в своей деятельности руководствоваться: — Соглашением о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер (Москва, 25 января 2008 г.); — Международными медико-санитарными правилами (одобрены 58-й сессией Всемирной ассамблеи здравоохранения 23 мая 2005 г.); — Соглашением по техническим барьерам в торговле (ВТО, Уругвайский раунд многосторонних торговых переговоров, 15 апреля 1994 г.); — Соглашением по применению санитарных и фитосанитарных мер (ВТО, Уругвайский раунд многосторонних торговых переговоров, 15 апреля 1994 г.); — Соглашением о сотрудничестве в области санитарной охраны территорий государств — участников Содружества Независимых Государств (Минск, 31 мая 2001 г.); — Соглашением о порядке взаимодействия при гигиенической оценке потенциально опасной продукции, импортируемой в государства — участники Содружества Независимых Государств (Чолпон-Ата, 16 апреля 2004 г.). Следует обратить внимание на ст. 9 Соглашения Таможенного союза по санитарным мерам, в соответствии с которой стороны имеют право вводить временные санитарные меры и проводить санитарно-противоэпидемические мероприятия в случаях: — ухудшения санитарно-эпидемиологической ситуации на территории государства стороны; — получения информации от соответствующих международных организаций, от сторон или государств, не являющихся участниками настоящего Соглашения, о применяемых санитарных мерах и (или) ухудшении санитарно-эпидемиологической ситуации; — если соответствующее научное обоснование применения санитарных мер является недостаточным или не может быть представлено в необходимые сроки; — выявления подконтрольных товаров, не соответствующих техническим регламентам ЕврАзЭС. В соответствии с Соглашением Таможенного союза по ветеринарно-санитарным мерам правительства государств — членов Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества в своей деятельности руководствуются: — Соглашением о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер (Москва, 25 января 2008 г.); — Соглашением о сотрудничестве в области ветеринарии (Москва, 12 марта 1993 г.); — Соглашением по применению санитарных и фитосанитарных мер (ВТО, Уругвайский раунд многосторонних торговых переговоров, 15 апреля 1994 г.). Согласно ст. 8 Соглашения Таможенного союза по ветеринарно-санитарным мерам, каждая из его сторон имеет право разрабатывать и вводить временные ветеринарные требования и меры в случае получения официальной информации от соответствующих международных организаций, государств сторон, а также третьих стран об ухудшении эпизоотической ситуации на территории третьих стран или государств сторон. В случае наличия вышеуказанной информации, но при недостаточном научном обосновании или если оно не может быть представлено в необходимые сроки, стороны могут принимать безотлагательные ветеринарно-санитарные меры. Соглашение Таможенного союза о карантине растений также основано на таких нормах международных конвенций и соглашений, как: — Соглашение о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер (Москва, 25 января 2008 г.); — Международная конвенция по карантину и защите растений (29-я сессия Конференции ФАО, ноябрь 1997 г.); — Соглашение по применению санитарных и фитосанитарных мер (ВТО, Уругвайский раунд многосторонних торговых переговоров, 15 апреля 1994 г.). Статьей 8 Соглашения Таможенного союза о карантине растений каждой стороне Таможенного союза предоставляется право разрабатывать и вводить временные карантинные фитосанитарные меры в случаях: — ухудшения карантинной фитосанитарной ситуации на территории своих государств; — получения информации от соответствующих международных организаций, сторон и (или) третьих стран о принимаемых карантинных фитосанитарных мерах; — если соответствующее научное обоснование применения карантинных фитосанитарных мер является недостаточным или не может быть представлено в необходимые сроки. В соответствии со ст. 2 Соглашения по применению санитарных и фитосанитарных мер (ВТО, Уругвайский раунд многосторонних торговых переговоров, 15 апреля 1994 г.) члены ВТО имеют право вводить санитарные и фитосанитарные меры, необходимые для защиты жизни или здоровья людей, животных или растений, при условии, что такие меры не противоречат положениям настоящего Соглашения. Члены ВТО должны применять санитарные или фитосанитарные меры только в той степени, в которой это необходимо для охраны жизни или здоровья людей, животных или растений. Частью 7 ст. 5 данного Соглашения допускается право члена ВТО временно ввести дополнительные санитарные или фитосанитарные меры. При этом при определении надлежащего уровня санитарной или фитосанитарной защиты члены ВТО должны учитывать необходимость сведения к минимуму негативного воздействия на торговлю. Следует также заметить, что представитель Российской Федерации при подготовке к заключению Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г. (Женева, 16 декабря 2011 г.) подтвердил, что санитарные, ветеринарные и фитосанитарные меры других членов ВТО, даже в случае их отличия от соответствующих мер Российской Федерации или Таможенного союза, будут признаны эквивалентными, если страна-экспортер объективно продемонстрирует, что используемые меры отвечают уровню санитарной и фитосанитарной защиты, принятому в Российской Федерации [9]. Кроме того, по мнению того же представителя, соглашения Таможенного союза с момента их вступления в силу являются международными договорами Российской Федерации и в случае противоречия будут иметь преимущество перед положениями федеральных законов и других нормативных правовых актов Российской Федерации, за исключением Конституции Российской Федерации и федеральных конституционных законов [10]. Таким образом, действующие в настоящее время международные соглашения, посредством которых обеспечивается санитарное, ветеринарно-санитарное и фитосанитарное регулирование, позволяют национальным администрациям вводить необходимые, на их взгляд, меры (как вне чрезвычайного положения, так и при введении чрезвычайного положения). В то же время участие Российской Федерации в международных договорах и соглашениях не может не оказывать влияния на организационно-правовые аспекты реализации соответствующих санитарных, ветеринарно-санитарных и иных мер при введении чрезвычайного положения. В соответствии со ст. 4 ФКЗ о чрезвычайном положении чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях вводится указом Президента Российской Федерации с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Статья 5 ФКЗ о чрезвычайном положении регламентирует содержание указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения. В указе о введении чрезвычайного положения указываются обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения, границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение, указание на силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения. Следует обратить внимание на закрепленную ст. 37 и 38 ФКЗ о чрезвычайном положении обязанность федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами иностранных дел, уведомить Организацию Объединенных Наций, Совет Европы и сопредельные государства о введении чрезвычайного положения. Обязанности по уведомлению государств — участников Таможенного союза и Единого экономического пространства, а также ВТО, действующий ФКЗ о чрезвычайном положении не предусматривает. Полагаю, что данный недостаток должен быть устранен путем внесения соответствующих дополнений в ФКЗ о чрезвычайном положении. Имеющиеся в настоящее время соглашения Таможенного союза требуют уведомления сторон, направления информации о принимаемых санитарных, ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мерах [11] в соответствующую информационную систему Евразийского экономического сообщества. Обязанность по уведомлению сторон соглашениями возложена на уполномоченные органы, под которыми понимают органы и учреждения государств, уполномоченные в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в области ветеринарии, карантинного фитосанитарного контроля (надзора) соответственно. Реализуемые меры и временные ограничения, применяемые в условиях чрезвычайного положения, привлекаемые силы и средства существенным образом могут повлиять на круг органов и должностных лиц, решающих соответствующие задачи, фактические возможности по исполнению возложенных на них текущим законодательством и международными соглашениями задач. Для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, указом Президента Российской Федерации назначается комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение. Для координации действий, сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, в составе комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации может быть создан объединенный оперативный штаб из представителей органов, обеспечивающих режим чрезвычайного положения. В связи с изложенным при введении чрезвычайного положения необходимо предусмотреть возможность уведомления сторон и других должностных лиц, направления информации о принимаемых санитарных, ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мерах в соответствующие информационные системы.
Список литературы
1. Мележик М. Л. Законодательство о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения в Российской Федерации: современное состояние и перспективы развития // Современное право. 2009. N 9. С. 79 — 83; Сергеев Ю. Д., Боговская Е. А. О правовом регулировании мероприятий по борьбе с эпидемиями (пандемиями) инфекционных заболеваний // Медицинское право. 2010. N 4. С. 3 — 9. 2. Онищенко Г. Г. Санитарно-эпидемиологическая обстановка в Российской Федерации. Основные проблемы и приоритетные направления профилактической деятельности в настоящее время // Вестник Российской военно-медицинской академии. 2008. N 3. С. 1 — 16; Семенов С. В. Новое в санитарном законодательстве Российской Федерации // Здоровье населения и среда обитания. 2011. N 12. С. 4 — 7. 3. Перечень инфекционных (паразитарных) болезней, требующих проведения мероприятий по санитарной охране территории Российской Федерации (утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 22 января 2008 г. N 3 «Об утверждении Санитарно-эпидемиологических правил СП 3.4.2318-08»). 4. Статьи 3, 9, 17 Закона РФ от 14 мая 1993 г. N 4979-1 «О ветеринарии»; ФЗ от 15 июля 2000 г. N 99-ФЗ «О карантине растений». 5. Постановление Правительства РФ от 29 июня 2011 г. N 500 «Об утверждении Правил осуществления санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации»; Постановление Правительства РФ от 19 августа 2005 г. N 529 «Об организации и контроле за введением и отменой ограничительных мероприятий (карантина) по предписанию территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор». 6. Соглашение о Таможенном союзе (Москва, 20 января 1995 г.); Договор о присоединении Киргизской Республики к Соглашениям о Таможенном союзе (Москва, 29 марта 1996 г.); Договор о присоединении Республики Таджикистан к соглашениям о Таможенном союзе (Москва, 26 февраля 1999 г.); Протокол о присоединении Республики Узбекистан к Договору об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г. (Санкт-Петербург, 25 января 2006 г.); Договор о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза (Душанбе, 6 октября 2007 г.); Договор о Таможенном кодексе Таможенного союза (Минск, 27 ноября 2009 г.). 7. Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве (Москва, 26 февраля 1999 г.); Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества (Астана, 10 октября 2000 г.). 8. Протокол о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г. (Женева, 16 декабря 2011 г.). 9. П. 1031 Доклада Рабочей группы по присоединению Российской Федерации к Всемирной торговой организации (см.: Протокол о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г. (Женева, 16 декабря 2011 г.)). 10. П. 157 Доклада Рабочей группы по присоединению Российской Федерации к Всемирной торговой организации (см.: Протокол о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г. (Женева, 16 декабря 2011 г.)). 11. Ст. 7 Соглашения Таможенного союза по санитарным мерам (Санкт-Петербург, 11 декабря 2009 г.); ст. 5 Соглашения Таможенного союза по ветеринарно-санитарным мерам (Санкт-Петербург, 11 декабря 2009 г.); ст. 6 Соглашения Таможенного союза о карантине растений (Санкт-Петербург, 11 декабря 2009 г.).
